[Global NK Commentary] 一貫性のなさ：30年前の公電が示す米朝関係

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編集者注

北朝鮮の「黎明期」にあった核開発計画が「極めて深刻な脅威」と特定されてから30年が経過した。1991年以来、かつて芽生えであった同国の核開発計画は大規模なものへと発展し、核不拡散体制および北東アジアの地域安全保障にとって深刻な課題となっている。本稿では、ソウル大学大学院国際大学院博士課程に在籍するベン・フォーネイ氏が、北朝鮮の核兵器開発を抑止するための国際協調の取り組みが一貫性を欠き、効果的でなかったと論じている。1991年以降の米国による北朝鮮への姿勢は、ワシントン、ソウル、東京間の公電交換や、国際的な関係国との協議を伴わないブッシュ大統領による一方的な「大統領核イニシアチブ」の発動に表れているように、矛盾しており、一貫性を欠いていた。バイデン政権が北朝鮮の核体制とは無関係な国内および国際的な懸念に直面し、文政権が最終年度に困難を抱える中、フォーネイ氏は北朝鮮の核問題に関する実質的な進展の見通しは暗いと断言する。

1991年8月13日、米国務省は東京に対し、前週に米韓両国当局者間で行われた会合の要点をまとめた機密公電を送付した。会合の議題は、北朝鮮の黎明期にあった核開発計画であった。公電の中で、日本に対し、この計画が地域にもたらす脅威が伝えられ、平壌のますます挑発的な行動に対して統一された反対を表明するよう奨励された。30年後の今日、この公電で使用された言葉が、現在の政策議論においても依然として関連性を持ち、繰り返されていることは、北朝鮮に対する国際社会のアプローチの失敗の証である。

「両国は、北朝鮮による核兵器用核物質の開発が、北東アジアの安全保障にとって「極めて深刻な脅威」をもたらすことで合意した。[...] 我々は、この問題の解決策を見出すために「最大限の外交努力」を行うことで合意した。[...] 「広範な国際社会からの圧力」の重要性が強調された。[...] IAEAによる北朝鮮の核施設の査察は、「圧力を最大化する」ように考案されるべきである。（強調は原文ママ）[1]

北朝鮮ウォッチャーであれば誰でも認識するように、これらの表現のバリエーションは、それ以来、歴代の米国政権によって繰り返されてきた。政策立案者は、北朝鮮の核兵器計画を「深刻な懸念」と呼び、[2]「最大限の圧力」は、安全保障界の強硬派にとって引き続きキャッチフレーズとなっている。[3]同時に、ワシントンはソウルおよび東京との統一された協力を追求し続けている。ブリンケン国務長官は最近、バイデン政権が「韓国、日本、そしてその他の主要なパートナーとの緊密な協力と協議、圧力をかける選択肢の再開や将来の外交の可能性を含む」意向を強調した。[4]

しかし、この公電が政策立案者にとっての継続的な関連性によって最も示唆に富むのではなく、それが書かれた文脈と、その後の数ヶ月間にジョージ・H・W・ブッシュ政権が取った行動によって最も示唆に富む。1991年はソ連の最終的な崩壊、冷戦の終結、そしてアメリカの世界的覇権の「一極時代」の頂点であった。この短い楽観と緊張緩和の期間に、ブッシュ大統領は史上最大規模の一方的軍縮イニシアチブの一つを発動した。大統領核イニシアチブ（PNI）として知られるこの政策により、米国は陸上および海上配備の戦術核兵器のほとんどを撤去し、戦略爆撃機を警戒態勢から解除し、大陸間弾道ミサイル（ICBM）計画の一部を停止した。決定的なのは、PNIがロシアや他の核保有国からの reciprocation の保証なしに開始されたことである。[5]

大統領は1991年9月27日、プライムタイムのテレビ演説でPNIを発表した。この発表は、ほとんどの核兵器政策が数年間の計画と複数の機関を必要とするのとは異なり、PNIが1ヶ月足らずで構想から実施に至り、政権内の安全保障当局者の中心グループ以外はほとんど関与しなかった点で注目に値する。[6]

