[Comentario Global NK] Inconsistencia Constante: Lo que un cable de treinta años revela sobre las relaciones entre EE. UU. y la RPDC

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Nota del Editor

Han pasado 30 años desde que el entonces “incipiente” programa nuclear de Corea del Norte fue identificado como una “amenaza gravemente seria”. Desde 1991, su programa, que alguna vez estuvo en ciernes, se ha convertido en uno a gran escala, lo que representa un grave desafío para el régimen de no proliferación y la seguridad regional en el noreste de Asia. En el siguiente Comentario Global NK, Ben Forney, candidato a doctorado en la Escuela de Estudios Internacionales de Posgrado de la Universidad Nacional de Seúl, explica que los esfuerzos de coordinación internacional para disuadir a Corea del Norte de desarrollar sus armas nucleares han sido inconsistentes e ineficaces. Manifestado en intercambios de cables entre Washington, Seúl y Tokio y la promulgación unilateral del Presidente George H.W. Bush de las Iniciativas Nucleares Presidenciales, sin ninguna consulta con sus homólogos internacionales, la postura de EE. UU. hacia Corea del Norte desde 1991 ha sido contradictoria y errática. Con la administración Biden enfrentando una larga lista de preocupaciones internas e internacionales no relacionadas con el régimen nuclear norcoreano y las dificultades de la administración Moon en su último año, Forney afirma que las perspectivas de un progreso significativo en el tema nuclear norcoreano parecen sombrías.

El 13 de agosto de 1991, el Departamento de Estado de EE. UU. envió un cable diplomático clasificado a Tokio, resumiendo los puntos clave de una reunión celebrada la semana anterior entre funcionarios de EE. UU. y Corea del Sur. El tema de la reunión fue el incipiente programa nuclear de Corea del Norte. En el cable, se informó a los japoneses sobre la amenaza que esto representaba para la región y se les animó a presentar una oposición unificada contra el comportamiento cada vez más desafiante de Pyongyang. Treinta años después, es un testimonio del fracaso del enfoque de la comunidad internacional hacia Corea del Norte que el lenguaje utilizado en el cable siga siendo relevante y se repita en las discusiones políticas actuales.

“Ambas partes acordaron que el desarrollo por parte de Corea del Norte de materiales utilizables para armas nucleares representaba una amenaza gravemente seria para la seguridad en el noreste de Asia [...] Acordamos que deberíamos ejercer máximos esfuerzos diplomáticos para encontrar una solución a este problema [...] Se enfatizó la importancia de la presión de la amplia comunidad internacional [...] las inspecciones de las instalaciones nucleares norcoreanas por parte del OIEA deberían diseñarse para maximizar la presión en cada etapa.” (énfasis añadido)[1]

Como reconocerán incluso los observadores de Corea del Norte más casuales, variaciones de estas frases han sido repetidas por las administraciones estadounidenses desde entonces. Los responsables políticos han calificado el programa de armas nucleares de Corea del Norte como una “grave preocupación”[2], mientras que la “máxima presión” sigue siendo un eslogan para los halcones del establishment de seguridad.[3] Al mismo tiempo, Washington continúa buscando una colaboración unificada con Seúl y Tokio. El Secretario de Estado Blinken enfatizó recientemente la intención de la administración Biden de participar en “cooperación y consulta estrechas con la República de Corea, con Japón y con otros socios clave, incluida la reanudación de opciones de presión y el potencial para la diplomacia futura”.[4]

Sin embargo, este cable es más revelador no por su continua relevancia para los responsables políticos, sino por el contexto en el que fue escrito y las acciones tomadas por la administración de George H.W. Bush en los meses posteriores a su publicación. El año 1991 vio el colapso final de la Unión Soviética, el fin de la Guerra Fría y el cenit del “momento unipolar” de dominio global de Estados Unidos. Fue durante este breve período de optimismo y relajación de tensiones que el presidente Bush promulgó una de las mayores iniciativas de desarme unilateral de la historia. Conocida como las Iniciativas Nucleares Presidenciales (PNI), esta política vio a EE. UU. retirar la mayoría de las armas nucleares tácticas terrestres y marítimas, retirar bombarderos estratégicos de alerta y desmantelar partes del programa de misiles balísticos intercontinentales. Crucialmente, las PNI se lanzaron sin garantías de reciprocidad de Rusia ni de ninguna otra potencia nuclear.[5]

El presidente anunció las PNI en un discurso televisado en horario de máxima audiencia el 27 de septiembre de 1991. El anuncio fue notable porque, a diferencia de la mayoría de las políticas de armas nucleares que requieren años de planificación y múltiples agencias, las PNI pasaron de la idea a la implementación en menos de un mes e involucraron a pocas personas fuera de un grupo central de funcionarios de seguridad de la administración.[6]

