[ADRN 简报] 亚洲、欧洲与全球民主：超越民主峰会

亚洲和欧洲民主国家需要合作，以确保新的峰会进程取得成功

经过2021年的大量铺垫，美国政府于12月9日至10日举行了民主峰会。拜登总统成功吸引了100位领导人参加此次在线活动，并说服各国做出深化民主的承诺。峰会成功后，后续细节有待公布。各国政府将于1月中旬提交其改革承诺，随后需要就如何监督这些承诺的进展做出决定。[1]此外，还需要在国家层面承诺之外，就更广泛的国际民主支持倡议开展工作。一个“行动年”将持续到2022年12月举行的第二次线下峰会。目标是让两次峰会产生一个更长期的进程和一系列倡议。将这些发展整合在一起，可以称之为初具规模的“峰会进程”。

共同的承诺？

如果这一进程要取得成功，并对全球民主面临的严峻挑战产生任何影响，那么除美国之外的民主国家就需要全面、积极地参与，并提出富有创意的想法。从这个意义上说，很大程度上将取决于亚洲和欧洲的民主国家。如果这一进程要真正具有国际性，并且不依赖于美国的至高无上地位，那么就必须来自这两个地区——那里拥有北美以外世界上许多最强大的民主国家，并且也对国际民主支持抱有一些兴趣。

然而，目前尚不清楚这两个地区的民主国家将在峰会进程中投入多少努力和政治资本。欧洲和亚洲的民主国家都积极参与了峰会进程，但同时也心存疑虑。这两个地区的国家最初都对拜登政府的倡议持怀疑态度，担心它可能会加剧全球地缘政治紧张局势，或者最终缺乏实际效力。尽管如此，这两个地区的大多数民主国家最终都参与了进来，并普遍支持加强民主国家之间国际协调的呼吁。[2]随着进程进入下一阶段，欧洲和亚洲的观点和目标有很多共同之处。一些欧洲国家对于必须在美国的战略阴影下运作感到敏感，但又倾向于不主动承担更多责任，从而削弱美国的至高无上地位。在地缘政治上，亚洲和欧洲的民主国家长期以来对任何将民主作为国际关系主要组织原则的“民主国家联盟”或将所有大国之间的务实合作置于民主考量之上的“大国协调”的观念都感到不安。它们都希望在“民主国家联盟”和“大国协调”之间找到一条中间道路——前者将民主作为国际关系的主要组织原则，后者则认为所有大国之间的务实合作不应考虑民主因素。它们都相当不喜欢美国将民主主要视为来自中国和俄罗斯的积极“威权推广”的威胁的倾向。

随着进程进入下一阶段，欧洲和亚洲的展望和目标具有许多共同点。两个地区的一些民主国家都对在美国的战略阴影下运作感到不适，但又倾向于不主动承担更多责任以减轻美国的首要地位。在地缘政治上，亚洲和欧洲的民主国家长期以来一直对任何高度政治化、排他性的民主国家联盟或协调的构想感到不安。它们都寻求一种介于“民主国家联盟”和“大国协调”之间的中间道路——前者将民主视为国际关系的主要组织原则，后者则认为所有大国之间的务实合作，不留民主考量空间。两国都不太喜欢美国将民主主要视为来自中国和俄罗斯积极的“威权主义推广”努力的风险的论调。

在峰会筹备期间，亚洲和欧洲的民主国家都推动了一个包容性的进程，并对美国政府在邀请谁和不邀请谁的问题上看似随意和权宜的选择表示不满。它们都认为美国为峰会讨论设定的议题是一个好的开端，但过于狭窄，过于迎合美国的优先事项，而不是包容其他大国的关切。他们都警告不要复制已经存在的民主国家共同体（Community of Democracies），这是一个成立于2000年、许多欧洲和亚洲民主国家都属于其中的国际组织。

