[Global NK Commentary] 必要性、援助与根源：朝鲜人道主义援助的适切性

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编者按

人道主义援助带有紧急、即时响应以及对人类发病率、死亡率和尊严的急性威胁的含义。然而，尽管自20世纪90年代中期以来，饥荒紧急状况已经结束，朝鲜民主主义人民共和国（DPRK）仍持续获得国际人道主义援助。本文认为，尽管发展和人道主义的概念凸显了在朝鲜民主主义人民共和国实现结构性变革的挑战，但该国需求的长期性并不意味着与人道主义援助不匹配。在一个受到制裁且高度政治化的环境中，围绕无核化和侵犯人权的问题，改善日常生活的努力本身就是一项结构性行动。没有结构性改变，即使在非紧急时期，急性需求也已经并将可能继续存在。

2020年悄然标志着朝鲜民主主义人民共和国（DPRK，又称朝鲜）接受国际人道主义援助已满四分之一个世纪，这项援助始于1995年朝鲜在被称为“艰苦行军”的饥荒时期发出的历史性呼吁。人道主义援助，有时也被称为“人道主义救济”，带有紧急、即时响应以及对人类发病率、死亡率和尊严的急性威胁的含义。例如，Relief Web《人道主义术语汇编》将人道主义援助定义为“旨在挽救受危机影响人群的生命并减轻其痛苦的援助”。[1]然而，在包括朝鲜民主主义人民共和国在内的长期需求背景下，人道主义援助的作用引发了对这一理解的当代效用的质疑。非政府组织（NGOs）、红十字会和联合国（UN）机构自20世纪90年代中期以来开始在该国以常驻和非常驻的方式开展工作。他们遇到的情况在某些方面与其他许多工作过的国家不同——没有激烈的武装冲突、权力真空、当地民间社会，也没有对援助工作者安全的传统威胁。[2]

随着饥荒的缓解，人们清楚地认识到，即使没有急性危机，人道主义需求依然存在。人道主义工作人员和机构来来往往，地缘政治创造和限制了参与的机会，项目也从饥荒救济转向更侧重于可持续性和能力建设——但尽管饥荒紧急状况已经结束，朝鲜民主主义人民共和国仍持续获得国际人道主义援助。人道主义努力在两个领域之间存在不适：准入和需求的结构性。各机构在该国开展工作，试图积极影响朝鲜人民的生活，并在外部强加的挑战（例如，资金数额和制裁）和内部决定的结构性障碍（例如，侵犯人权和国家关于资源使用的选择）的限制下开展工作。

朝鲜民主主义人民共和国并非唯一一个长期接受人道主义援助的国家。2019年，朝鲜民主主义人民共和国是70多万人被确定为面临人道主义需求的40个国家之一。27个国家连续五年参与联合国协调的人道主义或难民应对计划，但朝鲜民主主义人民共和国是这27个国家中仅有的三个国家，其人道主义需求并非源于冲突和/或流离失所。[3]相反，Development Initiatives将朝鲜民主主义人民共和国、海地和坦桑尼亚归类为“自然灾害”是人道主义危机的原因。这一概括性描述忽视了人道主义需求的深层政治和经济根源。20世纪90年代中期，人道主义部门的重大失误，如卢旺达和波斯尼亚的种族灭绝，引发了关于所谓人道主义原则价值以及人道主义与政治之间关系的讨论。[4]近年来，这些讨论又重新浮现，重点关注解决需求的根源，并质疑救生人道主义工作与结构性发展工作之间既定的二分法及其关系。

长期背景下的深层根源——人道主义/发展鸿沟的模糊化

虽然人道主义没有单一的定义，但主流国际部门通常关注四个领域：保护生命、健康、生计和人身安全，其首要和次要目标分别是保护“生命受到广泛威胁的人的生命”和减少“过度的痛苦”。[5]尽管这些概念的界限并不清晰——“过度”的门槛是多少？——但它们确实强调了不仅要维持或挽救生命，还要考虑这些生命的质量。主流部门引用了一组四项原则，称为人道主义原则，作为其工作的指导概念。它们是：人道（在任何地方解决人类痛苦）、中立（不偏袒冲突或争端）、公正（根据需求分配援助，不加歧视）和独立（独立于政治或其他目标）。

发展也植根于生活质量的理念。经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会对官方发展援助（ODA）的定义侧重于“促进发展中国家的经济发展和福祉”。[6]经济合作与发展组织关于发展的概念因过于简单而受到批评，它依赖于这样一个前提：官方发展援助的流动将带来经济增长，进而带来发展。[7]其他关于发展的理念更为广泛，例如森（Sen）关于自由既是发展目的又是发展手段的开创性论述。[8]在这两种情况下，发展都更接近于不仅在急性需求时期，而且在日常生活中的政治、经济和社会核心。朝鲜民主主义人民共和国问题非政府组织Eugene Bell基金会创始人兼总裁Stephen Linton博士在2018年的一次采访中讨论了人道主义/发展鸿沟：