Los aliados de EE. UU. también tuvieron poca advertencia de que el anuncio se aproximaba y solo tuvieron unas pocas oportunidades para dar su opinión. En ningún lugar fue esto más aparente que en Corea del Sur, donde EE. UU. almacenaba aproximadamente 100 ojivas nucleares, frente a unas 540 en 1976.[7]

Solo cuatro días antes de su discurso, el presidente Bush se reunió con su homólogo surcoreano Roh Tae Woo en una reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York. Según los funcionarios, las PNI no se discutieron en la reunión. La próxima retirada de armas nucleares solo se dio a conocer a la administración Roh a través de un intercambio secreto entre el Subsecretario de Defensa de EE. UU. Paul Wolfowitz y el Asesor de Seguridad Nacional de Corea, Kim Jong Hwi. En estas conversaciones, se dejó ambiguo si las armas nucleares lanzadas por aire, que se encontraban en una base estadounidense en Corea del Sur, se incluirían en las PNI.[8]

Cuando el reportero de The Washington Post, Don Oberdorfer, expuso esta falta de consulta en un artículo el 19 de octubre, la administración surcoreana reaccionó con decepción y frustración. Acababa de anunciarse que las armas nucleares lanzadas por aire serían, de hecho, retiradas de la península, y la administración Roh parecía como si hubiera sido obligada a aceptar una medida unilateral de EE. UU. que el Norte interpretaría como un debilitamiento del compromiso de EE. UU. con la seguridad surcoreana. El momento fue particularmente sensible, ya que una reunión planificada entre el Norte y el Sur estaba a solo unos días de distancia. Kim Jong Hwi, que iba a ser miembro de la delegación surcoreana, expresó su descontento al embajador estadounidense, Donald Gregg. Gregg inmediatamente envió un cable a Washington:

“Kim dijo que la gente en Seúl estaba ‘realmente preocupada’ por la ausencia de una pre-consulta específica [...] Kim señaló cáusticamente que la falta de consulta ‘no era nada nuevo’ y citó anuncios unilaterales anteriores sobre el cierre de bases aéreas de EE. UU. en Corea. También se refirió de manera significativa al patrón contrastante de consulta previa con nuestros aliados europeos.”[9]

Esfuerzos descoordinados considerados menos útiles que ningún esfuerzo: una visión de por qué el régimen nuclear norcoreano sigue siendo una “grave preocupación”.

Ansioso por calmar las preocupaciones de Seúl, Wolfowitz respondió que “[...] nos tomamos en serio cualquier señal que pueda ser interpretada erróneamente tanto por el Norte como por el Sur con respecto a la fortaleza de nuestro compromiso” y prometió reunirse con Kim en las próximas semanas.[10]Los intercambios posteriores continuaron, culminando en la Declaración sobre la Desnuclearización de la Península de Corea del Presidente Roh del 8 de noviembre de 1991. Esto, a su vez, condujo a la Declaración Conjunta Norte-Sur sobre la Desnuclearización de la Península de Corea el 20 de enero de 1992.

El eventual colapso de la Declaración Conjunta y la acumulación de capacidades de armas nucleares de Corea del Norte son un tema demasiado grande para discutirlo aquí, pero queda la pregunta: ¿Entre agosto y septiembre de 1991, por qué EE. UU. abogó por la máxima presión sobre Corea del Norte y una consulta estrecha con los aliados mientras planeaba secretamente entregar la mayor concesión militar a Corea del Norte desde la Guerra de Corea sin informar a Seúl?

En el optimismo del momento, la administración Bush esperaba que una concesión importante como la retirada unilateral de armas nucleares de la península de Corea alentaría a Corea del Norte a cumplir con sus obligaciones ante el OIEA. Sin embargo, la administración había malinterpretado las intenciones de Pyongyang en ese momento; esto socavó la política de acción diplomática unificada y máxima presión descrita en el cable. Abrió el camino para que el Norte fuera el único poseedor de armas nucleares en la península y debilitó la influencia de EE. UU. en futuras negociaciones. Por supuesto, se podría argumentar que fue razonable en 1991 suponer que Corea del Norte quería desmantelar su programa nuclear e integrarse en la comunidad internacional. Con el colapso de la Unión Soviética, estaba a punto de perder a su mayor benefactor y los crecientes esfuerzos de compromiso de un Sur democrático ofrecieron al régimen de Kim Il Sung nuevas vías para relajar las tensiones. Si Pyongyang hubiera correspondido, las PNI podrían ser aclamadas hoy como el acuerdo innovador que convenció a Corea del Norte de abandonar su programa de armas nucleares.

