[Global NK Commentary] 北朝鮮における人道支援の適切性：必要性、援助、および根本原因

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編集者注

人道支援は、緊急事態、喫緊の対応、そして人間の健康、死亡、尊厳に対する深刻な脅威といった含意を持つ。しかし、1990年代半ば以降の飢饉の緊急事態は終息したにもかかわらず、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK）は国際的な人道支援を受け続けている。本稿は、開発と人道主義の概念がDPRKにおける構造的変革をもたらす上での課題を浮き彫りにする一方で、DPRKにおける長期的なニーズの性質は、人道支援との不適切な適合を示すものではないと論じる。非核化や人権侵害の問題が取り沙汰される制裁下で高度に政治化された環境において、日々の生活の改善を求めることは、本質的に構造的な行為である。構造的な変化がなければ、緊急時でない時期であっても、深刻なニーズは発生し、今後も発生し続ける可能性が高い。

2020年は、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK、北朝鮮としても知られる）への国際的な人道支援が始まってから四半世紀という節目を静かに迎えた。この取り組みは、苦難の行軍として知られる飢饉の時期に、1995年のDPRKからの画期的な支援要請から始まった。人道支援、時には「人道救援」とも呼ばれるものは、緊急事態、喫緊の対応、そして人間の健康、死亡、尊厳に対する深刻な脅威といった含意を持つ。例えば、Relief Webの「人道用語集」では、人道支援を「危機の影響を受けた人々の生命を救い、苦しみを軽減しようとする援助」と定義している。[1] しかし、DPRKに限らず、長期的なニーズの状況における人道支援の役割は、この理解の現代的な有効性に疑問を投げかける。NGO、赤十字、国連（UN）の機関は、1990年代半ばから、常駐および非常駐の形で同国で活動を開始した。彼らが直面した状況は、彼らが活動してきた他の多くの状況とはある意味で異なっていた。すなわち、武力紛争、権力の空白、地域の市民社会、あるいは援助従事者の安全に対する伝統的な脅威は存在しなかったのである。[2]

飢饉が沈静化するにつれて、急性的な危機がなくても人道的なニーズが継続していることが明らかになった。人道支援担当者や機関は出入りし、地政学は関与の機会を生み出したり狭めたりし、プログラムは飢饉救援から持続可能性や能力構築に向けた取り組みへと移行してきた。しかし、飢饉の緊急事態が終息した後も、DPRKは国際的な人道支援を受け続けている。人道支援活動は、アクセスとニーズの構造的な性質という二つの領域の間の不快感と格闘している。各機関は、北朝鮮の人々の生活に良い影響を与えようと努力し、外部から課せられた課題（例：資金規模や制裁）と、より良い人道状況（例：人権侵害や資源利用に関する国家の選択）に対する内部的に決定された構造的障害の両方の制約の中で活動している。

DPRKは、長期的な人道支援の受給国という立場において、特異な存在ではない。2019年、DPRKは、70万人以上が人道的なニーズを抱えていると判断された40カ国の一つであった。27カ国が5年以上連続で国連調整による人道支援または難民対応計画に参加していたが、DPRKは、その人道的なニーズが紛争や避難民に根差していない27カ国の中で、わずか3カ国の一つである。[3] 代わりに、Development Initiativesは、DPRKをハイチやタンザニアと共に、「自然災害」が人道危機の原因となっている国として特徴づけている。この概括的な特徴づけは、人道的なニーズの深い政治的・経済的根源を見落としている。1990年代半ばのルワンダやボスニアでのジェノサイドのような人道支援分野の大きな失敗は、いわゆる人道原則の価値と、人道主義と政治の関係についての議論を巻き起こした。[4] これらの議論は近年再燃しており、ニーズの根本原因に取り組むことに新たな焦点が当てられ、生命を救う人道支援と構造的な開発作業の関係と構築された二分法に疑問が投げかけられている。

長期的な状況における深い根源 – 人道支援と開発の境界線の曖昧化

人道主義の単一の定義はないが、主流の国際的な分野は一般的に、生命、健康、生存、身体的安全の保護という4つの領域を中心にしている。その主要な目的と二次的な目的は、それぞれ「広範囲にわたって生命が脅かされている場合の生命の保護」と「過度の人間の苦しみの軽減」である。[5] これらの概念の境界線は明確に引かれているわけではないが（「過度」の閾値は何か？）、それらは単に生命を維持または救うだけでなく、それらの生命の質を考慮することの重要性を強調している。主流の分野は、人道原則として知られる4つの原則の集まりを、活動の指針となる概念として挙げている。それらは、人間性（どこにあっても人間の苦しみに対処する）、中立性（紛争や紛争で一方に肩入れしない）、公平性（差別なく、ニーズに基づいて援助を配分する）、独立性（政治的またはその他の目的からの自律性）である。

