[ADRN 政策简报] 超越美中竞争：为印太地区构建共同的民主愿景

编者按

本月早些时候的国会骚乱事件严重损害了美国作为民主世界领导者的地位。如今，在真正认识到对民主制度存在的威胁后，新上任的拜登政府可以与亚洲民主国家平等地接触，以扭转自21世纪初以来显现的民主倒退趋势。尽管美与其他民主国家建立民主联盟的议题日益受到关注，但成均馆大学公共行政学教授、东亚研究所资深研究员李淑钟（Sook Jong Lee）认为，亚洲应欢迎此类联盟，以维持该地区的自由秩序。

然而，她建议美国在与亚洲民主国家接触时采取更谨慎和细致的方法，以免被视为又一次针对中国的战略再平衡。李教授指出，亚洲民主国家在参与全球和区域治理空间方面既有能力也有局限性。在人权问题及其他核心民主价值观和规范方面，联合国等全球性机构是亚洲民主国家形成民主联盟更合适的平台。在区域层面，亚洲国家希望美国发挥领导作用，保护它们免受中国的经济胁迫，并维护公平透明的规则。亚洲民主国家也有能力通过充当许多发展中国家的援助捐助者来为全球治理做出贡献。这些国家提供的民主援助，特别是从传统的基建援助转向包含可持续发展目标16（SDG-16）的援助，有潜力产生有意义的影响。通过结合这些战略，亚洲民主国家和美国可以建立更持久的民主联盟。

1月6日美国国会大厦发生的无法无天和暴力事件，对世界各地的民主国家民众而言，其令人不安的程度不亚于对美国公民。政策制定者们担心这一事件会对新一届拜登政府恢复其全球民主领导地位的努力产生寒蝉效应。事实上，哈斯（Hass）认为，这种自我造成的破坏加剧了美国的衰落，并将加速“后美国时代”的到来。[1]政策专家们认为，在国内修复民主与在国外捍卫民主并不矛盾，美国现在比以往任何时候都更需要召开一次民主峰会。[2]在竞选期间，乔·拜登表达了他对全球民主倒退的真切担忧，并呼吁召开一次民主国家峰会。[3]

本文支持亚洲民主国家与美国之间建立民主联盟。美国领导人现在有机会反思自身的民主状况，并以平等姿态与亚洲民主国家接触。但美国需要采取更谨慎和细致的方法来处理这种接触，以免被亚洲民主国家视为仅仅是在推行另一项旨在对抗中国的美国战略再平衡。

美国国内与对外民主的更新

民主与集体安全、开放贸易一道，一直是自由国际秩序的支柱，而这一秩序是由美国领导塑造的。民主一直是美国在国际政治中主导地位的合法性来源。国内和国外的表现都很重要。美国对个人自由、少数群体权利和法治等核心民主价值观——常被视为“美国价值观”——的实际践行，使美国成为“民主的灯塔”。但这不足以说服他国接受民主应成为自由国际秩序的支柱。美国对多边主义的承诺，即遵守国际规则并作为众多国际组织中的一员克制自身权力，增强了其说服力。从这个角度看，特朗普政府的“美国优先”外交政策及其对国内外民主价值观的不尊重，是美国历史上的一个异常。虽然多边主义是一种不考虑内部政治制度而集体解决国际问题的方式，但“自由”国际秩序将多边主义定义为一种特殊的民主类型，它像对待本国公民一样对待各个国家。因此，民主的更新必须同时服务于个体国家和国际秩序。

