[Global NK Commentary] Необходимость, помощь и коренные причины: уместность гуманитарного реагирования в КНДР

■ You can visit our Global North Korea site to view the original text or download the pdf.

Editor's Note

Гуманитарная помощь несет в себе коннотации чрезвычайной ситуации, срочного реагирования и острых угроз для здоровья, смертности и достоинства человека. Однако, несмотря на окончание чрезвычайной ситуации, связанной с голодом, с середины 1990-х годов, КНДР продолжает получать международную гуманитарную помощь. В данной статье утверждается, что, хотя концепции развития и гуманизма подчеркивают трудности достижения структурных изменений в КНДР, долгосрочный характер потребностей в КНДР не означает несоответствия гуманитарной помощи. В условиях санкций и высокой политизации, когда возникают вопросы денуклеаризации и нарушений прав человека, стремление улучшить повседневную жизнь является по своей сути структурным действием. Без структурных изменений острые потребности существовали и, вероятно, будут продолжать существовать даже в периоды отсутствия чрезвычайных ситуаций.

В 2020 году незаметно исполнилось четверть века международной гуманитарной помощи в Корейской Народно-Демократической Республике (КНДР, также известной как Северная Корея) — усилия, начавшиеся с обращения КНДР в 1995 году в период голода, известного как «Тяжелый поход». Гуманитарная помощь, иногда называемая «гуманитарным содействием», несет в себе коннотации чрезвычайной ситуации, срочного реагирования и острых угроз для здоровья, смертности и достоинства человека. Например, глоссарий гуманитарных терминов Relief Web определяет гуманитарную помощь как «помощь, направленную на спасение жизней и облегчение страданий населения, пострадавшего от кризиса».[1] Однако роль гуманитарной помощи в долгосрочных контекстах нужды, включая, но не ограничиваясь КНДР, ставит под сомнение современную значимость этого понимания. Неправительственные организации (НПО), организации Красного Креста и Организации Объединенных Наций (ООН) начали работать в стране как на постоянной, так и на временной основе в середине 1990-х годов. Они столкнулись с контекстом, который в некоторых отношениях отличался от многих других, в которых они работали — отсутствовали вооруженные конфликты, вакуум власти, местное гражданское общество или традиционные угрозы безопасности сотрудников гуманитарных миссий.[2]

По мере того как голод отступал, стало ясно, что даже без острой кризисной ситуации гуманитарная нужда сохранялась. Гуманитарные сотрудники и агентства приходили и уходили, геополитика создавала и сужала возможности для взаимодействия, а программы сместились от помощи в борьбе с голодом к усилиям, более ориентированным на устойчивость и наращивание потенциала — но, несмотря на окончание чрезвычайной ситуации, связанной с голодом, КНДР продолжала получать международную гуманитарную помощь. Гуманитарные усилия сталкиваются с дискомфортом между двумя сферами: доступом и структурным характером нужды. Агентства работают в стране, пытаясь положительно повлиять на жизнь северокорейцев, и работают в рамках ограничений как внешних вызовов (например, объемы финансирования и санкции), так и внутренних структурных препятствий для улучшения гуманитарных условий (например, нарушения прав человека и выбор государства в отношении использования ресурсов).

КНДР не является уникальной в своем положении получателя долгосрочной гуманитарной помощи. В 2019 году КНДР была одной из 40 стран, где более 700 000 человек испытывали гуманитарную нужду. 27 стран участвовали в координируемых ООН планах гуманитарного реагирования или реагирования на проблемы беженцев в течение пяти или более лет подряд, но КНДР является одной из трех из этих 27 стран, чья гуманитарная нужда не связана с конфликтом и/или перемещением населения.[3] Вместо этого Development Initiatives характеризует КНДР, наряду с Гаити и Танзанией, как страну, где причиной гуманитарного кризиса являются «природные опасности». Эта обобщенная характеристика упускает из виду глубокие политические и экономические корни гуманитарной нужды. В середине 1990-х годов крупные неудачи гуманитарного сектора, такие как геноциды в Руанде и Боснии, вызвали дискуссии о ценности так называемых гуманитарных принципов и взаимосвязи между гуманизмом и политикой.[4] Эти дискуссии вновь возникли в последние годы, с возобновленным вниманием к устранению коренных причин нужды и оспариванию взаимосвязи и сконструированной дихотомии между спасающей жизни гуманитарной и структурной развивающей работой.

