La cumbre Trump-Xi: Tras la competencia gestionada y el aplazamiento de las cuestiones estructurales

Resumen ejecutivo

La cumbre Trump-Xi es una continuación del acuerdo alcanzado durante la visita de Trump a China en mayo. Si bien es posible un acuerdo parcial en cuestiones comerciales como los aranceles y las tierras raras, es probable que la cuestión de Taiwán y la definición de la seguridad de la IA queden excluidas de las negociaciones y se aplacen. Pekín mantiene su línea roja de que nuevas ventas de armas a Taiwán serían motivo para cancelar la cumbre. Mientras tanto, Washington continúa reforzando los controles tecnológicos sobre China a través de canales regulatorios como la FCC, independientemente de la diplomacia de la cumbre, lo que limita la eficacia de cualquier posible acuerdo. La presión de los halcones anti-China en el Congreso de EE. UU. para restringir la autoridad discrecional del presidente también plantea una vulnerabilidad estructural a la sostenibilidad política de cualquier acuerdo de la cumbre. El Gobierno y las empresas de Corea del Sur necesitan establecer un sistema de respuesta de doble vía que separe la obtención de beneficios colaterales en el comercio y la seguridad económica de la gestión de riesgos en áreas vinculadas a la seguridad. El enfoque de la UE para consolidar las regulaciones tecnológicas sobre China puede servir como modelo de referencia para gestionar vías regulatorias multinivel.

I. Análisis de la situación

Análisis de los asuntos clave en las relaciones entre EE. UU. y China de cara a la cumbre Trump-Xi

1. Antecedentes y desarrollos

Esta cumbre es una medida de seguimiento acordada durante la visita del presidente Trump a Pekín en mayo [7]. Se trata de la primera visita del presidente Xi Jinping a Estados Unidos desde 2023 [15]. Washington ha organizado una cena de Estado, un formato excepcional [18]. El protocolo incluye una recepción en el aeropuerto a su llegada, una ceremonia de bienvenida en la Casa Blanca y una revista de la guardia de honor en el Jardín de las Rosas [18].

Esto difiere en su naturaleza de la reunión en los márgenes de la cumbre de la APEC de 2025 en Busán. En esta ocasión, la cumbre se basa en el compromiso diplomático previo de la visita de mayo a Pekín, creando un marco para la gestión continua de la relación [7]. Ambas partes han restablecido el contacto entre sus cúpulas militares [7]. También están en marcha conversaciones sobre reducciones arancelarias [7]. Aparentemente, se está proyectando un tono de competencia gestionada.

Sin embargo, bajo esta estabilidad, la cuestión de Taiwán parece estar consolidándose como una línea roja estructural en lugar de una moneda de cambio [7]. Pekín había establecido una línea roja de antemano, declarando que podría cancelar las conversaciones por completo si se aprobaban nuevas ventas de armas a Taiwán [3]. Washington, aunque reconoce oficialmente el principio de “una sola China”, mantiene un enfoque separado hacia Taiwán [7].

2. Situación actual

Dos días antes de la cumbre, las negociaciones a nivel de trabajo han llegado a sus etapas finales. El ministro de Asuntos Exteriores, Wang Yi, declaró en una llamada con el secretario de Estado Rubio el día 17 que “deben prepararse bien para la siguiente etapa de intercambios de alto nivel con un espíritu de igualdad, respeto y beneficio mutuo” [11]. El ministro Wang enfatizó que la diplomacia de cumbres sirve como ancla para las relaciones entre EE. UU. y China [11].

En el frente comercial, la representante de Comercio de EE. UU. (USTR), Grier, y el secretario del Tesoro, Besant, se reunieron con el viceprimer ministro He Lifeng en Nueva York el día 20 [14]. La representante Grier declaró: “Supervisaremos la implementación de los acuerdos recientes, optimizaremos el comercio de artículos no sensibles y mejoraremos el acceso al mercado” [14]. La Casa Blanca ha preparado una cena de Estado a la que asistirán los directores ejecutivos de las grandes tecnológicas. Sam Altman (OpenAI) y Jensen Huang (Nvidia) se encuentran entre los invitados [16].

Los halcones anti-China en el Congreso de EE. UU. están consolidando su posición antes de la cumbre [17]. Según las evaluaciones locales, si bien los legisladores republicanos han otorgado históricamente al presidente Trump una amplia discrecionalidad en las negociaciones con China, ahora están mostrando signos de actuar para restringir esa discrecionalidad a través de legislación relacionada [17]. La administración Trump se enfrenta a críticas por buscar ganancias económicas mientras ignora los derechos humanos y las cuestiones políticas [17].

