[全球朝鲜问题评论] 一贯的矛盾：一份三十年前的电报揭示了美朝关系的本质

■ 您可以访问我们的“全球朝鲜问题”网站查看原文或下载pdf。

编者按

自朝鲜当时“初露端倪”的核计划被认定为“极其严重的威胁”以来，已过去30年。自1991年以来，其一度萌芽的核计划已发展成一项大规模计划，对核不扩散机制和东北亚地区安全构成严峻挑战。在本篇全球朝鲜问题评论中，首尔大学国际研究生院国际关系学博士候选人Ben Forney解释说，国际社会为阻止朝鲜发展核武器所做的协调努力一直不一致且无效。从华盛顿、首尔和东京之间的电报往来，以及布什总统单方面实施的总统核倡议（未与其国际伙伴进行任何协商）可以看出，自1991年以来，美国对朝鲜的立场一直是矛盾和反复无常的。鉴于拜登政府面临着国内和国际上大量与朝鲜核问题无关的担忧，以及文在寅政府执政的最后一年面临的困难，Forney断言，在朝鲜核问题上取得有意义进展的前景似乎黯淡。

1991年8月13日，美国国务院向东京发送了一份秘密外交电报，总结了前一周美韩官员会议的关键要点。会议的主题是朝鲜初露端倪的核计划。电报中，日方被告知了该计划对该地区构成的威胁，并被鼓励对平壤日益挑衅的行为采取统一的反对立场。三十年后，国际社会处理朝鲜问题方法的失败，体现在该电报中的措辞至今仍然适用并反复出现在当前的政策讨论中，这本身就说明了问题。

“双方一致认为，朝鲜发展可用于武器的核材料对东北亚安全构成“极其严重的威胁”。[...]我们同意应尽“最大外交努力”来解决这一问题。[...]强调了“广泛国际社会的压力”的重要性。[...]应设计国际原子能机构（IAEA）对朝鲜核设施的视察，以“最大化施压”的程度。”（强调处为原文添加）[1]

正如最不关注朝鲜局势的人也能认识到的，自那时以来，美国历届政府都重复着这些说法的变体。政策制定者称朝鲜核武器计划为“严重关切”[2]，而“最大压力”仍然是安全机构鹰派的口头禅。[3]与此同时，华盛顿继续寻求与首尔和东京的统一合作。布林肯国务卿最近强调，拜登政府打算“与大韩民国、与日本以及与其他关键伙伴进行密切合作和协商，包括恢复施压选项和未来进行外交接触的可能性”。[4]

然而，这份电报最能说明问题的不是它对政策制定者的持续相关性，而是它撰写的背景以及乔治·H·W·布什政府在电报发布后的几个月里所采取的行动。1991年，苏联最终解体，冷战结束，美国达到了全球主导地位的“单极时刻”的顶峰。正是在这个短暂的乐观和缓和紧张的时期，布什总统实施了历史上最大规模的单方面裁军倡议之一。这项被称为总统核倡议（PNIs）的政策，使美国撤出了大部分陆基和海基战术核武器，从戒备状态撤出了战略轰炸机，并部分停用了洲际弹道导弹计划。至关重要的是，PNIs的启动并未获得俄罗斯或任何其他核大国的回应保证。[5]

总统于1991年9月27日在黄金时段的电视讲话中宣布了PNIs。此次宣布之所以引人注目，是因为与大多数需要数年规划和多个机构参与的核武器政策不同，PNIs从构思到实施不到一个月，且除核心安全官员小组外，几乎没有其他人参与。[6]

美国盟友也几乎没有得到即将宣布的消息的预警，并且只有少数机会提供意见。在韩国这一点尤为明显，美国在那里储存了约100枚核弹头，比1976年的约540枚有所减少。[7]

就在他发表讲话的四天前，布什总统在纽约联合国大会会议上会见了韩国总统卢泰愚。据官员称，PNIs在会议上并未被讨论。卢泰愚政府是通过美国国防部副部长保罗·沃尔福威茨与韩国国家安全顾问金宗辉之间的一次秘密会谈才得知即将进行的核武器撤出的消息。在这些会谈中，对于是否将部署在韩国美军基地、可由飞机携带的核武器纳入PNIs，并未明确说明。[8]

当《华盛顿邮报》记者Don Oberdorfer在10月19日的一篇文章中揭露了这种缺乏协商的情况时，韩国政府对此表示失望和不满。当时刚刚宣布将从朝鲜半岛撤出可由飞机携带的核武器，而卢泰愚政府似乎被迫接受了美国的单方面举动，这会被朝鲜解读为美国对韩国安全承诺的削弱。时机尤其敏感，因为计划中的朝韩会晤仅在几天之后。即将成为韩国代表团成员的金宗辉向美国大使唐纳德·格雷格表达了他的不满。格雷格立即致电华盛顿：

“金表示，首尔方面‘非常担心’缺乏具体的预先协商……金尖刻地指出，不协商‘并非新鲜事’，并引用了此前关于关闭韩国美军基地的单方面公告。他还着重提到了与我们欧洲盟友之间事先协商的对比模式。”[9]

无协调的努力被认为不如不努力——对朝鲜核计划为何仍是“严重关切”的洞察。

为了缓解首尔的担忧，沃尔福威茨回复说：“[...]我们确实认真对待任何可能被朝韩双方错误解读的关于我们承诺力度的信号”，并承诺在未来几周内与金会面。[10]随后的交流继续进行，最终促成了卢泰愚总统于1991年11月8日发表的《朝鲜半岛无核化宣言》。反过来，这又导致了1992年1月20日的《朝韩朝鲜半岛无核化共同宣言》。