自由国际秩序与亚洲的中国问题

亚洲受益于自由贸易和数十年的和平，未发生大规模战争。民主被许多亚洲国家视为政治现代化的形式。强烈的民族主义延迟了规则约束型区域主义的发展，但已形成许多区域组织来应对共同问题。美国在亚洲的存在促进了战后亚洲地区的和平与繁荣。这种和平与繁荣得益于美国通过其“辐轴式”联盟体系提供安全，并吸收了该地区的大量出口。随着中国的崛起，这一图景发生了变化。亚洲经济体通过供应链以及进出口和投资联系与中国紧密相连。Fiegenbaum和Manning在2012年写道，“经济亚洲”和“安全亚洲”在这逐渐转变中相互碰撞。他们认为，随着亚洲国家之间相互提供经济公共产品，美国在该地区的作用逐渐减弱，华盛顿只关注安全再平衡。[4]奥巴马政府的“亚太再平衡”战略是美国为遏制中国在亚太地区日益增长的影响力而采取的早期战略之一。

在特朗普政府时期，再平衡努力将亚太地区的范围扩大到印太地区，涵盖太平洋和印度洋。2017年12月的《国家安全战略》认识到自由愿景与压迫性愿景之间日益增长的竞争是影响最为深远的挑战。[5] 国防部于2019年发布的《印太战略报告》阐述了该地区自由秩序的四个原则——尊重所有国家的国家主权和独立、和平解决争端、自由、公平和互惠的贸易，以及遵守包括航行和飞越自由在内的国际规则和规范。[6]同年，国务院发布的《自由开放的印太：推进共同愿景》将重点从军事合作转向在贸易、基础设施、能源和数字经济等问题上的外交和经济合作。

近几年来，美中竞争的焦点已转向贸易和技术，这增加了地缘政治竞争的复杂性。该地区美国的盟友被迫在美国（安全保护者）和中国（头号经济伙伴）之间做出选择。2020年初新冠疫情爆发的责任争议加剧了它们之间的外交关系，并破坏了贸易谈判。特朗普政府的分离努力受到了质疑。拜登提名的中央情报局局长威廉·伯恩斯（William Burns）呼吁重塑美国的外交政策，在收缩与恢复之间找到平衡。他说，美国和中国经济的联系过于紧密，无法实现分离，美国从塑造一个中国能与印太地区担忧中国崛起的盟友和伙伴共同发展的环境将获益更多。[8]同样，莱克（Lake）表示，在美国与中国势力范围之间划定界限是困难的，边界争端可以通过外交和有效管理国际组织来解决。[9]

如今，亚洲民主盟友正谨慎地关注新一届拜登政府将如何在其民主愿景框架内重新构建印太愿景。民主国家共同体（Community of Democracies）是美国于2000年领导成立的政府间联盟，106个国家的高级别代表签署了《华沙宣言：迈向民主国家共同体》。[10]

美亚民主国家间更可行的民主联盟

政策专家们正在就拟议的民主峰会的规模向新政府提供建议。将在白宫国家安全委员会负责印太事务的坎贝尔（Campbell）和多西（Doshi）提出了诸如英国提出的D-10（即G-7加上澳大利亚、印度和韩国）等民主联盟，以应对贸易、技术、供应链和标准问题，以及在新疆集中营和香港自治问题上批评中国的国家之间的人权联盟。[11]其他人则建议采取一种适度广泛的策略，设定一个参与门槛，并在建议的议题（如反腐败数字技术、打击腐败、抵制威权主义和促进人权）之外，追求更广泛的民主包容性议程。[12]

民主联盟的规模是次要的。重要的是如何构建议程，使亚洲民主国家愿意参与并能够实现共同目标。似乎有三种类型的民主联盟，亚洲民主国家可能愿意参与。第一种是加强全球治理中现有的民主规范和规则。中国正在加速其追求全球治理中国家利益的努力。哈特（Hart）和约翰逊（Johnson）将这些努力归纳为六个关键类别：塑造多边行动、破坏国际法律体系、转移国际规范、收买国际组织、创建新的国际机构以及建立以中国为中心的国际合作平台。[13]纳德格（Nadege）强调，中国在智力上追求的是“话语权”——即影响塑造国际秩序的理念和构想的能力。[14]中国长期以来一直批评现有秩序既西方化又不公平，并在过去十年中试图向发展中国家推销中国模式作为替代方案。具有相似历史和文化的亚洲民主国家比西方国家更能指出亚洲经济体在民主方面的成功。亚洲民主国家可以在形成投票联盟方面发挥作用，以应对中国试图削弱或扭曲全球治理中核心民主规范和原则的努力。

