[ADRN Issue Briefing] Un cadre multilatéral de sécurité congruant ? À la recherche de partenariats démocratiques asiatiques

L'Indo-Pacifique connaît actuellement une attention croissante de la part des grandes puissances qui ont d'immenses intérêts stratégiques et économiques dans la région. La montée d'une intense compétition géopolitique dans la région a donné naissance à un récit « démocratie contre autocratie » et a soulevé plusieurs questions sur l'avenir de l'unité démocratique dans l'Indo-Pacifique. En réponse aux projets chinois tels que les Initiatives « Belt and Road » (BRI), qui représentent l'influence politique et militaire croissante de Pékin, les puissances occidentales et démocratiques asiatiques (comme l'Inde et le Japon) ont cherché à construire un « axe démocratique » via des réseaux et des institutions basés sur des enjeux spécifiques. Ces plateformes représentent la contestation idéologique entre les systèmes fermés autocratiques et les nations démocratiques. Dans une Asie diverse cependant, où l'universalité des normes démocratiques peut être contestée, ces initiatives sont controversées car elles sont perçues comme des tentatives d'acteurs occidentaux d'imposer un certain ensemble d'idées.

Dans ce contexte, des questions subsistent quant à la pertinence du paysage asiatique pour des institutions occidentales comme l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN), qui est ancrée dans les normes de la démocratie libérale (Lucarelli 2002). Les multilatéraux exclusivement régionaux comme l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN), qui n'a pas été pleinement efficace en raison de son fardeau de diversité et de construction de consensus, pourraient-ils être la réponse ? Ou existe-t-il une alternative plus récente ? La région asiatique (et Asie-Pacifique) diverse peut-elle trouver les moyens de favoriser des partenariats démocratiques ? De quelles manières les leçons de la guerre en cours en Europe peuvent-elles être traduites en mesures proactives dans l'Indo-Pacifique ? La création d'un axe démocratique dirigé par les gouvernements asiatiques résoudra-t-elle ou compliquera-t-elle la géopolitique richement diverse de l'Indo-Pacifique ?

La guerre en Ukraine et l'Asie : de nouveaux défis pour l'unité démocratique

Au cours des dernières années, des menaces à la démocratie et au mode de vie démocratique ont fait surface dans le monde entier, par des tactiques d'assaut conventionnelles et non conventionnelles. La montée des minilatéraux et des multilatéraux, principalement motivée par les États démocratiques et autoritaires, ne fait que compliquer les aspects idéologiques d'une telle rivalité. Les actions assertives de la Chine le long de ses frontières maritimes et terrestres créent depuis longtemps des tensions sécuritaires en Asie, en particulier pour des puissances comme le Japon et l'Inde. Cependant, plus récemment, c'est la guerre russo-ukrainienne qui a envoyé de fortes ondulations sur l'Asie, surtout alors que les tensions entre la Chine et Taïwan se sont intensifiées après la visite de la présidente de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, en août, suscitant des craintes d'une « opération spéciale » de type moscovite de la part de Pékin vis-à-vis de Taipei (Blumenthal 2022).

La guerre russo-ukrainienne projette beaucoup de menaces sur l'avenir du multilatéralisme et de la démocratie. Comme l'a averti l'ambassadrice de l'Ukraine auprès des Nations Unies (ONU), Yevheniia Filipenko, les actions de la Russie menacent « l'avenir du multilatéralisme et de la sécurité mondiale », surtout si les violations ne sont pas abordées et si les affaires avec Moscou se poursuivent au lieu de se concentrer sur une poussée unifiée pour isoler la Russie (Schein 2022). Fait important, le monde lui-même est actuellement divisé sur la manière de réagir à la Russie. Cette division d'opinions sur l'opération militaire russe en Ukraine est amplement évidente en Asie également. Un nombre considérable d'États (comme l'Inde) ont montré qu'ils ne souhaitent pas (ou ne peuvent pas) censurer Moscou ou l'exclure des institutions multilatérales. La Chine a également officiellement déclaré son soutien à la participation de la Russie aux affaires internationales, la récente rencontre entre Xi Jinping et Poutine à l'OCI montrant une continuation de l'équilibre mesuré de la Chine vis-à-vis de l'Ukraine (Time 2022).

De plus, la guerre en Ukraine a mis en avant les questions d'intégrité territoriale et de démocratie, les opposant aux notions d'expansion agressive et d'autoritarisme. L'incapacité de l'ONU à répondre efficacement à l'invasion de l'Ukraine par la Russie a souligné l'inefficacité croissante des institutions multilatérales internationales dans la gestion des préoccupations diplomatiques, sécuritaires et socio-économiques mondiales (Dossani 2022). Elle a amené les États asiatiques à remettre en question l'efficacité de telles institutions et plateformes démocratiques libérales et a rendu évident que les défis du XXIe siècle, en particulier ceux liés à la sécurité nationale, nécessitent de nouvelles solutions. L'une de ces voies alternatives est la création de plus petits arrangements minilatéraux, comme le Dialogue quadrilatéral sur la sécurité (Quad ; le groupe central comprend l'Australie, l'Inde, le Japon et les États-Unis), qui rassemble des États démocratiques partageant les mêmes idées, des objectifs et des impératifs communs et une confiance mutuelle – semblable à un axe démocratique.

