La expansión de la inversión china en infraestructura en los Estados insulares del Pacífico y la competencia de influencia entre Estados Unidos y China: un análisis de riesgo geopolítico

Resumen general

La inversión china en infraestructura en los Estados insulares del Pacífico no constituye proyectos aislados, sino que forma parte de una estructura de competencia compleja que abarca acuerdos de seguridad, organismos multilaterales y las relaciones entre ambas orillas del estrecho de Taiwán. Mientras el compromiso económico incondicional, representado por el proyecto vial en Vanuatu, avanza en paralelo con provocaciones de seguridad como la prueba de misiles cerca de Tuvalu y la incursión de un buque de investigación en aguas de Palaos —en pistas separadas—, el sistema de unanimidad del PIF (Foro de las Islas del Pacífico) queda estructuralmente bloqueado en las mociones de condena contra China. Ante ello, Estados Unidos está consolidando un patrón de recurrir a declaraciones propias junto con algunos Estados miembros y a la profundización de acuerdos bilaterales de seguridad, en lugar de utilizar los canales multilaterales, y se estima que esta competencia de tipo statu quo constituye el escenario base para los próximos 12 a 18 meses (probabilidad del 55-60%). Para Corea del Sur, resulta acorde con su poder nacional una estrategia que gestione de forma separada el riesgo del estrecho de Taiwán y el riesgo de los Estados insulares del Pacífico, que se abstenga de tomar posiciones públicas en la controversia sobre las declaraciones oficiales del PIF, y que acumule un compromiso lateral en ámbitos de ayuda al desarrollo de nicho, tales como la vigilancia marítima, la adaptación climática y la conectividad digital. A nivel empresarial, dado el deterioro previsible de la salud fiscal de los Estados insulares como consecuencia del aumento de la proporción de préstamos en los fondos de ayuda, es necesario verificar conjuntamente, al momento de adjudicarse contratos de infraestructura, la capacidad de reembolso de la deuda del país receptor y su calendario político.

I. Análisis de la situación del asunto

La expansión de la inversión china en infraestructura en los Estados insulares del Pacífico: análisis de la situación del asunto

1. Antecedentes y evolución

El acercamiento de China a los Estados insulares del Pacífico no se limita a proyectos individuales. La firma del acuerdo de seguridad con las Islas Salomón en 2022 fue un punto de inflexión[6]. Ese acuerdo envió una señal inmediata de alerta a Canberra y Washington. Se difundió la percepción de que la proximidad regional de China entraba en conflicto directo con los intereses de seguridad de Australia[6].

Desde entonces, la respuesta de Estados Unidos se ha manifestado en forma de reconstrucción de su red de seguridad. En 2023 firmó un acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea. Ese mismo año celebró la Cumbre Estados Unidos-Islas del Pacífico[10]. Junto con Australia y Japón, también inició un proyecto de cable submarino en el Pacífico Sur[10]. Se trató de un enfoque que respondía al compromiso económico de China con un marco de seguridad.

El caso de Vanuatu muestra la continuidad del enfoque de tipo chino en medio de esta estructura de competencia. El 10 de agosto de 2026, China y Vanuatu firmaron un acta de reconocimiento in situ para el proyecto de rehabilitación de 19 tramos viales en Port Vila[1]. Esto se produjo tras un mes de reconocimiento local por parte de un equipo de expertos chinos[1]. La infraestructura de vida cotidiana, como carreteras y puertos, es el método de asistencia que China ha repetido en los Estados insulares, y goza de una alta aceptación por parte de los gobiernos locales, ya que minimiza las condiciones políticas.

2. Situación actual

Justo en el momento en que se firmaba el acuerdo vial de Port Vila, la situación de seguridad regional se encontraba en una fase mucho más aguda. En julio, China lanzó un misil de largo alcance con capacidad nuclear hacia aguas cercanas a Tuvalu[5][16]. Según medios locales, Pekín notificó previamente de forma breve solo a un número muy reducido de países[5]. Este incidente golpeó de lleno la reunión de ministros de Relaciones Exteriores del PIF celebrada en Fiyi en agosto. La adopción de una declaración conjunta de condena a China se frustró debido al bloqueo del sistema de unanimidad[7][16].

Matangi Tonga informó sobre esta ruptura señalando que "los líderes del Pacífico no lograron acordar una declaración conjunta de condena a la prueba china de julio"[16]. Island Times también reportó que "los ministros de Relaciones Exteriores del Foro se retiraron sin haber acordado medidas de respuesta a la prueba de misiles balísticos de China"[7]. Ante esto, Estados Unidos emitió su propia declaración conjunta el 11 de agosto. Cuatro Estados miembros del PIF la firmaron conjuntamente[14][15]. La presión se desvió así hacia un canal bilateral de tipo statu quo en lugar de un canal multilateral.