亚洲民主国家在全球而非区域空间中更能为维护民主规范做出贡献。从逻辑上讲，联合国是这些国家在西方民主国家和发展中国家之间发挥桥梁作用的最合适场所。亚洲民主国家与西方民主国家共同参与的、半政府性质的“多边民主联盟”也可能是有益的。例如，自2014年以来召开了“民主十国”（Democracies 10）外长会议，澳大利亚、日本和韩国与加拿大、英国、美国和欧盟一同与会。[15]英国首相提出的在今年6月峰会期间将G7扩至G10，增加澳大利亚、印度和韩国的设想，据报道将与拜登推广民主优于威权主义的兴趣不谋而合。[16]

第二种是发展有效的区域联盟，以防止中国的经济胁迫。亚洲国家希望美国加大努力，利用其经济影响力保护它们免受中国的强制外交。由于贸易和供应链与中国紧密相连，亚洲个别国家在与中国发生冲突时显得无能为力。2016年，韩国引进美国的导弹防御系统后，中国通过限制在华韩国企业和停止中国赴韩旅游进行报复，损害了韩国经济。最近，澳大利亚也面临中国类似的报复。世界贸易组织（WTO）过于遥远和复杂，无法有效应对此类经济胁迫。美国和亚洲国家需要通过集体手段制定机制来应对这种来自中国的压力，无论是通过点名批评还是动员更实质性的反制措施。

最后但同样重要的是，亚洲民主国家通过官方发展援助（ODA）和其他私人发展援助努力支持善治。日本和韩国等亚洲捐助者的援助过去曾被兰开斯特（Lancaster）提出的四种理想类型的援助政策——外交型、发展型、人道型和商业型——归类为“发展型”或“商业型”。[17]然而，它们传统的侧重于基础设施和教育的援助，正日益多样化，开始涵盖公共行政能力建设，以及最近与可持续发展目标16（关于和平、正义和包容性制度）相符的援助项目。[18]剩余的问题是，亚洲民主国家进行的这些发展援助努力主要是双边的，与受援国合作，很少与其它捐助国建立全球伙伴关系。亚洲捐助国之间，以及与美国或欧洲捐助国之间建立援助伙伴关系，可以扩大对该地区民主的支持。

结论

澳大利亚、印度尼西亚、日本和韩国等亚洲民主国家，以及尽管近期民主表现令人失望但仍具潜力的印度，都愿意参与美国领导的民主联盟。这些国家对自21世纪初以来全球和区域民主的倒退深感担忧。民粹主义抬头、政治两极分化和数字威权主义都至关重要。亚洲民主国家也同样重视在区域政治中加强民主价值观和规范，因为它们自身的民主治理和该地区的公共利益都取决于自由的亚洲秩序的持续存在。然而，如果美国重建民主联盟的努力被狭隘地解读为又一项旨在遏制中国的战略，那么亚洲盟友和伙伴将不太愿意参与，或者在加入后保持被动。当目标以包容中国问题的普适性 terms 来表述时，民主亚洲可能会更具活力。

亚洲民主国家可以通过提供援助和其他物质能力，在援助民主方面发挥更积极的作用。通过协调努力来增加发展援助的数额并建立共同的援助框架原则，可能会促进这种作用。另一方面，亚洲国家担心中国的强制经济政策，并希望美国在提供应对此类政策的实际机制方面发挥主导作用。在人权问题及其他核心民主规范和规则方面，许多亚洲民主国家可能更倾向于全球治理场所，特别是联合国。现有或新尝试的多边民主联盟，在强调自由民主的价值观和规范方面也值得追求。如果同时采取这些混合方法，美亚民主国家之间的联盟就能奏效。■