開発もまた、生活の質という考え方に根差している。経済協力開発機構（OECD）の開発援助委員会（DAC）の政府開発援助（ODA）の定義は、「開発途上国の経済発展と福祉の促進」に焦点を当てている。[6] OECDの開発概念は、あまりにも単純であり、ODAの流れが経済成長をもたらし、それが開発をもたらすという前提に依存していると批判されてきた。[7] 開発に関するその他の考え方は、より広範である。例えば、センの「自由は開発の目的であり手段でもある」という画期的な議論がある。[8] いずれの場合も、開発は、単に急性的なニーズの時期だけでなく、日常的な生活においても、政治的、経済的、社会的な中心に、より深く関わっている。DPRKに焦点を当てたNGOであるEugene Bell Foundationの創設者兼会長であるStephen Linton博士は、2018年のインタビューで人道支援と開発の分断について語った。

問題の一つは、特に最近、「人道支援」という言葉が拡大解釈されていることだと思います。そして、多くの国際機関や大規模なNGO、さらには小規模なNGOでさえ、能力構築や開発支援と呼ぶものを提供しています。そしてそれを人道支援と呼んでいます。しかし、これらのプログラムの意図は人々の生活をより良くすることであり、それ自体には何の問題もありません。しかし、真の人道的な緊急支援は、必ずしも生活をより良くするためではなく、終わりの危機に瀕している命を救うためのものです…したがって、生命を救うための援助と、ある意味で経済援助のように見える可能性のある開発援助との区別がなされるように、この言葉を元に戻すことが課題だったと思います。[9]

Lintonの発言は、DPRKにおける人道支援と開発の連携という問題の核心を突いている。すなわち、非核化や人権侵害の問題が取り沙汰される制裁下で高度に政治化された環境において、日々の生活の改善を求めることは、本質的に構造的な行為である。構造的な変化がなければ、急性的なニーズは、緊急時でない時期であっても、発生し、今後も発生し続ける可能性が高い。特筆すべきは、2005年にDPRKが人道支援を停止しようとし、すべてのNGOに撤退を求め、国連に長期的な開発作業への移行を要請し、人道支援を政治化しているとして米国などの他国を非難したことである。[10] DPRKが国連支援による開発作業に何を想定していたのかは不明である。さらに、核問題はすでに、より公然と構造的、したがって政治的な支援へのドナーの意欲を鈍らせており、人道支援関係者もすでに緊急救援だけでなく持続可能性を目指した活動に関与していた。この発表により、世界食糧計画（WFP）などの活動は停止または中断されたが、DPRKははるかに低い資金レベルではあるものの、人道支援を受け続けた。

慢性的なニーズの状況における人道支援の役割

2016年5月、政府、市民社会、人道支援機関、民間セクターから9,000人以上の参加者がイスタンブールに集まり、当時の潘基文国連事務総長が人道支援分野の改善を呼びかけた世界人道サミット（WHS）が開催された。メドサン・フロンティエール（MSF、国境なき医師団としても知られる）は、WHSの方向性への不満から数週間前に撤退し、同NGOはそれを「人道支援をより広範な開発とレジリエンスのアジェンダに組み込むこと」と表現した。MSFはまた、NGOや国連機関が国家と同じプラットフォームで公約を行うことは、権力と責任の両方を持つのは後者であるにもかかわらず、前者のプロフィールと責任を不当に高めると懸念していることを強調した。[11] 潘基文事務総長のWHS報告書のタイトル「一つの人間性：共有される責任」は、MSFが提起した異議を正確に示している。これらは本当に共有される責任なのだろうか？世界レベルでの「紛争の終結」や「根本原因への対処」についての議論は、これらの決まり文句が特定の文脈で何を意味するのか、その深さと質感を平坦化してしまう可能性がある。ニーズを終わらせるとはどういうことか、そしてDPRKのような紛争の兆候はあるが積極的に敵対的ではない状況において、誰が行動する責任を負うのか？援助懐疑論者がしばしば指摘するように、DPRKにおける人道問題や制裁のような援助の障害は、政権の意思決定に起因する。政権が、そして米国、韓国、中国のような国際的な利害関係者が、経済的および政治的な根本原因に適切に対処するための変化にコミットするまで、人道支援者は何をすべきなのだろうか？

DuBoisは、現代の人道支援アプローチにおける中心的な欠陥として「人道化」という考え方を提示している。すなわち、人道的ではない状況や問題に対して人道的対応がなされ、「しばしば危機の効果の偏った、不適切な、そして広範な管理につながり、原因ではなく」なるというものである。[12] 彼は、人道危機は二つの中心的な特徴を持つと主張している。すなわち、「正常な状態」からの変化であり、利用可能な対応能力以上のものを必要とする。Duboisは、長期的な状況は人道危機ではなく、人道支援者はより適切な主体（例：平和構築、開発など）に道を譲るべきだと論じている。[13]