En el mismo período surgieron sospechas independientes en aguas de Palaos. A finales de mayo, el buque de investigación rompehielos chino Ji Di ingresó hasta 74 km dentro de las aguas territoriales de Palaos, desplazándose a baja velocidad durante 14 horas[13]. Según informó ABC, ni siquiera el presidente de Palaos, Surangel Whipps Jr., pudo determinar su propósito[13]. La trayectoria en forma de 'patrón de cortacésped' (lawnmower) generó sospechas de un levantamiento topográfico del fondo marino[13].

A pesar de estas tensiones de seguridad, la 55.ª Cumbre del PIF, celebrada del 30 de agosto al 4 de septiembre en Koror, confirmó una invitación abierta a Taiwán[9][17]. La participación de Taiwán, excluida en la reunión del año anterior organizada por las Islas Salomón, se revirtió al ser organizada por Palaos[9]. AFP informó que "un funcionario del Foro señaló que tanto China como Taiwán son socios importantes de la región"[9].

3. Análisis de los principales actores

Vanuatu está haciendo una elección pragmática entre la demanda de infraestructura y sus condiciones fiscales. La rehabilitación de 19 tramos viales responde a una necesidad concreta de cerrar la brecha en infraestructura de vida cotidiana, más que a un simbolismo político. La ayuda no reembolsable y los préstamos concesionales de China resultan atractivos por ejecutarse rápidamente y sin condiciones políticas significativas.

Palaos enfrenta la presión más aguda en esta coyuntura debido a su posición como país con relaciones diplomáticas con Taiwán. Aunque aprovechó su condición de anfitrión de la cumbre para asegurar la participación de Taiwán[9], al mismo tiempo carga con la inquietud de seguridad que representa la actividad de un buque de investigación chino en sus aguas territoriales[13]. Como revela la reacción del presidente Whipps, el gobierno de Palaos se encuentra en una posición asimétrica, obligado a responder sin siquiera poder determinar con claridad la intención de dichas actividades.

Australia fue el primero en unirse a las filas de crítica ante la prueba de misiles china[5]. Se estima que el método de presión pública liderado por Nueva Zelanda más bien estimuló el rechazo de Estados insulares moderados como Tonga y Fiyi[5]. Australia se enfrenta a un dilema: aunque utiliza como palanca su condición de principal donante de ayuda[11], también debe lidiar con el cansancio interno de los Estados insulares respecto al propio método de la condena pública.

Estados Unidos se desvió de inmediato hacia canales bilaterales tras confirmar los límites del canal multilateral del PIF. La declaración del 11 de agosto es un ejemplo de ello[14][15]. Se espera que continúe la profundización de redes ya existentes, como el acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea y la Cumbre de Estados Insulares del Pacífico[10].

China está utilizando el fracaso de la declaración del PIF en su propaganda exterior como un caso de mayor autonomía de los Estados insulares[5]. Mantiene una estrategia dual que combina ofensivas de seguridad —como las pruebas de misiles y las actividades del buque de investigación— con incentivos económicos, como el proyecto vial en Vanuatu.

Taiwán intenta mantener su posición diplomática en el Pacífico occidental a través de su base en Palaos, país con el que mantiene relaciones diplomáticas. El caso de exclusión el año pasado y su reincorporación este año muestra simultáneamente la vulnerabilidad y la resiliencia de la diplomacia taiwanesa[9].

El PIF (Foro de las Islas del Pacífico) permanece en un statu quo sin declaraciones debido a la restricción institucional del sistema de unanimidad[5]. Aunque continúan las discusiones sobre la implementación de la Estrategia del Continente Azul del Pacífico 2050[17], la función de generar consenso en temas de seguridad se encuentra prácticamente paralizada.

4. Puntos clave de controversia

El primer punto de controversia es la neutralización del canal multilateral del PIF. El fracaso en la condena de la prueba de misiles confirma una vez más que, bajo el sistema de unanimidad, incluso una pequeña divergencia de posturas entre los Estados insulares hace imposible una respuesta conjunta[5][16].

El segundo punto de controversia es la coexistencia del compromiso económico con la inquietud de seguridad. El hecho de que apoyos con beneficios reales para la vida de los Estados insulares, como el proyecto vial en Vanuatu, y actividades de seguridad de intención opaca, como la del buque de investigación en aguas de Palaos, provengan simultáneamente del mismo actor, dificulta la respuesta de los gobiernos insulares[1][13].