En cambio, las acciones de EE. UU. en 1991 son un símbolo de las políticas contradictorias hacia Corea del Norte que ha seguido en las décadas posteriores. A pesar de las declaraciones que proclaman la solidaridad entre EE. UU. y la ROK, las administraciones en Washington y Seúl a menudo están desfasadas e incluso cuando se alinean, los responsables políticos continúan limitándose a campañas ineficaces de “máxima presión” o concesiones unilaterales que no logran cambiar el cálculo del régimen norcoreano. Tal fue el caso de las amenazas de “fuego y furia” del presidente Trump en 2017, hechas apenas unos meses después de la investidura del presidente Moon con la promesa de mejorar las relaciones intercoreanas. Al año siguiente, las cumbres entre Trump y Kim Jong Un en Singapur y Hanoi, y la reunión trilateral de 2019 en Panmunjom, aunque ricas en simbolismo, reforzaron las afirmaciones de legitimidad de Kim sin requerir reciprocidad ni cambio alguno.

Quizás el presidente Bush podría haber sido perdonado en 1991 por intentar un enfoque tentativo de zanahoria y palo hacia Corea del Norte y por apresurar una legislación simbólica de desarme que capturó el espíritu de la época. Pero después de treinta años, muchos responsables políticos todavía no aceptan que Corea del Norte es demasiado sofisticada para evadir las sanciones como para sucumbir a presiones llenas de lagunas y demasiado arraigada ideológicamente como para ser atraída a reformas fundamentales a través de concesiones. Esto hace que Washington y Seúl actúen de manera reactiva cuando Pyongyang aumenta y disminuye las tensiones, esperando que el equilibrio adecuado de sanciones y cumbres tiente al régimen a desnuclearizarse. El resultado es que las políticas continúan siendo inconsistentes, tanto en su aplicación como en su duración. Si Washington y Seúl quieren presentar una oposición unificada a las provocaciones de Pyongyang, deben comprometerse con un compromiso coordinado, sostenido y de alto nivel con el problema. Pero considerando la larga lista de preocupaciones internas e internacionales de la administración Biden, las innumerables dificultades que enfrenta la administración Moon en su último año y las tensiones subyacentes en las relaciones ROK-Japón, es poco probable que se logre un progreso significativo en el tema nuclear norcoreano en los próximos meses. ■

[1]“Telegrama, Departamento de Estado a Tokio, etc., 13 de agosto de 1991, Asunto: Reunión EE. UU.-ROK en Hawái sobre Corea del Norte (Secreto)”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo. (Véase también “Memorándum para el Subsecretario de Defensa para Políticas, Asunto: Los próximos pasos en el problema nuclear de Corea del Norte, ca. septiembre de 1991 Secreto/Solo para la vista”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of y “Documento, Posiciones Básicas de EE. UU.-ROK, ca. agosto/septiembre de 1991, Secreto (dos versiones: a y b)”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca)

[2]Alexander, David. “Obama dice que la prueba nuclear de Corea del Norte es una ‘grave preocupación’”. Reuters, 25 de mayo de 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3] Byun, Duk-hyun. “EE. UU. debe usar la máxima presión para convencer a Corea del Norte de que es más seguro sin armas nucleares: McMaster”. Yonhap News Agency, 3 de marzo de 2021.https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4] Pamuk, Humeyra y Shin, Hyonhee. “Blinken dice que EE. UU. sopesa la presión y la diplomacia sobre Corea del Norte en cuanto a la desnuclearización y los abusos de los derechos humanos”. Reuters, 18 de marzo de 2021.https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5] Fuhrmann, Matthew y Early, Bryan R. “Following START: Risk Acceptance and the 1991–1992 Presidential Nuclear Initiatives.” Foreign Policy Analysis, Volume 4, Issue 1, January 2008, Páginas 21–43.

[6] Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. Accedido en https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7] Woolf, Amy F. y Chanlett-Avery, Emma. “Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief.” Congressional Research Service. Accedido en https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8] Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, 19 de octubre de 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] “Cable, Embajada de EE. UU. en Seúl 11234 a SecState, Asunto: Reacción Coreana Adicional a la Iniciativa [redacted], 21 de octubre de 1991 (Secreto)” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] “Cable, Embajada de EE. UU. en Seúl al Secretario de Defensa, 1 de noviembre de 1991, Asunto: Consultas en Seúl, Secreto” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11] Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12] Koch, 2012.

[13] Bush, 1998. p. 545.

• Ben Forney es candidato a doctorado en la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Anteriormente trabajó como Investigador Asociado en el Instituto Asan de Estudios Políticos, centrándose en las redes de Corea del Norte en el extranjero y las medidas de evasión de sanciones. Tiene una Maestría en Estudios Internacionales de Área de la Universidad Nacional de Seúl y fue Becario Fulbright en Corea del Sur en 2009.

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