Independientemente de la vía de la diplomacia de cumbres, la FCC ha estado reforzando sus propias regulaciones tecnológicas contra China, como la consideración de una prohibición de los transceptores ópticos [10]. Dado que el punto álgido del conflicto no es la Casa Blanca sino una vía burocrática a nivel de las agencias reguladoras, es probable que la fricción localizada persista independientemente del resultado de la cumbre [10]. Pekín se ha abstenido hasta ahora de tomar represalias directas, pero esta paciencia se está poniendo a prueba [10].

3. Actores y posturas clave

Administración de EE. UU.: El presidente Trump está intentando crear una atmósfera favorable mediante la cortesía excepcional de una cena de Estado [9]. La Brookings Institution analiza que el presidente Trump ha mostrado una considerable deferencia hacia las prioridades y preocupaciones del presidente Xi, elogiándolo públicamente [9]. La representante de la USTR, Grier, persigue una expansión del comercio de artículos no sensibles bajo la lógica del comercio equilibrado [14].

Ministerio de Asuntos Exteriores y Ministerio de Comercio de China: El ministro Wang definió la diplomacia de cumbres como el ancla de la relación, enfatizando la necesidad de preparativos estables para los intercambios de alto nivel [11]. El viceprimer ministro He Lifeng ha actuado como contraparte de China en las negociaciones comerciales a nivel de trabajo [14]. Pekín demostró su enfoque en la visita a EE. UU. haciendo que el presidente Xi se saltara la Asamblea General de la ONU [15].

Halcones del Congreso de EE. UU.: Los legisladores con una postura de línea dura hacia China están tratando de poner freno al enfoque de la administración impulsado por intereses [17]. Sus movimientos legislativos podrían actuar como una variable que reduzca la previsibilidad de la política hacia China incluso después de la cumbre.

Grandes empresas tecnológicas: Directores ejecutivos de las industrias de la IA y los semiconductores, como Altman y Jensen Huang, han sido invitados a la cena de Estado [16][1]. Esto muestra simbólicamente que la agenda de la IA es un pilar central de la cumbre.

4. Resumen de los asuntos clave

El primer asunto es Taiwán. La línea roja establecida por Pekín con respecto a la venta de armas está actuando como una condición que determina si la cumbre misma se llevará a cabo [3][5].

El segundo asunto es el diálogo sobre la seguridad de la IA. La brecha conceptual no se está reduciendo, con el rechazo del presidente Trump a moderar el ritmo del desarrollo chocando con la exigencia de China de compartir la autoridad para definir la seguridad [3]. El Nihon Keizai Shimbun informó que China está rechazando los llamamientos a moderar el ritmo del desarrollo de la IA [13]. La opinión general entre los expertos locales es que la desconfianza mutua limitará el alcance de la cooperación en el ámbito de la seguridad [13].

El tercer asunto es la cadena de suministro de aranceles y tierras raras. Está previsto que las negociaciones sobre las reducciones arancelarias y la cuestión de la cadena de suministro de tierras raras estén sobre la mesa conjuntamente [1]. El SCMP evalúa que el resultado es muy incierto, ya que se discuten simultáneamente tanto los recortes arancelarios como la posibilidad de un nuevo arancel del 7,5 % [8].

El cuarto asunto es la autonomía de la vía de las agencias reguladoras. Dado que la vía de la diplomacia de cumbres y la vía regulatoria (que involucra a agencias como la FCC) ya operan por separado, es muy probable que las medidas individuales de control de exportaciones continúen acumulándose, independientemente de cualquier acuerdo simbólico en la cumbre [3][10].

Estos cuatro asuntos constituyen directamente los pilares centrales de la competencia estratégica entre EE. UU. y China: la hegemonía tecnológica y la cuestión de Taiwán. Al mismo tiempo, están entrelazados con la cuestión de la reestructuración de la cadena de suministro en el ámbito del comercio y la seguridad económica. El resultado de las negociaciones sobre aranceles y tierras raras está estructurado para tener repercusiones inmediatas en los participantes de la cadena de suministro regional, incluida Corea del Sur.

II. Análisis en profundidad

La cumbre Trump-Xi: Un análisis en profundidad de las causas estructurales y el contexto histórico

1. Análisis de las causas fundamentales

En la raíz de las tensiones que rodean esta cumbre se encuentra la posible inversión de la jerarquía tecnológica que EE. UU. y China han mantenido durante el último medio siglo. Estados Unidos ha mantenido una ventaja sobre China en el diseño de semiconductores y equipos de fabricación avanzada, mientras que China ha construido una ventaja sobre EE. UU. en la refinación de minerales y los procesos de ensamblaje. A medida que esta estructura de interdependencia se ha convertido en un arma, ambas partes han adquirido medidas de control dirigidas a los puntos vitales de la otra [8]. Este es el trasfondo en el que la cadena de suministro de tierras raras ha surgido como un punto clave de la agenda para la cumbre [1].