[1] Richard Haass，“美国正处于毁灭之中：特朗普的最后行动加速了一个后美国世界的到来，”《外交事务》，2020年1月11日，https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-11/present-destruction，访问于2021年1月14日。

[2] Thomas Wright，“美国现在必须在国内和国外修复民主，”2021年1月11日。https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/01/11/the-us-must-now-repair-democracy-at-home-and-abroad/；Frances Z. Brown, Thomas Carothers, and Alex Pascal，“美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会，”《外交事务》，2021年1月15日，America Needs a Democracy Summit More Than Ever  | Foreign Affairs。

[3] Joe Biden，“民主在威权主义时代，”在哥本哈根民主峰会上的演讲，2018年6月22日。https://www.allianceofdemocracies.org/speech-by-joe-biden/。

[4] Evan A. Feigenbaum and Robert Manning，“两个亚洲的故事，”《外交政策》，2012年10月31日。ihttps://carnegieendowment.org/2012/10/31/tale-of-two-asias-pub-49859。

[5] 白宫，《美利坚合众国国家安全战略》，2017年12月。https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf。

[6] 美国国防部。2019年。《印太战略报告：准备、伙伴关系和促进网络化区域》。https://www.documentcloud.org/documents/6111634-DOD-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-JUNE-2019。

[7] 美国国务院。2019年。《自由开放的印太：推进共同愿景》。东亚太平洋事务局。https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision/。

[8] William Burns，“美国需要新的外交政策，”《大西洋月刊》，2020年7月14日。https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/07/united-states-needs-new-foreign-policy/614110/。

[9] David Lake，“自由国际秩序何去何从？权威、等级制度和制度变革，”《伦理与国际事务》，2020年冬季刊。

[10] https://community-democracies.org/values/organization/。

[11] Kurt M. Campbell and Rush Doshi，“美国如何巩固亚洲秩序：恢复平衡和合法性的战略，”《外交事务》，2021年1月12日，How America Can Shore Up Asian Order | Foreign Affairs。

[12] Frances Z. Brown, Thomas Carothers, and Alex Pascal，“美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会，”《外交事务》，2021年1月15日，America Needs a Democracy Summit More Than Ever  | Foreign Affairs。

[13] Melanie Hart and Blaine Johnson，《中国全球野心图》，美国进步中心，2019年2月。Mapping China's Global Governance Ambitions。

[14] Nadege Rolland, 中国对新世界秩序的设想，亚洲研究局，2020年1月。中国对新世界秩序的设想。

[15] https://www.atlanticcouncil.org/programs/scowcroft-center-for-strategy-and-security/global-strategy-initiative/democratic-order-initiative/d-10-strategy-forum/。

[16]《卫报》，“英国计划提前召开G7视频会议，并推进D10计划”，2021年1月15日。https://www.theguardian.com/world/2021/jan/15/uk-plans-early-g7-virtual-meeting-and-presses-ahead-with-switch-to-d10。

[17] Carol Lancaster, 外国援助：外交、发展、国内政治，芝加哥：芝加哥大学出版社，2007年。

[18] 韩国国际合作机构，http://www.koica.go.kr/koica_en/8003/subview.do；日本国际合作机构，“JICA关于可持续发展目标：目标16的立场文件。”https://www.jica.go.jp/aboutoda/sdgs/ku57pq00002e2b2a-att/goal16_e.pdf。

■ 李淑贞是成均馆大学公共行政学教授、东亚研究所高级研究员。自2015年成立以来，她一直负责亚洲民主研究网络，并在美国国家民主基金会的支持下，领导着亚洲约十九个研究组织的网络，以促进民主。她的近期出版物包括《通过中等强国外交重塑全球治理：韩国在21世纪的作用》（编辑，2016年）和《韩国成功总统任期的关键》（编辑，2013年和2016年）。

■ 排版：研究部主任 Jinkyung Baek

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