[ADRN Issue Briefing] Asie, Europe et Démocratie Mondiale : Au-delà du Sommet pour la Démocratie

Les démocraties asiatiques et européennes doivent coopérer pour assurer le succès du nouveau processus du sommet

Après beaucoup de préparatifs en 2021, l'administration américaine a tenu son Sommet pour la Démocratie les 9 et 10 décembre. Le président Biden a réussi à attirer 100 dirigeants à l'événement en ligne et a convaincu les États de prendre des engagements pour approfondir la démocratie. Après le succès du sommet, les détails du suivi sont maintenant attendus. Les gouvernements soumettront leurs engagements de réforme d'ici la mi-janvier, et des décisions devront ensuite être prises sur la manière de suivre les progrès réalisés.[1] Des travaux sont également prévus sur des initiatives internationales plus larges de soutien à la démocratie au-delà des engagements au niveau national. Une « année d'action » mènera désormais à un deuxième sommet en personne en décembre 2022. L'intention est qu'un processus et un ensemble d'initiatives plus permanents découlent des deux sommets. Ensemble, cet ensemble de développements peut être appelé un « processus de sommet » naissant.

Engagement commun ?

Si ce processus doit réussir et avoir un quelconque impact sur les défis aigus auxquels la démocratie est confrontée dans le monde, alors les démocraties autres que les États-Unis devront s'engager pleinement, de manière proactive et avec des idées créatives. En ce sens, beaucoup dépendra des démocraties asiatiques et européennes. Si le processus doit être véritablement international et ne pas dépendre de la primauté américaine, alors une impulsion et un engagement majeurs devront venir de ces deux régions qui abritent nombre des démocraties les plus puissantes du monde en dehors de l'Amérique du Nord – et sont également les régions où il existe un certain intérêt pour le soutien international à la démocratie.

Cependant, il reste pour l'instant incertain quel effort et quel capital politique les démocraties des deux régions investiront dans le processus du sommet. Les démocraties européennes et asiatiques se sont engagées positivement dans le processus du sommet, mais avec de nombreuses préoccupations. Les pays des deux régions étaient initialement sceptiques[2] quant à l'initiative de l'administration Biden, craignant qu'elle n'ajoute aux tensions géopolitiques mondiales ou qu'elle ne manque de substance opérationnelle. Néanmoins, la plupart des démocraties des deux régions ont finalement participé et ont largement soutenu l'appel à une coordination internationale plus efficace entre les États démocratiques.

Alors que le processus avance vers sa prochaine phase, les perspectives et les objectifs européens et asiatiques partagent de nombreuses caractéristiques. Plusieurs démocraties des deux régions peuvent être réticentes à devoir travailler dans l'ombre stratégique des États-Unis, tout en ayant tendance à ne pas prendre plus de responsabilités d'une manière qui atténuerait la primauté américaine. Sur le plan géopolitique, les démocraties asiatiques et européennes sont depuis longtemps mal à l'aise avec l'idée d'une alliance ou d'un concert de démocraties très politique et exclusif. Elles cherchent toutes deux une voie médiane entre une « alliance des démocraties » et un « concert des grandes puissances » – la première ayant la démocratie comme principal principe organisateur des relations internationales, la seconde voyant une coopération pragmatique entre toutes les grandes puissances, ne laissant aucune place aux considérations démocratiques. Toutes deux n'apprécient guère la tendance des États-Unis à présenter la démocratie comme étant principalement menacée par les efforts actifs de « promotion de l'autocratie » de la Chine et de la Russie.

Dans la perspective du sommet, les démocraties asiatiques et européennes ont toutes deux plaidé pour un processus inclusif et ont haussé les sourcils face aux choix apparemment ad hoc et opportunistes de l'administration américaine quant aux invités. Toutes deux ont estimé que les questions sélectionnées par les États-Unis pour la discussion lors du sommet constituaient un bon premier pas, mais étaient trop étroites et trop adaptées aux priorités américaines plutôt qu'inclusives des préoccupations d'autres puissances. Toutes deux ont mis en garde contre la duplication de la Communauté des Démocraties, une organisation internationale créée en 2000 à laquelle appartiennent de nombreuses démocraties européennes et asiatiques.

Malgré ces préoccupations communes, il existe cependant des différences significatives entre les approches asiatiques et européennes en matière de soutien à la démocratie. En un sens, les deux régions sont venues au sommet en sens inverse. De nombreux États européens ont des politiques de démocratie plus structurées que leurs homologues asiatiques, et un historique plus long de collaboration avec les agences américaines sur le soutien à la démocratie. L'UE a considéré cette initiative comme le retour des États-Unis « dans le jeu » après les années Trump et une mise à niveau des engagements en faveur du soutien à la démocratie que l'UE développait déjà depuis un certain temps. Alors que le président Trump avait démantelé une grande partie du programme démocratique entre 2016 et fin 2020, l'UE avait en fait augmenté modestement sa batterie de budgets et d'instruments politiques de soutien à la démocratie. À tort ou à raison, un sentiment européen courant était que le sommet dirigé par les États-Unis pourrait simplement faire semblant de réinventer la roue à cet égard.