En outre, la guerre en Ukraine a créé un précédent pour des conflits majeurs ailleurs, où la protection de la souveraineté et le maintien de la démocratie sont des aspects critiques. Les mers de Chine méridionale et orientale, le différend frontalier sino-indien ainsi que la frontière indo-pakistanaise, les tensions dans le détroit de Taïwan, et l'architecture de paix en Asie du Nord-Est axée sur la péninsule coréenne émergent tous comme des conflits impressionnants dans la région Asie-Pacifique. De telles craintes évoquent un sentiment de déjà-vu de 2015, lorsque l'annexion de la Crimée par la Russie et la lente réponse des États-Unis et de l'Europe ont créé des précédents qui ont permis la croissance d'une Russie plus forte (Boot 2015). En Asie aujourd'hui, tout précédent de cette nature présage des menaces à la sécurité nationale pour les États démocratiques comme le Japon, l'Inde et la Corée du Sud. La crise ukrainienne est un exemple de la manière dont une puissance autocratique peut saper l'ordre libéral international et violer les principes démocratiques inhérents de souveraineté et d'intégrité territoriale. Elle a, par conséquent, souligné la nécessité pour les États démocratiques asiatiques de s'unir. Le besoin de renforcer un alignement démocratique asiatique (y compris certains pays semi-démocratiques) devient donc d'autant plus critique. Reste à voir si un tel axe démocratique émergera par la création d'une nouvelle institution de Coopération et d'Intégration Régionale (CIR) ou d'un format minilatéral plus flexible et efficace.

Montée de l'Indo-Pacifique et sa dimension démocratique

La montée des modèles autoritaires en Asie — l'agenda révisionniste mondial de la Chine et son bilan déplorable en matière de droits de l'homme ; la résurgence des Talibans en Afghanistan ; l'accent mis par le régime nord-coréen sur ses ambitions nucléaires ; et la violence parrainée par la junte militaire au Myanmar — a accéléré la détresse régionale à un niveau record. Simultanément, les institutions régionales comme l'ASEAN, avec leur insistance sur la non-ingérence dans les affaires intérieures et la construction du consensus, n'ont pas réussi à endiguer les ramifications indésirables d'un tel déclin (Ebbighausen 2017). La menace quasi constante d'une guerre limitée dans le Sud de l'Asie, en Mer de Chine méridionale ou en Asie de l'Est, suite aux interventions militaires de la Chine après des années de montée pacifique, a nécessité un regain d'attention sur des engagements sécuritaires constructifs capables de traiter à la fois la perception de la menace et les besoins croissants en matière de développement et d'aide humanitaire.

Parmi les initiatives dirigées par les États-Unis, le Quad resurgent avec son large ambit, et le naissant format « Quad Plus » qui représente un amalgame d'États « partageant les mêmes idées » avec des sensibilités occidentales et orientales, ont le potentiel de se développer en un cadre de sécurité multilatéral plus large et complet traitant des défis communs tout en poursuivant son objectif ultime d'un Indo-Pacifique libre et ouvert (Panda, 2022). Cependant, les États autocratiques (en particulier la Chine) ont critiqué le Quad et ses variantes comme des efforts des nations démocratiques occidentales pour imposer leurs valeurs en Asie et exacerber les tensions régionales en créant un précurseur d'une OTAN de l'Indo-Pacifique, qui serait calquée sur l'institution transatlantique.

Pourtant, les critiques concernant l'évolution du Quad en une possible « OTAN asiatique » – basée sur l'échec de l'Organisation du Traité de l'Asie du Sud-Est (OTASE), créée en 1954 pour contrer l'expansionnisme communiste et calquée sur l'OTAN – sont infondées (Nairn, 1968 ; Choong et Seah, 2022). Premièrement, contrairement à l'OTASE, le Quad trouve son origine dans un groupe d'assistance humanitaire qui évolue encore vers un mécanisme « plurilatéral » au-delà de l'agenda centré sur la Chine (AIR 2022). Né de l'aide aux sinistrés du tsunami de l'océan Indien en 2004, le Quad se concentre toujours sur la fourniture de biens publics dans la région (Duggal 2022). Dans ce contexte, il s'agit avant tout d'un groupe ancré dans des valeurs démocratiques plutôt que dans des considérations de défense. Deuxièmement, le format du Quad est intrinsèquement un phénomène de l'Indo-Pacifique, dominé par les puissances régionales dont l'extension est destinée à inclure davantage d'États régionaux. Même les membres du Quad ont montré des différences dans leur réponse à la guerre russe en Ukraine, cela n'a pas causé de fissures significatives dans la réponse aux défis régionaux. L'accent mis par le Quad sur les défis de sécurité non traditionnels – y compris le changement climatique, l'aide en cas de catastrophe et les infrastructures de qualité, pour n'en nommer que quelques-uns – lui a permis de croître en tant que groupe démocratique collaboratif. Troisièmement, la présence de l'Inde, qui n'a pas encore complètement abandonné son passé non aligné, encouragerait difficilement la transformation en une alliance militaire, du moins dans des conditions normales (Panda 2021).