La lógica del control tecnológico ahora trasciende los cálculos de interés económico. La revisión por parte de la FCC de una prohibición de los transceptores ópticos procedió independientemente de la vía diplomática de la Casa Blanca [10]. Esto demuestra la realidad estructural de que la autoridad para la formulación de políticas sobre China dentro de EE. UU. no se concentra únicamente en el poder ejecutivo. En un sistema donde las agencias reguladoras, el Congreso y la administración acumulan presión sobre China basándose en su propia lógica, un acuerdo de cumbre solo puede coordinar una de estas múltiples vías, no controlar todo el aparato [10]. Es por esto que los cambios en los controles sobre la tecnología avanzada hacia China —un punto clave de seguimiento en la competencia estratégica entre EE. UU. y China— se mueven independientemente de la diplomacia de cumbres.

Las motivaciones fundamentales de China son diferentes. Pekín ha definido consistentemente la cuestión de Taiwán como un asunto de soberanía, no como una moneda de cambio [3][7]. Establecer una línea roja que incluso sugiere la posibilidad de cancelar la cumbre si se aprueban nuevas ventas de armas muestra que este asunto no puede resolverse mediante cálculos de interés económico [3]. A diferencia de las disputas comerciales y tecnológicas, que se manejan en la mesa de negociaciones, la postura de Pekín es que la cuestión de Taiwán no se considera un objeto de negociación en primer lugar.

2. Contexto estructural

Estructura política

La política de EE. UU. hacia China existe en un estado de tensión entre la discrecionalidad del ejecutivo y los controles del Congreso. Durante los primeros 20 meses después de que el presidente Trump asumiera el cargo, los legisladores republicanos le otorgaron una amplia discrecionalidad en las negociaciones con China [17]. Sin embargo, a medida que han crecido las críticas de que la administración persigue solo resultados económicos mientras ignora los derechos humanos y las cuestiones políticas, los halcones anti-China en el Congreso se han consolidado para impulsar una legislación destinada a restringir esta discrecionalidad [17]. Esto sugiere que cualquier acuerdo alcanzado en la cumbre conlleva una vulnerabilidad estructural, ya que podría ser revisado en cualquier momento dependiendo de los cambios en el panorama político interno de EE. UU. Esto revela las limitaciones políticas del enfoque de la administración Trump en las negociaciones con China, que opera en la intersección de la política interna de EE. UU. y la estrategia de política exterior.

China posiciona la diplomacia de cumbres como la vía de gestión de más alto nivel para las relaciones entre EE. UU. y China. El énfasis del ministro de Asuntos Exteriores, Wang Yi, en que “la diplomacia de cumbres sirve como ancla para las relaciones entre China y EE. UU.” [11] muestra que Pekín está siguiendo una estrategia de utilizar acuerdos al más alto nivel para resolver conflictos que ocurren en vías de trabajo de nivel inferior. En el contexto de la política interna china, la visita del presidente Xi a EE. UU. tiene un significado simbólico como la primera desde 2023 [15]. El itinerario, que implica saltarse la Asamblea General de la ONU para centrarse únicamente en la visita a EE. UU. [15], sugiere que Pekín ha diseñado este viaje como un evento centrado en la gestión de la relación bilateral en lugar de en la diplomacia multilateral.

Estructura económica

No es una coincidencia que los aranceles, las tierras raras y la IA estén todos en la agenda simultáneamente [1]. Estos tres asuntos son todos conflictos que surgen de la asimetría de la interdependencia en la cadena de suministro. Las tierras raras son artículos en los que China tiene una ventaja absoluta en capacidad de refinación. Los semiconductores de IA son artículos en los que EE. UU. tiene una ventaja en el diseño. Los aranceles son una herramienta financiera utilizada para compensar o aprovechar esta asimetría. La mención de la representante de la USTR, Grier, de “optimizar el comercio de artículos no sensibles” en la reunión de Nueva York [14] indica que ambas partes apuntan a una gestión selectiva en lugar de un desacoplamiento a gran escala. Esto sirve como evidencia de que la reestructuración de la cadena de suministro —un punto clave de seguimiento en el comercio y la seguridad económica— está procediendo a través de una segmentación por artículos específicos en lugar de una ruptura completa.