我认为问题之一是，尤其是在最近，‘人道主义援助’这个词被扩大了。许多国际组织和大型非政府组织，甚至小型非政府组织，都在提供所谓的‘能力建设’或‘发展援助’。他们称之为‘人道主义援助’。但这些项目的目的是让人们的生活变得更好，这当然没有什么不对。但真正意义上的紧急援助并非旨在让生活变得更好，而是为了拯救濒临结束的生命……因此，我认为需要重新区分‘救生援助’——这一点没有人，包括美国政府，会反对——和‘发展援助’，后者在某种意义上可能看起来像经济援助，这一直是一个挑战。[9]

Linton的评论触及了朝鲜民主主义人民共和国人道主义-发展联系的核心问题：在一个受到制裁且高度政治化的环境中，围绕无核化和侵犯人权的问题，改善日常生活的努力本身就是一项结构性行动。没有结构性改变，急性需求就将继续存在，并且很可能在非紧急时期也继续存在。值得注意的是，在2005年，朝鲜民主主义人民共和国试图停止人道主义援助，并要求所有非政府组织撤离，要求联合国转向更长期的发展工作，并谴责美国等其他国家将人道主义援助政治化。[10]朝鲜民主主义人民共和国对其联合国支持的发展工作的具体设想尚不清楚。此外，核问题已经使捐助者对参与更公开的结构性、因此也更具政治性的援助失去了兴趣，人道主义行为者也已经参与了旨在可持续性而非仅仅是紧急救援的工作。这一声明确实中断了世界粮食计划署等机构的工作，但朝鲜民主主义人民共和国继续获得人道主义援助，尽管资金水平低得多。

人道主义援助在长期需求背景下的作用

2016年5月，来自政府、民间社会、人道主义机构和私营部门的9000多名与会者聚集在伊斯坦布尔参加世界人道主义峰会（WHS），此前联合国秘书长潘基文呼吁改善人道主义部门。值得注意的是，无国界医生组织（MSF）缺席了会议，该组织在几周前因不满峰会的方向而退出，该组织称峰会是“将人道主义援助纳入更广泛的发展和韧性议程”。无国界医生组织还强调了其担忧，即让非政府组织和联合国机构与国家在同一平台上做出承诺，不公平地提高了前者的地位和责任，而后者实际上拥有权力和责任。[11]潘基文的WHS报告标题“人类一体：共同责任”恰恰指出了无国界医生组织提出的异议——这些真的是共同的责任吗？在全球层面讨论“结束冲突”和“解决根源”可能会削弱这些陈词滥调在特定情境下的深度和细节。在像朝鲜民主主义人民共和国这样充满冲突但并非积极敌对的环境中，结束需求意味着什么？谁有责任采取行动？正如援助的怀疑论者经常指出的那样，朝鲜民主主义人民共和国的人道主义问题和制裁等援助障碍源于该政权的决策。除非该政权以及美国、韩国和中国等国际利益攸关方承诺做出充分解决经济和政治根源的改变，否则人道主义者该怎么做？

DuBois提出了“人道主义化”作为当代人道主义方法的一个核心缺陷——即非人道主义的背景和问题得到了人道主义的回应，“这通常导致对危机影响而非原因的偏见、不恰当和广泛的管理”。[12]他认为，人道主义危机包含两个核心特征：从“常态”的转变，需要超出可用响应能力的回应。Dubois认为，长期背景不属于人道主义危机，人道主义者应退居一旁，让更合适的行为者（例如，和平建设、发展等）介入。[13]