El tercer punto de controversia es la conversión de la ayuda en deuda. El Instituto Lowy señala que, si bien la financiación oficial para el desarrollo del Pacífico aumentó a 4.100 millones de dólares en 2024, la mayor parte de ese incremento procede de préstamos concesionales[11]. Una estructura en la que disminuye la ayuda no reembolsable y aumentan los préstamos tiene el potencial de restringir a largo plazo la autonomía fiscal de los Estados insulares.

El cuarto punto de controversia es la difusión de la guerra diplomática entre ambas orillas a nivel de países individuales. El restablecimiento de la invitación a Taiwán por parte de Palaos evidencia el vacío institucional que supone la discrecionalidad del país anfitrión[9]. Esto sugiere que la participación de Taiwán podría fluctuar cada vez que cambie el país anfitrión de la Cumbre del PIF.

II. Análisis en profundidad del asunto

La expansión de la inversión china en infraestructura en los Estados insulares del Pacífico: análisis en profundidad del asunto

1. Análisis de las causas fundamentales

La razón por la que el enfoque chino hacia el Pacífico logra éxito de manera reiterada es sencilla: la demanda real de los gobiernos insulares coincide exactamente con la modalidad de ayuda de tipo chino. El proyecto de rehabilitación de 19 tramos viales en Port Vila, Vanuatu, es representativo de ello[1]. Infraestructuras de vida cotidiana, como carreteras, puertos y telecomunicaciones, son proyectos que los gobiernos insulares pueden mostrar a sus electores como logros visibles. China responde a esta demanda sin imponer condiciones de derechos humanos o gobernanza.

La ayuda de Australia y Estados Unidos tiene una naturaleza estructuralmente distinta. Según las estadísticas del Instituto Lowy, la financiación para el desarrollo del Pacífico volvió a una tendencia creciente en 2024, alcanzando los 4.100 millones de dólares tras tres años. Sin embargo, buena parte de ese incremento consistió en préstamos concesionales y no en subvenciones[11]. Es decir, la ayuda del bloque occidental también se está transformando ya en una modalidad dependiente de la deuda. En este punto se configura la competencia fundamental entre el apoyo infraestructural incondicional de tipo chino y la ayuda de marco de seguridad de tipo occidental.

En el ámbito de la seguridad, la causa es diferente. En la prueba de misiles de largo alcance realizada por China en julio cerca de Tuvalu, el problema residió en la propia práctica de notificación. El hecho de que Pekín solo notificara previamente y de forma breve a un número muy reducido de países provocó el rechazo de la mayoría de los Estados insulares[5][13]. Esto demuestra que el compromiso económico y la acción militar funcionan bajo sistemas de confianza distintos. La buena voluntad acumulada mediante el apoyo infraestructural no se derrumba fácilmente ante una provocación de seguridad, pero tampoco queda completamente compensada por ella.

2. Contexto estructural

El vacío institucional constituye el primer factor estructural. El PIF adopta el sistema de unanimidad. Este sistema otorga un poder de veto equivalente tanto a las grandes potencias regionales, Australia y Nueva Zelanda, como a Tuvalu, con apenas 10.000 habitantes. Aquí reside el trasfondo del fracaso del intento de declaración de condena a China liderado por Nueva Zelanda. El rechazo de los Estados insulares de tendencia moderada terminó, más bien, conteniendo la línea dura[7][16]. Bajo esta estructura institucional, un pequeño número de Estados miembros favorables o neutrales hacia China basta para bloquear un consenso multilateral.

La discrecionalidad del país anfitrión es el segundo factor estructural. La condición de participación en la Cumbre del PIF, en particular la participación de Taiwán, depende cada año de la línea diplomática del país anfitrión. Cuando en 2025 organizaron las Islas Salomón —que habían roto relaciones con Taiwán—, Taiwán quedó excluido. En 2026, con Palaos —país con relaciones diplomáticas con Taiwán— como anfitrión, la situación se revirtió con una invitación abierta[9]. Esto demuestra que el PIF, como organismo multilateral, es en la práctica una institución frágil cuyo rumbo respecto a las relaciones entre ambas orillas se redefine año tras año según el país anfitrión.