Estructura de seguridad

La guerra de nervios sobre el diálogo de seguridad de la IA revela una nueva capa de la estructura de seguridad. La presión del lado de Trump para moderar el ritmo del desarrollo está chocando con la exigencia de China de compartir la autoridad para definir la seguridad [13]. Nikkei Asia evaluó esto, afirmando: “Es probable que la desconfianza mutua limite el alcance de la cooperación en seguridad entre las superpotencias” [13]. Dado que la competencia en IA ya se ha incorporado a un dominio tecnológico con implicaciones militares, este asunto se está tratando no como una política industrial pura, sino como parte del discurso de seguridad. En el ámbito de la competencia interestatal sobre la IA, está surgiendo un conflicto sobre la autoridad misma para definir el concepto de seguridad.

3. Precedentes históricos y comparación con casos similares

Una comparación con la cumbre entre EE. UU. y China en los márgenes de la reunión de la APEC de 2025 en Busán es instructiva. Esa reunión tenía como objetivo recomponer las relaciones que se habían deteriorado tras el incidente del globo espía [7]. Su propósito era restaurar un marco de gestión mínimo después de un deterioro en la relación. Esta cumbre es diferente. Es una continuación del compromiso diplomático previo de la visita de mayo a Pekín [7]. Como una cumbre que se celebra con la continuidad de la gestión de la relación ya asegurada, se evalúa que tiene un mayor potencial de progreso sustantivo en la agenda que el caso de 2023.

Sin embargo, el enfoque para gestionar la cuestión de Taiwán es similar a los patrones pasados. EE. UU. está repitiendo una vez más su práctica de larga data de mantener un enfoque separado hacia Taiwán mientras reconoce oficialmente el principio de 'una sola China' [7]. Este enfoque dual ha sido una característica estructural de las relaciones entre EE. UU. y China desde la visita de Nixon a China. La presentación por parte de Pekín de una línea roja explícita esta vez —cancelar la cumbre si se aprueban las ventas de armas [3]— puede verse como una táctica de presión más clara que en el pasado. Es un método de utilizar la posibilidad misma de la cumbre como palanca al establecer una línea roja fuera de la mesa de negociaciones de antemano.

En el ámbito de los controles tecnológicos, es difícil encontrar un precedente claro. El fenómeno de que agencias reguladoras individuales como la FCC acumulen sus propias medidas contra China, independientemente de la diplomacia de cumbres [10], es un nuevo patrón que ha ganado impulso durante la segunda administración Trump. En el pasado, bajo las administraciones de Obama y Biden, las regulaciones tecnológicas sobre China estaban relativamente centralizadas, principalmente bajo la Oficina de Industria y Seguridad (BIS) del Departamento de Comercio. Esta diversificación de los actores reguladores está actuando como un factor estructural que debilita el poder vinculante de los acuerdos de cumbre.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es la acción posterior de EE. UU. con respecto a Taiwán. Si Estados Unidos reanuda nuevas ventas de armas a Taiwán después de la cumbre, se pondrá a prueba si la línea roja preestablecida por Pekín se activará realmente [3]. Este es un asunto que se desarrollará por separado, independientemente de los logros simbólicos de la cumbre.

La segunda variable es el movimiento independiente de la vía regulatoria. Si las medidas contra China por parte de agencias individuales, incluida la FCC, continúan acumulándose después de la cumbre, la cuestión clave es si se mantendrá la política de contención de Pekín [10]. Según las instituciones de análisis locales, existe la posibilidad de que se puedan desencadenar medidas de represalia si un elemento regulatorio específico cruza un umbral crítico [10].

La tercera variable es la tendencia legislativa entre los halcones anti-China en el Congreso de EE. UU. Si se restringe la discrecionalidad negociadora de la administración Trump, la aplicabilidad misma de cualquier acuerdo alcanzado en la cumbre podría verse socavada [17].

La cuarta variable es la dirección del desacuerdo sobre el concepto de seguridad de la IA. Mientras no se reduzca la diferencia fundamental de perspectiva sobre la autoridad para definir la seguridad, será difícil esperar un progreso sustantivo en este asunto más allá de un acuerdo simbólico [13][6]. El PIIE ha proyectado que el progreso en los asuntos relacionados con la IA será limitado en esta cumbre [6].

Estas cuatro variables abarcan diferentes áreas temáticas: la competencia estratégica entre EE. UU. y China, el comercio y la seguridad económica, la política interna de EE. UU. y la nueva regulación tecnológica. La conclusión estructural es que es difícil que un solo evento como una cumbre resuelva toda esta estructura de conflicto multinivel.