支持朝鲜民主主义人民共和国人道主义努力的理由

将朝鲜民主主义人民共和国视为不适合人道主义响应的危险有四个方面。首先，尽管“隐居王国”的绰号在很大程度上已经过时（理应如此！），朝鲜的联系也有许多方面，但该国仍然只有有限的接触点。削减人道主义援助将消除一种接触途径，了解朝鲜人民面临的挑战，并让朝鲜人民接触外部思想。使用人道主义数据的研究[14]表明，尽管存在局限性，但通过人道主义互动，可以获得关于该国的丰富知识。其次，在不清楚其他行为者将如何介入、他们的国家或非国家行为者身份、他们的资金来源以及朝鲜是否愿意与他们合作的情况下，将朝鲜民主主义人民共和国视为非紧急状态，因此不属于人道主义范畴，这可能会留下一个空白。或者，这种做法可能会导致中国等过去行为表明对朝鲜人民人身安全兴趣甚微的行为者填补这一空白。第三，急性需求与常态的交织并不意味着应将人道主义援助撤离朝鲜民主主义人民共和国——相反，它突显了一种理解，即为什么人道主义援助将继续是适用的。正如Hilhorst所解释的，古典人道主义范式建立在危机例外性的基础上，而韧性方法则打破了常态与偏离常态之间的界限。[15]朝鲜民主主义人民共和国持续的人道主义参与表明，人道主义建构已经超越了“紧急”或危机的概念。第四，韧性范式也为预置人道主义关系提供了一个框架——如果朝鲜民主主义人民共和国再次陷入大规模紧急情况，已建立的人道主义联系可能有助于构建更大规模或更紧急的响应。[16]

结论

朝鲜人民的福祉和人身安全主要由他们自己的政府负责。关于责任和解决根源的能力的人道主义讨论提醒了这一点。本文认为，尽管发展和人道主义的概念凸显了在朝鲜民主主义人民共和国实现结构性变革的挑战，但该国需求的长期性并不意味着与人道主义援助不匹配。

朝鲜民主主义人民共和国的COVID-19应对措施严重影响了人道主义援助，因为进口面临障碍，国内和国际旅行都受到限制。一些团体不得不完全暂停工作，而另一些团体则找到了与朝鲜同行合作的新方式，以在某种程度上继续项目。2021年朝鲜民主主义人民共和国的人道主义格局将如何发展仍有待观察，存在着巨大的挑战。例如，世界粮食计划署已注意到“显著的残留风险”，即缺乏食品进口将在2021年停止其工作。[17]这在很大程度上取决于朝鲜民主主义人民共和国对COVID-19的应对。然而，人道主义支持——这需要国际社会控制内的承诺，例如提供资金以及立法以减少制裁的障碍和意外影响——应该继续进行，尽管需求是长期的和结构性的。■

[1] ReliefWeb。2008年。《人道主义术语汇编》。网址：https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko。

[2]《援助工作者安全数据库》（网址：https://aidworkersecurity.org/）没有记录在朝鲜民主主义人民共和国发生针对人道主义援助工作者的安全事件。

[3] Development Initiatives. 2020. 《2020年全球人道主义援助报告》.页 22-23。网址：https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. 《人道主义帝国：人道主义史》。伊萨卡：康奈尔大学出版社。

[5] Darcy, James and Charles-Antoine Hofmann. 2003. “是否‘根据需求’？人道主义部门的需求评估和决策。”（人道主义政策小组报告15）。伦敦：海外发展研究所。第13页

[6] 经济合作与发展组织。2018年。“官方发展援助——定义和范围。”网址：http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. 《终结援助依赖》。开普敦：Fahamu出版社。

[8] Sen, Amartya. 1999. 《以自由看待发展》.牛津：牛津大学出版社。

[9] Arirang News. 2018. “【焦点对话】朝鲜结核病危机‘紧急情况’：与Stephen Linton一对一谈话。”视频，16:40。https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. “朝鲜拒绝联合国粮食援助。”BBC。2005年9月23日。网址：http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. “无国界医生组织将退出世界人道主义峰会。”网址：https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. “新的人道主义基础。”（人道主义政策小组工作论文）。伦敦：海外发展研究所。第1页。

[13] 同上，第8页。

[14] 例如，参见：Smith, Hazel. 2015. 《朝鲜：市场与军事统治》.剑桥：剑桥大学出版社；Smith, Hazel. 2016. “朝鲜的营养与健康：什么新，什么变了，为什么重要。”《朝鲜评论》 12(1): 7-34。

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. “古典人道主义与韧性人道主义：理解两种品牌的人道主义行动。”《国际人道主义行动杂志》 3(15)。

[16] 这也是一项关于制裁对朝鲜人道主义影响的研究的发现。参见 Zadeh-Cummings, N., and Harris, L. 2020. ‘朝鲜制裁对人道主义援助的影响’，《人道主义事务杂志》， 2(1)。

[17] 世界粮食计划署。2020年。“国家战略计划修订版。”网址：https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. 第 3 页。

• Nazanin Zadeh-Cummings是澳大利亚迪肯大学人道主义领导力中心的副主任兼人道主义研究讲师。她的研究兴趣包括人道主义、朝鲜民主主义人民共和国、人道主义教育学以及公民社会。
• 致谢
  
  Zadeh-Cummings 博士感谢 Marc Dubois 的富有见地的对话和交流，这些对话和交流为本文的一些观点提供了信息。

• 排版由Kwang-min Pyo高级研究员
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