《共同宣言》的最终失败以及朝鲜核武器能力的不断增强是一个过于宏大的话题，在此无法详述，但问题依然存在：在1991年8月至9月期间，美国为何一方面主张对朝鲜施加最大压力并与盟友密切协商，另一方面却秘密计划向朝鲜做出自朝鲜战争以来最大的军事让步，而未告知首尔？

在当时乐观的氛围下，布什政府希望像单方面撤出朝鲜半岛核武器这样的重大让步能够鼓励朝鲜遵守其IAEA义务。然而，该政府当时误读了平壤的意图；这削弱了电报中所述的联合外交行动和最大压力政策。它为朝鲜成为半岛上核武器的唯一拥有者铺平了道路，并削弱了美国在未来谈判中的影响力。当然，有人可能会争辩说，在1991年，认为朝鲜希望解散其核计划并融入国际社会是合理的。随着苏联的解体，它即将失去最大的支持者，而来自民主韩国的日益增长的接触努力为金日成政权提供了放松紧张局势的新途径。如果平壤有所回应，PNIs今天可能会被誉为说服朝鲜放弃其核武器计划的突破性安排。

相反，美国1991年的行动象征着其在随后的几十年里对朝鲜奉行的矛盾政策。尽管发表了声明宣称美韩团结，但华盛顿和首尔的政府经常步调不一致，即使它们一致，政策制定者也继续将自己局限于无效的“最大压力”运动或单方面的让步，这些都未能改变朝鲜政权的计算。特朗普总统2017年发出的“烈火与怒火”威胁就是如此，这发生在文在寅总统就任并承诺改善朝韩关系仅几个月后。次年，特朗普与金正恩在新加坡和河内的峰会，以及2019年在板门店举行的三方会晤，虽然象征意义丰富，但却在没有要求任何回报或改变的情况下，巩固了金正恩的合法性主张。

也许布什总统在1991年试图对朝鲜采取一种试探性的胡萝卜加大棒策略，并匆忙通过一项象征性的裁军立法以捕捉时代精神是可以被原谅的。但三十年后，许多政策制定者仍然不接受朝鲜在规避制裁方面过于老练，无法屈服于漏洞百出的压力，并且在意识形态上过于根深蒂固，无法通过让步被诱导进行根本性改革。这导致华盛顿和首尔在平壤提高和降低紧张局势时做出被动反应，希望适当的制裁和峰会能够诱使该政权实现无核化。其结果是政策在执行和持续时间上都保持不一致。如果华盛顿和首尔想对平壤的挑衅提出统一的反对意见，它们必须致力于对这一问题进行协调一致、持续的高级别接触。但考虑到拜登政府面临着国内和国际上的诸多担忧，文在寅政府在最后一年面临的无数困难，以及韩日关系中存在的根本性紧张关系，未来几个月朝鲜核问题取得有意义进展的可能性似乎不大。■

[1]“电报，美国国务院发往东京等，1991年8月13日，主题：美韩夏威夷会议关于朝鲜（秘密）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo。（另见“备忘录，提交给负责政策的副国防部长，主题：朝鲜核问题的下一步行动，约1991年9月（秘密/仅供阅览）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of 和“文件，美韩基本立场，约1991年8月/9月（秘密，两份版本：a和b）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca）

[2]Alexander, David. “Obama says North Korea nuclear test a ‘grave concern.’” Reuters, May 25, 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3]Byun, Duk-hyun. “U.S. must use maximum pressure to convince N. Korea it is safer without nukes: McMaster.” Yonhap News Agency, March 03, 2021. https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4]Pamuk, Humeyra 和 Shin, Hyonhee. “布林肯称美国权衡对朝鲜的压力和外交以促其无核化并解决侵犯人权问题。”路透社，2021年3月18日。https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5]富尔曼，马修与厄尔利，布莱恩·R. “遵循START：风险接受与1991-1992年总统核倡议。”《外交政策分析》，第4卷，第1期，2008年1月，第21-43页。

[6]科赫，苏珊。《1991-1992年总统核倡议》。大规模杀伤性武器研究中心。国防大学。2012年。访问于 https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7]伍尔夫，艾米·F.与陈莱特-阿弗里，艾玛。“将美国核武器重新部署到韩国：背景及简要影响。”国会研究服务处。访问于 https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8] Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, October 19, 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] “电报，驻首尔大使馆11234发往国务卿，主题：对[已编辑]倡议的进一步韩国反应，1991年10月21日（机密）” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] “电报，驻首尔大使馆发往国防部长，1991年11月1日，主题：在首尔的磋商，机密” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11] Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12] Koch, 2012.

[13] Bush, 1998. p. 545.

• Ben Forney 是首尔国立大学国际研究生院的博士候选人。他曾任峨山政策研究院（Asan Institute for Policy Studies）的研究助理，专注于朝鲜的海外网络和制裁规避措施。他拥有首尔国立大学国际地区研究硕士学位，并于2009年获得富布赖特奖学金赴韩国留学。

• 排版：Pyo Kwang-min 高级研究员
  
  垂询请致：02 2277 1683 (分机号 203) I ppiokm@eai.or.kr