Deep roots in a protracted context – the blurring of the humanitarian/development divide

Хотя не существует единого определения гуманизма, основной международный сектор обычно фокусируется на четырех областях: защита жизни, здоровья, жизнеобеспечения и физической безопасности, при этом основными и второстепенными целями являются защита «человеческой жизни, когда она находится под угрозой в широких масштабах» и сокращение «чрезмерных человеческих страданий» соответственно.[5] Хотя границы этих идей нечетко очерчены — каков порог для «чрезмерных»? — они подчеркивают важность не только сохранения или спасения жизни, но и рассмотрения качества этой жизни. Основной сектор ссылается на группу из четырех принципов, известных как гуманитарные принципы, как на руководящие концепции в своей работе. Это человечность (борьба с человеческими страданиями, где бы они ни находились), нейтралитет (неприсоединение к сторонам в конфликтах или спорах), беспристрастность (распределение помощи на основе потребностей, без дискриминации) и независимость (автономия от политических или иных целей).

Развитие также коренится в идеях качества жизни. Определение официальной помощи в целях развития (ОПР), данное Комитетом содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), фокусируется на «содействии экономическому развитию и благосостоянию развивающихся стран».[6] Концепции развития ОЭСР подвергались критике за чрезмерную простоту, основанную на предположении, что потоки ОПР приведут к экономическому росту, который, в свою очередь, приведет к развитию.[7] Другие идеи развития более широки, например, основополагающий аргумент Сена о свободе как о конечной цели и средстве развития.[8] В обоих случаях развитие ближе всего подходит к политическому, экономическому и общественному ядру не только периодов острой нужды, но и повседневной жизни. Доктор Стивен Линтон, основатель и президент НПО Eugene Bell Foundation, занимающейся вопросами КНДР, обсудил разрыв между гуманитарной помощью и развитием в интервью 2018 года:

Я думаю, одна из проблем заключается в том, что, особенно в последнее время, этот термин «гуманитарная помощь» был расширен. И многие международные организации и крупные НПО, и даже мелкие НПО, предоставляют то, что они называют наращиванием потенциала или помощью в целях развития. И они называют это гуманитарной помощью. Но цель этих программ — улучшить жизнь людей, и в этом, безусловно, нет ничего плохого. Но подлинная экстренная помощь не обязательно направлена на улучшение жизни, она направлена на спасение жизни, находящейся под угрозой конца… Поэтому я думаю, что разделение этого термина, когда делается различие между спасающей жизнь помощью, против которой никто, включая правительство США, не возражает, и помощью в целях развития, которая в определенном смысле может выглядеть как экономическая помощь, было проблемой.[9]

Замечания Линтона затрагивают суть взаимосвязи гуманитарной помощи и развития в КНДР: в условиях санкций и высокой политизации, когда возникают вопросы денуклеаризации и нарушений прав человека, стремление улучшить повседневную жизнь является по своей сути структурным действием. Без структурных изменений острые потребности существовали и, вероятно, будут продолжать существовать даже в периоды отсутствия чрезвычайных ситуаций. Примечательно, что в 2005 году КНДР попыталась прекратить гуманитарную помощь и потребовала выезда всех НПО, чтобы ООН переключилась на долгосрочную работу в целях развития, и осудила другие страны, такие как США, за политизацию гуманитарной помощи.[10] Точно неясно, что КНДР предполагала для своей работы в целях развития при поддержке ООН. Кроме того, ядерный вопрос уже подорвал желание доноров участвовать в более откровенно структурной и, следовательно, политической помощи, а гуманитарные организации также уже участвовали в работе, направленной на устойчивость, а не только на экстренную помощь. Объявление прекратило или прервало работу, например, Всемирной продовольственной программы, но КНДР продолжала получать гуманитарную помощь, хотя и при гораздо более низком уровне финансирования.