DPRKにおける人道支援活動を支援する根拠

DPRKを人道支援の対象として不適切と解釈することには、四つの危険が伴う。第一に、「隠遁王国」という呼び名は（正当にも！）ほとんど廃れており、北朝鮮とのつながりは多くの側面を持っているが、同国には依然として関与の入り口が限られている。人道支援を縮小することは、関与の道の一つ、北朝鮮の人々が直面する課題について学ぶ道の一つ、そして北朝鮮の人々に外部の考え方に触れる機会を与える道の一つを排除することになる。人道支援データを用いた研究[14] は、その限界にもかかわらず、人道支援の交流によって促進される同国に関する豊富な知識の蓄積があることを示している。第二に、他の主体がどのように介入するのか、彼らが国家主体か非国家主体か、どのように資金調達されるのか、そしてDPRKが彼らと協力する意思があるのかについての明確な理解がない場合、DPRKを緊急事態ではない、したがって人道的ではないと見なすことは、埋められないギャップを残すリスクがある。あるいは、このアプローチは、中国のように、北朝鮮の人々の人道安全保障への関心が最小限であることを過去の行動で示している主体によって埋められるギャップのリスクを伴う。第三に、急性的なニーズと日常性の絡み合った性質は、DPRKから人道支援を引き離す必要性を示唆するものではない。むしろ、それは人道支援が引き続き適切である理由を理解するための一つの手がかりとなる。Hilhorstが説明するように、古典的な人道支援のパラダイムは危機の例外性に構築されているが、レジリエンスのアプローチは、正常な状態と正常からの逸脱との間の境界線を打ち破る。[15] レジリエンスのパラダイムはまた、人道支援関係を事前配置するための枠組みを提供する。もしDPRKが大規模な緊急事態に逆戻りした場合、確立された人道支援のつながりは、より大規模またはより緊急の対応を構築する上で有益である可能性が高い。[16]

結論

北朝鮮の人々の福祉と人道安全保障に対する責任は、主に彼ら自身の政府にある。責任と根本原因を終わらせる力に関する人道支援の議論は、このことを思い出させるものである。本稿は、開発と人道主義の概念がDPRKにおける構造的変革をもたらす上での課題を浮き彫りにする一方で、DPRKにおける長期的なニーズの性質は、人道支援との不適切な適合を示すものではないと論じる。

DPRKのCOVID-19対応は、輸入が困難に直面し、国内および国際的な移動が制限されているため、人道支援に深刻な影響を与えている。一部の団体は活動を完全に一時停止せざるを得なかったが、他の団体は北朝鮮の協力者と新たな協力方法を見出し、一部の能力でプロジェクトを継続している。2021年のDPRKにおける人道支援の状況がどのように展開するかは、依然として見守る必要がある。例えば、世界食糧計画は、食料輸入の不足が2021年の活動を停止させる「重大な残存リスク」を指摘している。[17] これらの多くは、DPRKのCOVID-19への対応に依存している。しかし、人道支援（資金調達や制裁の障壁および意図しない影響を軽減するための法制化など、国際社会の管理下にあるコミットメントを必要とする）は、ニーズの長期化および構造的な性質にもかかわらず、継続されるべきである。■

[1] ReliefWeb. 2008. Glossary of Humanitarian Terms。入手先: https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko。

[2] Aid Worker Security Database（「https://aidworkersecurity.org/」で入手可能）には、DPRKにおける人道支援従事者に対する安全上のインシデントの記録はない。

[3] Development Initiatives. 2020. Global Humanitarian Assistance Report 2020. pp. 22-23. Available at: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca: Cornell University Press.

[5] Darcy, James and Charles-Antoine Hofmann. 2003. 「必要性に応じた支援か？人道分野におけるニーズ評価と意思決定」(Humanitarian Policy Group Report 15). London: Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation for Economic Cooperation and Development. 2018. 「政府開発援助（ODA）の定義と範囲」. Retrieved from http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Cape Town: Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. 「[ISSUE TALK] North Korea ‘emergency situation’の結核危機：Stephen Linton氏との一対一」. Video, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. 「北朝鮮、国連の食糧援助を拒否」. BBC. 2005年9月23日. Retrieved from: http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. 「MSF、世界人道サミットから撤退」. Retrieved from https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. 「新たな人道主義の基礎」(Humanitarian Policy Group Working Paper). London: Overseas Development Institute. P. 1.

[13] 同上、p. 8.

[14]例えば以下を参照： Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge: Cambridge University Press; Smith, Hazel. 2016. 「北朝鮮における栄養と健康：新しいこと、変わったこと、そしてなぜそれが重要なのか」. North Korean Review 12(1): 7-34.

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. 「古典的人道主義とレジリエンス人道主義：二つの人道支援のあり方を理解する」. Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16]これは制裁の人道的影響に関する研究からも示唆されている。 Zadeh-Cummings, N., and Harris, L. 2020. ‘The Impact of Sanctions Against North Korea on Humanitarian Aid,’ Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] World Food Programme. 2020. 「国別戦略計画改訂版」. Available at: https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022p. 3.

• ナザニン・ザデ＝カミングスは、ディーキン大学（オーストラリア、メルボルン）の人道支援リーダーシップセンターのアソシエイトディレクター兼人道支援学の講師である。彼女の研究関心は、人道主義、朝鮮民主主義人民共和国、人道主義教育学、市民社会などである。
• 謝辞
  
  ザデ＝カミングス博士は、本稿のアイデアの一部に影響を与えた示唆に富む会話と意見交換について、マーク・デュボワ氏に感謝の意を表したい。

• タイプセット担当ピョ・グァンミン上級研究員
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