Néanmoins, la perception du Quad comme un outil anti-Chine ne lui a pas encore permis de gagner une acceptation panasiatique. Bien que la centralité et la perspective de l'ASEAN fassent partie intégrante de « l'esprit » du Quad, l'absence d'interaction ASEAN-Quad, hormis la participation du Vietnam aux réunions Plus liées à la pandémie de COVID, a alimenté des spéculations de malaise (Kwek 2021 ; Stromseth 2021 ; White House 2021a). Simultanément, l'introduction de minilatéraux comme l'Australie-Royaume-Uni (UK)-États-Unis (US) (AUKUS) a mis sous scrutiny la nature démocratique des groupements de l'Indo-Pacifique.

Ainsi, si le Quad n'a pas été bien accueilli par de nombreux États asiatiques comme plateforme centrale de l'unité démocratique, la recherche d'un partenariat démocratique approprié et efficace, comme moyen de renforcer l'architecture de sécurité régionale, est urgente et en cours.

Une alternative : besoin de nouveaux partenariats démocratiques plurilatéraux

À l'heure actuelle, étant donné que les organismes multilatéraux en Asie et dans l'Indo-Pacifique ne sont pas liés à des ouvertures qui renforcent catégoriquement et systématiquement l'ordre international libéral, l'idéation d'un nouvel organisme plurilatéral pour l'unité démocratique permettant des sanctions économiques et judiciaires peut être envisagée.

Une telle nouvelle institution CIR dans la région devrait, plus important encore, être pilotée par des États asiatiques. Les pays démocratiques de puissance moyenne asiatiques, avec des politiques étrangères fortes et proactives, comme le Japon, peuvent y jouer un rôle de premier plan. L'approche actuelle de non-alignement de l'Inde peut limiter le rôle de leadership qu'elle peut jouer dans une telle entreprise. Néanmoins, l'Inde reste une partie essentielle de la construction libérale régionale et une force clé dans tout partenariat ou groupement démocratique potentiel. Sans l'Inde, la puissance de l'institution proposée n'atteindrait pas son plein potentiel, d'autant plus que Delhi a accepté des avantages asymétriques et non réciproques dans ses relations avec les États plus petits. Par conséquent, si la CIR est construite comme une organisation dont le mandat est de travailler au maintien de la paix, et non comme une entité centrée sur les alliances, il sera possible d'assurer le rôle de l'Inde.

En développant les notions d'unité démocratique, avec l'ASEAN comme ancre régionale, une telle nouvelle organisation peut jouer un rôle directeur en Asie et dans la région Indo-Pacifique, en particulier vis-à-vis des menaces à la sécurité nationale. La mobilisation de la solidarité avec les nations en péril nécessitera une approche collaborative de sécurité coopérative ; par exemple, les violations des droits de l'homme au Myanmar peuvent être une cause d'intervention pour des raisons humanitaires. De telles interventions, contrairement à celles de l'Occident, n'impliquent pas nécessairement l'envoi de troupes. Plutôt, des sanctions multilatérales unies dans les domaines économique et militaire peuvent guider la CIR tout en lui permettant d'émerger comme un solide pilier soutenant la revitalisation des organismes existants, en particulier les organisations sous-performantes ou presque defunctes en Asie du Sud telles que l'Association sud-asiatique pour la coopération régionale (SAARC), l'Initiative du golfe du Bengale pour la coopération technique et économique multisectorielle (BIMSTEC), et la Coopération économique sous-régionale de l'Asie du Sud (SASEC) (Ghate 2011). L'ASEAN peut bénéficier d'une CIR plus affirmée qui la libère des périls de modification de son propre mandat tout en offrant à l'ASEAN un soutien plus solide pour mettre en œuvre l'ordre fondé sur des règles dans la région.

Le point de départ pour la création d'une telle CIR serait basé sur de plus petits dialogues ; son expansion devrait être laissée à une croissance progressive. Même si les valeurs communes de la démocratie et le respect des systèmes fondés sur des règles restent les principes fondamentaux de chaque acteur étatique, les différences d'approches et d'histoire affectent négativement le développement du multilatéralisme dans la région.