La estructura separada entre seguridad y economía es el tercer factor. Tras el acuerdo de seguridad con las Islas Salomón (2022), Australia y Estados Unidos reconstruyeron su red de seguridad mediante el acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea (2023), la Cumbre Estados Unidos-Islas del Pacífico y el proyecto de cable submarino entre Australia, Japón y Estados Unidos[6][10]. Sin embargo, esta red de seguridad no logra sustituir la demanda cotidiana de infraestructura de los Estados insulares. Como muestra el caso del buque de investigación rompehielos chino Ji Di aparecido en aguas de Palaos[13], aunque aumenten las preocupaciones de seguridad, el compromiso económico —como el proyecto vial de Port Vila— continúa por una vía separada. El hecho de que ambas vías estén separadas es la estructura que permite el compromiso continuo de China.

3. Comparación con precedentes históricos y casos análogos

El acuerdo de seguridad con las Islas Salomón de 2022 es el prototipo de esta coyuntura[6]. En su momento, la propia firma del acuerdo hizo sonar la alarma en Canberra y Washington, mostrando que un solo acuerdo bilateral individual puede sacudir la percepción de seguridad de toda la región. Es poco probable que el proyecto vial de Vanuatu genere de inmediato un impacto similar, dado que la infraestructura vial tiene una naturaleza distinta a la de un acuerdo de seguridad. Sin embargo, la modalidad misma en que China acumula relaciones país por país, con Estados pequeños individuales, se encuentra en línea con el caso de las Islas Salomón.

El caso del fracaso de la declaración del PIF también tiene un precedente. La exclusión de Taiwán en la reunión del año pasado organizada por las Islas Salomón contrasta con la invitación abierta de la reunión de este año en Palaos[9]. Esto reconfirma que el PIF es un organismo capaz de llegar a conclusiones opuestas cada año, según el país anfitrión, en asuntos simbólicos como declaraciones o condiciones de participación. El intento de presión pública liderado por Nueva Zelanda en esta ocasión también se asemeja al patrón de reacción adversa que se ha repetido en el pasado cuando el bloque occidental exigió condenas directas a los Estados insulares[7].

El método de respuesta de Estados Unidos también está pautado. Cuando el consenso se bloquea en el canal multilateral, se pasa de inmediato a una vía de rodeo bilateral o de pequeño multilateralismo, mediante declaraciones propias y firmas individuales de algunos Estados miembros. El caso de la declaración estadounidense del 11 de agosto, firmada conjuntamente por cuatro Estados miembros del PIF, así lo muestra[14][15]. Esta es la misma lógica del enfoque adoptado en 2023 durante la Cumbre Estados Unidos-Islas del Pacífico y la firma del acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea[10]. Eludir las limitaciones institucionales del organismo multilateral y profundizar las relaciones bilaterales con un grupo de países afines es la gramática de respuesta constante de Estados Unidos.

4. Variables clave en el desarrollo del asunto

La primera variable es el resultado concreto de la Cumbre del PIF. El que se intente nuevamente la adopción de una declaración en la reunión de Koror, celebrada del 30 de agosto al 4 de septiembre, y —de lograrse— el nivel de redacción en que se llegue a un acuerdo, determinará la credibilidad futura del canal multilateral[17]. La observación general de los medios locales es que resulta poco probable que un acuerdo frustrado a nivel de cancilleres se restablezca a nivel de jefes de Estado[7].

La segunda variable es la frecuencia de la actividad militar china y sus prácticas de notificación. Si se repiten pruebas de misiles o actividades de buques de investigación sin que mejore el método de notificación, la opinión pública podría deteriorarse incluso en Estados insulares que hasta ahora han sido favorables a China[5][13]. En cambio, si China mejora sus prácticas de notificación y mantiene en paralelo su apoyo infraestructural, la actual doble vía —statu quo sin declaraciones y compromiso económico continuo— se consolidará.

La tercera variable es la estructura de deuda fiscal de los Estados pequeños individuales. Como señala el Instituto Lowy, la ayuda general al Pacífico está pasando de subvenciones a préstamos concesionales[11]. Buena parte de los proyectos de infraestructura chinos también toman la forma de préstamos. Si la carga de reembolso de deuda de los Estados insulares alcanza un punto crítico, existe el potencial de que la opinión pública local, que hasta ahora ha acogido favorablemente la ayuda de tipo chino por carecer de condiciones políticas, cambie abruptamente. En ese caso, la narrativa alternativa de una "financiación sostenible y transparente", que Australia y Estados Unidos han venido enfatizando, podría ganar fuerza persuasiva.

La cuarta variable es la estructura de rotación del país anfitrión respecto al asunto de Taiwán. Según qué línea diplomática tenga el país que sea anfitrión del PIF después de Palaos, la participación de Taiwán podría revertirse nuevamente[9]. Se trata de una vulnerabilidad que se repite cada año, por lo cual tanto China como Taiwán tienen incentivos para cortejar de antemano la línea diplomática del próximo país anfitrión.