En revanche, les démocraties asiatiques ont poursuivi des stratégies démocratiques prudentes et se sont davantage inquiétées d'être entraînées dans des engagements trop politisés dictés par un agenda géopolitique américain – le Premier ministre pakistanais, Imran Khan, n'a pas assisté au sommet, invoquant le désir de ne pas être entraîné dans un bloc dirigé par les États-Unis ou la Chine. Les démocraties asiatiques performantes continuent généralement de sous-estimer leur poids dans le soutien à la société civile mondiale et la défense des acteurs pro-démocratie. Elles prônent le soutien à la démocratie, mais généralement sous des formes très obliques et indirectes, et ont peu fait pour regarder au-delà de leur propre région immédiate afin de relever des défis démocratiques plus mondiaux. Elles devraient développer une perspective plus mondiale si elles veulent être présentes dans le processus du sommet et travailler aux côtés de leurs homologues démocratiques européens.

Si ces différences concernant la promotion internationale de la démocratie pouvaient compliquer la coordination future dans le cadre du processus du sommet, les problèmes internes de démocratie des deux régions pourraient également le faire. Plusieurs démocraties en Europe et en Asie ont connu un recul démocratique ces dernières années. La qualité démocratique s'est détériorée même dans les pays dirigés par des forces politiques traditionnelles, supposées libérales-démocratiques et non populistes. Cela a ajouté à la justification du sommet, tout en rendant plusieurs de ces États nerveux quant à une ingérence extérieure dans leurs affaires intérieures – en particulier, une ingérence émanant des États-Unis, dont la propre démocratie est manifestement dysfonctionnelle depuis quelques années.

Après que les États-Unis n'aient pas invité la Hongrie, celle-ci a opposé son veto à la participation formelle de l'UE. Du point de vue européen, la décision américaine d'exclure la Hongrie mais d'inclure la Pologne semblait curieuse et confirmait les craintes que le processus était dicté par la géopolitique : alors même que l'UE est engagée dans des procédures judiciaires acharnées avec la Pologne concernant son recul démocratique, les États-Unis semblaient accorder la priorité à la ligne ferme du gouvernement polonais contre les actions russes. De plus, en Asie, les États-Unis ont invité l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie, le Pakistan et les Philippines, qui ont tous des scores Freedom House inférieurs pour 2021 à ceux de la Hongrie (respectivement 67, 59, 51, 37 et 56, contre 69 sur 100 pour la Hongrie).[3]

Agendas communs ?

Dans l'« année d'action » à venir en 2022 et, plus largement, à long terme, le processus du sommet offre aux démocraties asiatiques et européennes une nouvelle opportunité de travailler ensemble – et de commencer à donner une substance concrète à leurs engagements rhétoriques de longue date en faveur d'une telle coopération démocratique. Il serait bénéfique que l'UE et l'Asie travaillent directement ensemble sur les questions de démocratie, et ne se contentent pas de médiatiser leur coopération démocratique avec les États-Unis. Il existe un risque que la coopération émergente en matière de démocratie prenne une structure en étoile, où chaque ensemble de partenaires dans le monde est en relation avec les États-Unis, mais pas beaucoup entre eux. Les démocraties asiatiques et européennes ont un intérêt commun à s'assurer que cela ne se produise pas et qu'elles établissent des liens et des initiatives démocratiques mutuelles aussi solides que celles qu'elles ont toutes deux avec les États-Unis.

Il y a beaucoup de choses sur lesquelles l'Asie et l'Europe pourraient travailler ensemble. La coopération en matière de démocratie découlerait naturellement des efforts déployés ces dernières années pour approfondir la relation UE-Asie en général. De nouveaux partenariats stratégiques ont été signés entre l'UE et le Japon, l'Inde et l'ASEAN. L'Initiative Global Gateway récemment publiée par l'UE promet d'énormes financements pour soutenir les normes démocratiques et s'appuie sur les réalisations de la Stratégie de Connectivité UE-Asie de 2018 et des Partenariats de Connectivité récemment conclus avec le Japon et l'Inde. Plusieurs gouvernements européens ont renforcé leur présence sécuritaire en Asie. Certaines démocraties asiatiques ont également commencé à coopérer sur des problèmes dans le voisinage de l'UE. En effet, la démocratie est une pièce curieusement absente de ce puzzle de coopération et de partenariat UE-Asie en plein essor.

Les démocraties asiatiques et européennes peuvent travailler ensemble pour s'assurer que le processus du sommet ne consiste pas à prendre parti avec les États-Unis dans une rivalité binaire États-Unis-Chine. Dans une certaine mesure, elles ont peut-être déjà ramené partiellement les États-Unis de l'utilisation du processus principalement de cette manière. Mais elles doivent également assumer le contrepartie : la nécessité d'un effort plus robuste pour défendre les droits en Chine. Les partenaires asiatiques et européens peuvent tous deux travailler à montrer que le maintien d'une attention soutenue sur les violations des droits de l'homme en Chine est une question d'intérêt mondial et non une fixation purement américaine ou une couverture pour les intérêts géostratégiques américains. Ils peuvent montrer que même les États bien disposés à coopérer avec la Chine ne sont pas disposés à fermer les yeux sur la répression de plus en plus brutale en Chine. Ils pourraient, de cette manière, contribuer à délier l'agenda démocratie et droits de l'homme de la rivalité États-Unis-Chine.