Role of humanitarian aid in contexts of chronic need

В мае 2016 года более 9 000 участников из правительственных кругов, гражданского общества, гуманитарных организаций и частного сектора собрались в Стамбуле на Всемирный гуманитарный саммит (ВГС) по призыву тогдашнего Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна улучшить гуманитарный сектор. Примечательно отсутствовало отделение «Врачей без границ» (MSF), которое вышло за несколько недель до этого в знак несогласия с направлением ВГС, которое НПО описало как «инкорпорацию гуманитарной помощи в более широкую повестку дня в области развития и устойчивости». MSF также подчеркнуло свою обеспокоенность тем, что НПО и агентства ООН берут на себя обязательства на тех же платформах, что и государства, несправедливо повышает статус и ответственность первых, когда именно последние обладают как властью, так и ответственностью.[11] Название доклада Пан Ги Муна для ВГС «Одна человечность: общая ответственность» точно отражает разногласия, поднятые MSF — являются ли эти обязанности действительно общими? Обсуждение «прекращения конфликтов» и «устранения коренных причин» на глобальном уровне может сгладить глубину и текстуру того, что означают эти банальности в конкретных контекстах. Что означает прекращение нужды, и кто несет ответственность за действия в контексте, готовом к конфликту, но не активно враждебном, таком как КНДР? Как часто отмечают скептики помощи, гуманитарные проблемы в КНДР и препятствия для оказания помощи, такие как санкции, являются результатом решений режима. Пока режим, а также международные заинтересованные стороны, такие как Соединенные Штаты, Республика Корея и Китай, не возьмут на себя обязательства по изменениям, которые адекватно устранят экономические и политические коренные причины, что остается делать гуманитарным работникам?

Дюбуа представляет идею «гуманитаризации» как центральный недостаток современных гуманитарных подходов — когда контексты и проблемы, не являющиеся гуманитарными, получают гуманитарные ответы, «часто приводящие к предвзятому, неуместному и расширенному управлению последствиями кризиса, а не его причинами».[12] Он утверждает, что гуманитарные кризисы имеют две основные характеристики: изменение от «нормальности», требующее большего, чем имеющиеся возможности реагирования. Дюбуа утверждает, что затяжные контексты не являются гуманитарными кризисами, и гуманитарные работники должны отойти в пользу более подходящих субъектов (например, миротворчества, развития и т. д.).[13]

The case for supporting humanitarian efforts in the DPRK

Опасность интерпретации КНДР как неподходящей для гуманитарного реагирования заключается в четырех аспектах. Во-первых, хотя прозвище «закрытое королевство» в значительной степени вышло из моды (и по праву!), а связи с Северной Кореей имеют множество граней, страна по-прежнему имеет ограниченные точки входа для взаимодействия. Сокращение гуманитарной помощи устранило бы один путь для взаимодействия, для изучения проблем, с которыми сталкиваются северокорейцы, и для знакомства северокорейцев с внешними идеями. Исследования с использованием гуманитарных данных[14] показывают, что, несмотря на их ограничения, существует богатый объем знаний о стране, способствуемый гуманитарным взаимодействием. Во-вторых, без четкого понимания того, какие другие субъекты будут вмешиваться, их статус как государственных или негосударственных субъектов, как они будут финансироваться и готовность КНДР работать с ними, рассмотрение КНДР как не являющейся чрезвычайной ситуацией и, следовательно, не гуманитарной, рискует оставить незаполненный пробел. Альтернативно, этот подход рискует тем, что пробел будет заполнен субъектами, чье прошлое поведение демонстрирует минимальный интерес к человеческой безопасности северокорейцев, такими как Китай. В-третьих, взаимосвязанный характер острой нужды и нормальности не сигнализирует о необходимости отвода гуманитарной помощи от КНДР — вместо этого он подчеркивает одно понимание того, почему гуманитарная помощь будет оставаться уместной. Как объясняет Хильхорст, классические гуманитарные парадигмы построены на исключительности кризиса, в то время как подходы к устойчивости разрушают границы между тем, что является нормальным, а что является отступлением от нормы.[15] Продолжающееся гуманитарное взаимодействие с КНДР демонстрирует, что гуманитарные конструкции вышли за рамки идей «чрезвычайной ситуации» или кризиса. В-четвертых, парадигма устойчивости также обеспечивает основу для предварительного позиционирования гуманитарных отношений — если КНДР снова столкнется с крупномасштабной чрезвычайной ситуацией, установленные гуманитарные связи, вероятно, будут полезны для построения более масштабного или более срочного реагирования.[16]

Conclusion

Ответственность за благополучие и человеческую безопасность северокорейского народа лежит в первую очередь на их собственном правительстве. Гуманитарные дискуссии об ответственности и власти для устранения коренных причин служат напоминанием об этом. В данной статье утверждается, что, хотя концепции развития и гуманизма подчеркивают трудности достижения структурных изменений в КНДР, долгосрочный характер потребностей в КНДР не означает несоответствия гуманитарной помощи.