Néanmoins, comme l'a articulé le président américain Joe Biden lors du Sommet pour la démocratie de 2021, la défense de la démocratie est apparue comme le « défi déterminant » du XXIe siècle (White House 2021b). Par conséquent, même si l'Asie lutte avec l'intégration régionale et l'autoritarisme croissant, il est important que les économies démocratiques leaders comme le Japon, l'Inde et la Corée du Sud, qui se trouvent à un carrefour crucial vis-à-vis de leurs ambitions régionales et mondiales, mènent une contre-offensive asiatique contre les changements unilatéraux du statu quo régional (par exemple, les objectifs de réunification de la Chine). Cela favorisera un processus de démocratisation dirigé par l'Asie, insufflera la confiance dans ces puissances moyennes en tant que fournisseurs de gouvernance responsable, et fera avancer les roues multipolaires de l'intégration régionale.

Mobiliser une Asie démocratique

Comment l'Asie démocratique peut être mobilisée pour construire l'unité démocratique dans l'Indo-Pacifique est la question la plus importante. Il ne fait aucun doute que la relation de l'Asie avec la démocratie est extrêmement complexe. Cependant, alors que la compétition géopolitique dans la région prend la forme d'une dynamique démocratie contre autoritarisme, il est vital que les démocraties de puissance moyenne influentes se rassemblent autour de leurs valeurs et impératifs communs.

Bien que le soutien à la démocratie et aux valeurs démocratiques reste élevé dans les populations asiatiques, il existe une immense insatisfaction quant aux tendances telles que la corruption et les inégalités élitaires, les tensions raciales et ethniques, et l'espace de plus en plus restreint pour la société civile (Ford et Hass, 2021). Cela a donné plus d'espace aux États autoritaires, en particulier à la Chine, pour étendre leur empreinte régionale et promouvoir leurs visions du monde alternatives. Par exemple, l'exportation par Pékin de ses outils de surveillance numérique hautement autocratiques et de ses manuels de politiques a facilité pour les États de la région de rendre l'illibéralisme plus acceptable et de restreindre l'espace pour les droits civils et les libertés dans leurs propres pays (Ford et Hass, 2021). Dans de telles circonstances, le défi le plus pressant pour les démocraties régionales est de se rassembler et de démontrer les caractéristiques correctives et les aspects positifs des démocraties et de la gouvernance mondiale démocratique. Des discussions et des échanges réguliers entre démocraties partageant les mêmes idées par le biais d'une CIR seront essentiels à cet égard ; ils peuvent aider les États démocratiques à se prémunir contre la tendance à la complaisance et à mettre en œuvre des contrôles et équilibres appropriés pour aider les gouvernements à se protéger contre les tentatives des États autoritaires d'exploiter leurs vulnérabilités. De tels échanges réguliers peuvent constituer le point de départ pour que les États démocratiques conçoivent des réformes politiques micro et macro qui peuvent avoir des conséquences immenses pour le renforcement de la gouvernance mondiale axée sur les valeurs démocratiques.

Plus tôt en 2020, le Premier ministre britannique Boris Johnson a proposé la formation d'un Groupe des 10 démocraties (ou D-10) qui reflète mieux le monde démocratique d'aujourd'hui avec l'inclusion d'États asiatiques comme l'Inde, l'Australie et la Corée du Sud (en plus des économies du G-7). Bien que la proposition se soit presque désintégrée, elle a soulevé une idée importante quant à la nécessité d'un sommet des démocraties visant à se tenir comme un pilier contre les tendances croissantes de l'autoritarisme. Un tel modèle pourrait voir le jour dans l'Indo-Pacifique, avec des forums (ou CIR) établis à cette fin. Fait important, en étant centrés sur la région, et donc pilotés par les démocraties asiatiques plutôt que par les démocraties occidentales, un tel forum serait en mesure de mieux représenter la voix asiatique. L'objectif principal d'un tel forum serait de renforcer la résilience des petits États démocratiques afin de garantir que les forces autocratiques ne s'implantent pas dans la région.■

Références

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■ Jagannath Panda est le directeur du Centre de Stockholm pour les affaires de l'Asie du Sud et de l'Indo-Pacifique (SCSA-IPA) à l'Institut pour la sécurité et la politique de développement, en Suède. Il est également chercheur principal au Centre de La Haye pour les études stratégiques ; et directeur de la coopération de recherche Europe-Asie pour le Conseil de Yokosuka sur les études Asie-Pacifique (YCAPS), Japon.

■ Ce document a été présenté sous forme de projet lors du forum conjoint Forum 2000 et ADRN à Prague le 1er septembre 2022.

■ Composition typographique par Jinkyung Baek Chercheuse principale

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