尽管存在这些共同关切，但亚洲和欧洲在支持民主问题上的方法仍然存在显著差异。在某种意义上，这两个地区是以相反的方向走向峰会的。许多欧洲国家比亚洲国家拥有更结构化的民主政策，并且在与美国机构就民主支持问题上有着更长的合作记录。欧盟认为这项倡议是美国在特朗普执政时期之后“重返舞台”，并赶上了欧盟早已制定好的民主支持承诺。虽然特朗普总统在2016年至2020年底期间破坏了许多民主议程，但欧盟实际上一直在逐步增加其民主支持预算和政策工具。无论是否公平，欧洲普遍的看法是，美国领导的峰会可能只是在走形式，重蹈覆辙。

相比之下，亚洲民主国家奉行谨慎的民主战略，更担心被卷入由美国地缘政治议程驱动的过度政治化承诺——巴基斯坦总理伊姆兰·汗（Imran Khan）没有出席峰会，理由是希望不被拖入美国或中国领导的阵营。表现良好的亚洲民主国家在全球公民社会支持和保护亲民主行动者方面，仍然普遍表现不佳。它们宣扬民主支持，但通常以非常含糊和间接的方式进行，并且很少超越自身直接区域来解决更广泛的全球民主挑战。如果它们要在峰会进程中扮演重要角色并与欧洲民主国家同行合作，就需要发展更具全球性的视野。

如果这些关于国际民主推广的差异会使未来在峰会进程下的协调复杂化，那么这两个地区内部的民主问题也会带来复杂性。近年来，欧洲和亚洲的许多民主国家都经历了民主倒退。即使在由主流、所谓的自由民主、非民粹主义政治力量执政的国家，民主质量也在恶化。这既增加了峰会的合理性，也使得其中一些国家对外部干涉其内政感到担忧——尤其是来自美国（其自身的民主在过去几年中显然功能失调）的干涉。

在美国未邀请匈牙利后，匈牙利否决了欧盟的正式参与。从欧洲的角度来看，美国决定排除匈牙利但包括波兰的做法显得奇怪，似乎证实了该进程是由地缘政治驱动的担忧：正如欧盟与波兰在民主倒退问题上陷入激烈的法律诉讼一样，美国似乎优先考虑波兰政府对俄罗斯采取强硬立场。此外，在美国邀请的印度、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦和菲律宾中，所有这些国家在2021年的自由之家（Freedom House）评分都低于匈牙利（分别为67、59、51、37和56，而匈牙利为69分，满分100）。[3]

共同议程？

在即将到来的2022年“行动年”以及更长远的未来，峰会进程为亚洲和欧洲的民主国家提供了一个新的合作机会——并开始为它们长期以来对这种民主合作的口头承诺注入实质内容。欧盟和亚洲直接在民主问题上合作，而不仅仅是通过与美国的民主合作进行调解，将对双方都有益。存在一种风险，即新兴的民主合作将采取“中心-辐射”结构，即世界各地的每个合作伙伴群体都与美国联系，但彼此之间联系甚少。亚洲和欧洲的民主国家都希望确保这种情况不会发生，并建立与美国同样牢固的、彼此之间的联系和民主倡议。

亚洲和欧洲有很多可以共同合作的领域。在最近几年深化欧盟-亚洲关系的一般性努力中，民主合作将自然而然地产生。欧盟已与日本、印度和东盟签署了新的战略伙伴关系。欧盟刚刚发布的“全球门户”（Global Gateway）倡议承诺提供巨额资金以支持民主规范，并建立在2018年欧盟-亚洲互联互通战略以及最近与日本和印度达成的互联互通伙伴关系的基础上。一些欧洲国家加强了在亚洲的安全存在。一些亚洲民主国家也开始与欧盟邻国的问题进行合作。事实上，民主在这个日益增长的欧盟-亚洲合作和伙伴关系拼图中，是一个奇怪地缺失的一环。