米国の同盟国も、発表が近づいていることについてほとんど警告を受けておらず、意見を述べる機会はわずかしか与えられなかった。これは韓国において最も顕著であった。韓国には約100基の核弾頭が保管されており、1976年の約540基から減少していた。[7]

演説のわずか4日前、ブッシュ大統領はニューヨークで開催された国連総会で、韓国の盧泰愚（ノ・テウ）大統領と会談した。関係者によると、PNIについては会談で議論されなかった。次期核兵器撤去計画は、ポール・ウォルフォウィッツ米国防副長官と金宗輝（キム・ジョンフィ）韓国国家安保補佐官との秘密のやり取りを通じて、盧政権にのみ知らされた。これらの会談では、韓国の米軍基地に保管されていた空輸核兵器がPNIに含まれるかどうかが曖昧に残された。[8]

ワシントン・ポスト紙のドン・オーバーガー記者が10月19日の記事でこの協議不足を暴露すると、韓国政府は失望と不満で反応した。空輸核兵器が実際に半島から撤去されることが発表されたばかりであり、盧政権は、北朝鮮が韓国への米国の関与の弱体化と解釈する可能性のある一方的な動きを受け入れさせられたように見えた。タイミングは特に敏感であった。なぜなら、予定されていた南北会談が数日後に迫っていたからである。韓国代表団のメンバーとなる予定だった金宗輝は、ドナルド・グレッグ米国大使に不満を表明した。グレッグは直ちにワシントンに公電を送った：

「金は、ソウルでは『具体的な事前協議の欠如について「非常に懸念」している』と述べた。[...] 金は皮肉を込めて、協議不足は『目新しいことではない』と述べ、以前の韓国における米軍基地閉鎖に関する一方的な発表を例に挙げた。また、彼は『欧州の同盟国との事前の協議とは対照的なパターン』を指摘した。」[9]

調整されていない取り組みは、何もしないよりも有用性が低いと見なされる – なぜ北朝鮮の核体制が「深刻な懸念」であり続けるのかについての洞察

ソウルの懸念を和らげようと、ウォルフォウィッツは「[...] 我々は、北朝鮮と韓国の両方が誤って解釈する可能性のある、我々の関与の強さに関するいかなるシグナルも真剣に受け止めている」と返答し、数週間以内に金と会談することを約束した。[10]その後のやり取りは続き、1991年11月8日の盧大統領による「朝鮮半島非核化宣言」につながった。これは、1992年1月20日の「朝鮮半島非核化に関する南北共同宣言」につながった。

共同宣言の最終的な崩壊と北朝鮮の核兵器能力の増強は、ここで議論するにはあまりにも大きなテーマであるが、疑問は残る。1991年8月から9月にかけて、米国は北朝鮮に対する最大限の圧力と、同盟国との緊密な協議を主張しながら、朝鮮戦争以来最大の軍事的譲歩をソウルに知らせずに計画していたのはなぜか？

その瞬間の楽観主義の中で、ブッシュ政権は、朝鮮半島からの核兵器の一方的撤去のような大きな譲歩が、北朝鮮にIAEA義務を遵守させることを奨励すると期待していた。しかし、政権は当時の平壌の意図を誤解していた。これは、公電で述べられた統一された外交行動と最大限の圧力という政策を損なった。それは、北朝鮮が核兵器の唯一の保有者となる道を開き、将来の交渉における米国の交渉力を弱めた。もちろん、1991年当時、北朝鮮が核開発計画を解体し、国際社会に統合されることを望んでいると仮定することは合理的であったと主張することもできる。ソ連の崩壊により、最大の支援者を失おうとしており、民主化された韓国からの関与努力の増加は、金日成政権に緊張緩和のための新たな道を提供した。もし平壌が応じていれば、PNIは今日、北朝鮮に核兵器開発を放棄させた画期的な取り決めとして称賛されていたかもしれない。