Les démocraties asiatiques et européennes pourraient utiliser le processus du sommet pour aborder la question épineuse de l'intervention militaire entreprise au nom de la démocratie – quelque chose que les États-Unis ne sont pas bien placés pour faire. Elles pourraient élaborer ensemble une approche « Ne pas nuire » au soutien à la démocratie et un ensemble de principes pour garantir que l'intervention militaire ne sape pas la démocratie à l'avenir. Les États devraient être obligés de signer cela autant que les engagements internes qui ont dominé les préparatifs du premier sommet. Un soutien efficace à la démocratie à l'avenir ne consiste pas seulement à contrer les autocrates, mais aussi à veiller à ce que les démocraties n'agissent pas d'une manière qui porte atteinte à la cause de la démocratie.

Les démocraties européennes et asiatiques pourraient également diriger conjointement des efforts sur des thèmes plus spécifiques. L'un d'eux pourrait être les sanctions. Les deux régions ont tendance à estimer que les sanctions américaines (en particulier les mesures extraterritoriales) sont trop lourdes et contre-productives. Elles pourraient coordonner les travaux sur un modèle nuancé pour l'utilisation des sanctions, afin de garantir que la pression sur la démocratie et les droits de l'homme soit robuste mais plus sensible que ne le sont souvent les mesures américaines. Cela impliquerait également de trouver un terrain d'entente, étant donné que les démocraties asiatiques ont jusqu'à présent été plus réticentes à l'utilisation des sanctions que les démocraties européennes.

Un autre thème propice à la coordination est la nécessité de repenser les mécanismes de financement de la démocratie – et c'est un autre domaine où les approches asiatiques et européennes ont quelques affinités. Elles pourraient unir leurs forces pour faire en sorte que le Fonds des Nations Unies pour la démocratie soit plus visible et actif. Les deux régions ont été plus ouvertes à différentes innovations et pratiques démocratiques que ne l'ont été traditionnellement les politiciens américains, et cela pourrait être exploré par le biais d'une sorte d'initiative « nouveaux acteurs démocratiques » Europe-Asie dans le cadre du processus du sommet. Les deux régions pourraient montrer la voie pour financer des projets d'activisme numérique comme moyen d'autonomisation démocratique. Elles pourraient également travailler toutes deux à intégrer plus pleinement les acteurs de la société civile dans le processus du sommet – par exemple, elles pourraient charger les OSC de fournir une évaluation indépendante de la mesure dans laquelle les États respectent les engagements de réforme qu'ils ont pris lors du sommet, afin de décider qui sera invité au prochain sommet (pour s'assurer que la liste des invités ne soit pas une fois de plus établie unilatéralement par les États-Unis).

En bref, il y a beaucoup que les démocraties des deux régions peuvent apporter en concertation mutuelle – à la fois pour alléger le fardeau des États-Unis et pour élargir le nombre d'États qui ont une influence pratique sur le nouveau processus mondial du sommet. En un sens très général, elles peuvent toutes deux s'entraider. Les démocraties européennes pourraient aider à activer davantage l'engagement asiatique dans le processus du sommet dans la mesure où elles peuvent montrer que ce processus ne concerne pas une attaque spécifiquement américaine contre la Chine. En retour, les démocraties asiatiques peuvent aider à redynamiser les politiques démocratiques européennes en montrant que le soutien à la démocratie n'est pas centré sur l'Occident. Une proposition très concrète pour conclure : elles pourraient se soutenir mutuellement pour diriger le processus, avec peut-être un État européen puis un État asiatique prenant la direction à tour de rôle. 

[1] Feldstein, Steven. 2021. “The Future of Biden’s Democracy Agenda” Persuasion, 11 décembre. https://www.persuasion.community/p/the-future-of-bidens-democracy-agenda?r=f0zo&utm_campaign=post&utm_medium=web

[2] Yeo, Andrew. 2021. “Will Asia buy into the Summit for Democracy” Summit for Democracy, 1er décembre. https://summit4democracy.org/will-asia-buy-into-the-summit-for-democracy/

[3] Freedom House. 2021. “Countries and Territories” Freedom House. https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores

■ Richard Youngs est chercheur principal au programme Démocratie, Conflits et Gouvernance, basé à Carnegie Europe. Il est l'auteur de 15 livres sur différentes questions liées à la politique étrangère de l'UE et à la démocratie internationale. Youngs est également professeur de relations internationales à l'Université de Warwick. Avant de rejoindre Carnegie en juillet 2013, il a été directeur du think tank européen FRIDE. Il a occupé des postes au ministère britannique des Affaires étrangères et du Commonwealth et a été boursier Marie Curie de l'UE. Il a été chercheur principal à la Transatlantic Academy de Washington, D.C., de 2012 à 2013.

■ Mise en page par Jinkyung Baek Directrice du Département de Recherche

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