Реакция КНДР на COVID-19 серьезно повлияла на гуманитарную помощь, поскольку импорт сталкивается с препятствиями, а внутренние и международные поездки ограничены. Некоторые группы были вынуждены полностью приостановить свою работу, в то время как другие нашли новые способы работы со своими северокорейскими партнерами для продолжения проектов в некоторой степени. Как будет развиваться гуманитарный ландшафт в КНДР в 2021 году, еще предстоит увидеть, с потенциалом для монументальных проблем. Например, Всемирная продовольственная программа отметила «значительный остаточный риск» того, что отсутствие импорта продовольствия прекратит ее работу в 2021 году.[17] Большая часть этого зависит от реакции КНДР на COVID-19. Однако гуманитарная поддержка — которая требует обязательств, находящихся под контролем международного сообщества, таких как финансирование, а также законодательство для снижения барьеров и непреднамеренных последствий санкций — должна продолжаться, несмотря на затяжной и структурный характер нужды. ■

[1] ReliefWeb. 2008. Glossary of Humanitarian Terms. Available at: https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko.

[2] The Aid Worker Security Database (available at https://aidworkersecurity.org/) contains no record of security incidents against humanitarian aid workers in the DPRK.

[3] Development Initiatives. 2020. Глобальный доклад о гуманитарной помощи 2020 г. сс. 22–23. Доступно по адресу: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca: Cornell University Press.

[5] Дарси, Джеймс и Шарль-Антуан Гофман. 2003. «По потребности? Оценка потребностей и принятие решений в гуманитарном секторе». (Humanitarian Policy Group Report 15). London: Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation for Economic Cooperation and Development. 2018. “Official development assistance – definition and coverage.” Retrieved from http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Cape Town: Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. «[ОБСУЖДЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ] Кризис туберкулеза в Северной Корее: „чрезвычайная ситуация“: беседа один на один со Стивеном Линтоном». Видео, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. “North Korea rejects UN food aid.” BBC. 23 September 2005. Retrieved from: http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. “MSF to pull out of World Humanitarian Summit.” Retrieved from https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. “The new humanitarian basics.” (Humanitarian Policy Group Working Paper). London: Overseas Development Institute. P. 1.

[13] Ibid, p. 8.

[14] See, for example: Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Кембридж: Cambridge University Press; Смит, Хейзел. 2016. «Питание и здоровье в Северной Корее: что нового, что изменилось и почему это важно». North Korean Review 12(1): 7-34.

[15] Хилхорст, Доротея. 2018. «Классический гуманизм и гуманизм, основанный на жизнестойкости: осмысление двух направлений гуманитарной деятельности». Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16] Это также стало результатом исследования гуманитарных последствий санкций. См. Заде-Каммингс, Н. и Харрис, Л. 2020. «Влияние санкций против Северной Кореи на гуманитарную помощь», Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] World Food Programme. 2020. “Country Strategic Plan Revision.” Available at: https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. С. 3.

• Назанин Заде-Каммингс является заместителем директора по исследованиям и преподавателем гуманитарных наук в Центре гуманитарного лидерства Университета Дикина (Мельбурн, Австралия). Ее исследовательские интересы включают гуманитарную деятельность, КНДР, гуманитарную педагогику и гражданское общество.
• Благодарность
  
  Д-р Заде-Каммингс хотела бы поблагодарить Марка Дюбуа за содержательные беседы и обмен мнениями, которые повлияли на некоторые идеи, представленные в этой статье.

• Верстка: Кван Мин ПёСтарший научный сотрудник
              По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 203) I ppiokm@eai.or.kr