代わりに、1991年の米国の行動は、その後の数十年にわたって米国が北朝鮮に対して追求してきた矛盾した政策の象徴である。米韓連帯を謳う声明にもかかわらず、ワシントンとソウルの政権はしばしば足並みを揃えず、たとえ一致したとしても、政策立案者は効果のない「最大限の圧力」キャンペーンや、北朝鮮体制の計算を変えることに失敗する一方的な譲歩に限定され続けている。例えば、トランプ大統領の2017年の「炎と怒り」の脅迫は、文大統領が南北関係改善の約束を掲げて就任してからわずか数ヶ月後に行われた。翌年、シンガポールとハノイでのトランプ大統領と金正恩委員長の首脳会談、そして板門店での2019年の三者会談は、象徴的には豊かであったが、いかなる reciprocation や変化も要求することなく、金委員長の正当性の主張を強化した。

おそらくブッシュ大統領は1991年、北朝鮮に対して慎重な「アメとムチ」アプローチを試み、当時の精神を捉えた象徴的な軍縮法案を急いで通過させたことで許されるかもしれない。しかし30年経っても、多くの政策立案者は、北朝鮮が制裁回避においてあまりにも巧妙であり、抜け穴だらけの圧力に屈することはないこと、そしてイデオロギー的にあまりにも根深く、譲歩によって根本的な改革に誘い込まれることはないことを依然として受け入れていない。これにより、ワシントンとソウルは、平壌が緊張を高めたり下げたりする際に、制裁と首脳会談の適切なバランスが体制を非核化に誘惑することを期待して、受動的に対応することになる。その結果、政策は適用と期間の両方において、一貫性を欠いたままとなっている。もしワシントンとソウルが平壌の挑発に対して統一された反対を表明したいのであれば、この問題に対して協調的で持続的かつハイレベルな関与を約束しなければならない。しかし、バイデン政権が抱える国内外の懸念のリストの長さ、文政権が最終年度に直面する無数の困難、そして日韓関係の根底にある緊張を考慮すると、北朝鮮の核問題に関する実質的な進展は、今後数ヶ月では見込みにくい。■

[1]「Telegram, State Department to Tokyo, etc., August 13, 1991, Subject: U.S.-ROK Hawaii Meeting on North Korea (Secret)」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo。（参照：「Memorandum for Under Secretary of Defense for Policy, Subject: The Next Steps in the North Korea Nuclear Issue, ca. September 1991 Secret/Eyes Only」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of および「Paper, US-ROK Basic Positions, ca. August/September 1991, Secret (two versions: a and b)」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca）

[2]Alexander, David. “Obama says North Korea nuclear test a ‘grave concern.’” Reuters, May 25, 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525。

[3]Byun, Duk-hyun. “U.S. must use maximum pressure to convince N. Korea it is safer without nukes: McMaster.” Yonhap News Agency, March 03, 2021.https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325。

[4]Pamuk, Humeyra、Shin, Hyonhee. 「Blinken says U.S. weighs pressure, diplomacy on North Korea over denuclearisation and rights abuses.」Reuters、2021年3月18日。https://www.reuters.com/article/us-usa-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5]ファーズマン、マシューおよびブライアン・R・アーリー。「STARTの履行：リスク受容と1991～1992年の大統領核イニシアチブ」。Foreign Policy Analysis、第4巻、第1号、2008年1月、21～43ページ。

[6]Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. アクセス先：https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7]Woolf, Amy F. and Chanlett-Avery, Emma. “Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief.” Congressional Research Service. アクセス先：https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8]Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, October 19, 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9]「Cable, Amembassy Seoul 11234 to SecState, Subject: Further Korean Reaction to the [redacted] Initiative, October 21, 1991 (Secret)」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10]「Cable, Amembassy Seoul to Secretary of Defense, November 1, 1991, Subject: Consultations in Seoul, Secret」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11]Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12]Koch, 2012.

[13]Bush, 1998. p. 545.

• ベン・フォーニー ソウル大学大学院国際 studies 博士課程候補者。以前は峨山政策研究院研究員として、北朝鮮の海外ネットワークと制裁回避策に焦点を当てていた。ソウル大学で国際地域研究修士号を取得し、2009年には韓国へのフルブライト奨学生であった。は、ソウル大学大学院国際大学院の博士課程候補者である。以前は、峨山政策研究院の研究員として、北朝鮮の海外ネットワークと制裁回避策を中心に担当していた。ソウル大学で国際地域学修士号を取得し、2009年には韓国へのフルブライト奨学生であった。

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