亚洲和欧洲的民主国家可以合作，确保峰会进程不至于变成在美中 두极对抗中选边站队。在某种程度上，它们可能已经部分地阻止了美国主要以此方式利用该进程。但它们也必须承担相应的责任：即需要付出更艰巨的努力来捍卫中国的人权。亚洲和欧洲的伙伴都可以努力表明，持续关注中国的人权侵犯问题是一个全球性关切，而不是纯粹的美国关注或掩盖美国地缘战略利益的借口。它们可以表明，即使是那些倾向于与中国合作的国家，也不愿对中国境内日益残酷的镇压视而不见。通过这种方式，它们可以使民主和人权议程与美中竞争脱钩。

亚洲和欧洲的民主国家可以利用峰会进程来处理以民主名义进行的军事干预这一棘手问题——而美国在这方面并不处于有利地位。它们可以共同制定一项“不造成伤害”（Do-No-Harm）的民主支持方法和一套原则，以确保军事干预今后不再破坏民主。各国应被要求签署这项原则，就像它们签署了主导第一次峰会准备工作的、侧重于国内的承诺一样。未来有效的民主支持不仅在于对抗威权主义者，还在于确保民主国家不再以损害民主事业的方式行事。

欧洲和亚洲的民主国家还可以联合牵头在更具体的主题上开展工作。其中一个主题可能是制裁。两个地区都倾向于认为美国的制裁（尤其是域外措施）过于严厉且适得其反。它们可以协调制定一个细致的制裁使用模板，以确保对民主和人权的压力是强硬的，但比美国措施更具敏感性。这还需要找到一些折衷方案，因为到目前为止，亚洲民主国家在制裁使用问题上的犹豫程度比欧洲民主国家更大。

另一个适合协调的主题是改革民主资助机制的必要性——这是亚洲和欧洲方法存在一些相似之处的另一个领域。它们可以联手推动联合国民主基金（UN Democracy Fund）获得更高的关注度和更活跃的参与。与美国政界传统上相比，这两个地区都更愿意接受不同的民主创新和实践，这可以通过峰会进程下某种形式的欧亚“新民主行动者”倡议来探索。这两个地区可以牵头资助数字活动项目，作为赋权民主的一种方式。它们还可以共同努力，让公民社会行动者更充分地参与到峰会进程中——例如，它们可以委托公民社会组织（CSOs）提供独立的评估，以衡量各国在多大程度上履行了在峰会上做出的改革承诺，作为决定谁有资格参加下一次峰会的基础（以确保与会者名单不再由美国单方面制定）。

总之，这两个地区的民主国家可以共同合作，为美国分担负担，并增加对新的全球峰会进程拥有实践影响力的国家数量。从非常广泛的意义上讲，它们可以互相帮助。欧洲民主国家可以通过表明这一进程并非旨在针对中国的独特美国攻击，来帮助激活亚洲更多地参与峰会进程。作为回报，亚洲民主国家可以通过表明民主支持并非以西方为中心，来帮助重振欧洲的民主政策。一个非常具体的建议是：它们可以互相支持来主导这一进程，也许由一个欧洲国家然后一个亚洲国家轮流担任领导角色。■

[1] Feldstein, Steven. 2021. “The Future of Biden’s Democracy Agenda” Persuasion, December 11. https://www.persuasion.community/p/the-future-of-bidens-democracy-agenda?r=f0zo&utm_campaign=post&utm_medium=web

[2] Yeo, Andrew. 2021. “Will Asia buy into the Summit for Democracy” Summit for Democracy, December 1. https://summit4democracy.org/will-asia-buy-into-the-summit-for-democracy/

[3] Freedom House. 2021. “Countries and Territories” Freedom House. https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores

■ Richard Youngs是欧洲卡内基和平基金会民主、冲突与治理项目的资深研究员。他是15本关于欧盟外交政策和国际民主相关议题的书籍的作者。Youngs 也是华威大学国际关系学教授。在2013年7月加入卡内基之前，他是欧洲智库FRIDE的主任。他曾在英国外交和联邦事务部任职，并担任欧盟玛丽·居里学者。2012年至2013年，他是华盛顿特区跨大西洋学院的高级研究员。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任

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