Соглашение ЕС о выделении 6,6 млрд евро помощи Украине в рамках Европейского фонда мира (ЕФМ): анализ и последствия

Краткое резюме

Преодолев вето Венгрии, длившееся три с половиной года, ЕС согласился разблокировать 6,6 млрд евро из Европейского фонда мира (ЕФМ) для оказания военной помощи Украине. Изменение позиции Венгрии — это не отказ от ее принципов, а скорее транзакционный компромисс, связанный с двусторонними вопросами, такими как сокращение ее запроса на оборонный кредит в рамках программы СЕЙФ и продолжающиеся консультации относительно венгерского меньшинства в Закарпатье. Поскольку распределение компенсационной части в размере 4,7 млрд евро между государствами-членами и фактическая доля передачи средств остаются нерешенными, это соглашение представляет собой скорее преодоление порога для возобновления помощи, нежели ее завершение. В то время как Соединенные Штаты стремятся к скорейшему прекращению войны, одновременно оказывая давление как на Зеленского, так и на Путина, Европа предпочитает укреплять переговорные позиции Украины, что подчеркивает явный трансатлантический стратегический разрыв. Данный случай, когда вето одного государства-члена могло парализовать финансирование коллективной безопасности, имеет институциональное значение для Южной Кореи, рассматривающей сотрудничество в формате Республика Корея — США — Япония и координацию с НАТО-ИП4, в то время как фактический поток средств напрямую влияет на стратегию выхода южнокорейской оборонной промышленности на европейский рынок.

I. Анализ проблемы

ЕС разблокирует 6,6 млрд евро военной помощи Украине из Европейского фонда мира (ЕФМ)

1. Предыстория и развитие событий

Европейский фонд мира (ЕФМ) — это фонд, который компенсирует государствам — членам ЕС расходы на оружие, поставляемое ими Украине [4]. Он финансируется за счет прямых взносов государств — членов ЕС [1]. Хотя изначально он создавался для предотвращения конфликтов и оказания нелетальной поддержки, после полномасштабного вторжения России в Украину его характер изменился, и он стал механизмом компенсации расходов государств-членов на военную помощь [1].

Выплата средств из этого фонда была заблокирована примерно на три с половиной года с весны 2023 года из-за вето Венгрии [4]. Политика безопасности и обороны ЕС функционирует в межправительственных рамках, требующих единогласия. Правительство Орбана, сохраняя свою оппозицию военной помощи Украине, использовало эту структуру для постоянного блокирования компенсаций из ЕФМ [4][7]. Литовский национальный вещатель ЛРТ также сообщил, что Венгрия долгое время отказывалась санкционировать выплаты из фонда, ссылаясь на свое несогласие с военной помощью Украине [7].

Изменение позиции Венгрии истолковывается как результат политического компромисса, связанного с ее собственными интересами. Примерно в то же время Венгрия сократила свою заявку на получение оборонного кредита ЕС по схеме СЕЙФ с первоначальных 16 млрд евро до 5,4 млрд евро [10]. Это означает, что Венгрия, наряду с Италией, остается одной из двух стран, которые еще не получили окончательного одобрения от Европейской комиссии [10]. Министерство иностранных дел Венгрии сообщило в Фейсбуке, что заместитель государственного секретаря Анита Орбан несколько раз встречалась со своим украинским коллегой во время недели высокого уровня Генеральной Ассамблеи ООН и «разрешила недоразумения последних нескольких дней» [12]. В министерстве добавили, что продолжаются консультации с вице-премьером Украины относительно прав венгерского меньшинства в Закарпатской области, и дальнейший прогресс ожидается в октябре [12]. Иными словами, разблокирование ЕФМ с высокой степенью вероятности связано с частичным компромиссом по двусторонним вопросам между Украиной и Венгрией.

2. Текущая ситуация

25 сентября в ходе заседания Комитета по политике и безопасности (КПБ) ЕС в Брюсселе было достигнуто политическое соглашение о выделении 6,6 млрд евро из средств ЕФМ [8]. Кая Каллас, Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, официально объявила об этом в тот же день [1][4]. Председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен также незамедлительно приветствовала это решение, заявив: «Соглашение по ЕФМ на сумму 6,6 млрд евро — это очень хорошая новость, означающая усиление поддержки обороны Украины, от обучения до оснащения» [14].

Структура распределения финансирования разделена на три части: 900 млн евро выделяется на деятельность Военной вспомогательной миссии ЕС (ВВМЕС), 1 млрд евро — на новые совместные закупки, а оставшиеся 4,7 млрд евро — на компенсацию государствам-членам за уже предоставленную ими военную помощь. Однако метод распределения этих 4,7 млрд евро между государствами-членами и фактическая доля передачи Украине еще не утверждены. Германия утверждает, что вся компенсационная часть должна быть перенаправлена на поддержку Украины, но не все государства-члены с этим согласны. Таким образом, это соглашение ближе к преодолению «порога для возобновления», нежели к «завершению» оказания помощи.

В то же время ЕС добился прогресса в оказании помощи Украине по отдельному направлению. В ходе встречи в Брюсселе 23 сентября послы ЕС подтвердили, что Украина выполнила десять задач по реформированию, тем самым открыв путь для получения финансовой помощи в размере 3 млрд евро (3,4 млрд долларов) [9]. Это решение, принятое вскоре после встречи президента фон дер Ляйен с президентом Зеленским, подтвердило, что Украина может получить до 37 млрд евро (42 млрд долларов) к 2026 году, если реализует согласованные реформы [9].

Между тем, разногласия между государствами-членами сохраняются на треке санкций против России. Верховный представитель Каллас призвала государства-члены продлить срок действия всеобъемлющих санкций ЕС против России после неформальной встречи европейских министров иностранных дел на полях Генеральной Ассамблеи ООН 21 сентября [13]. Она заявила: «Санкции являются ключевым столпом нашего ответа на войну России» [13]. Это демонстрирует, что решение о «расширении поддержки» путем разблокирования средств ЕФМ происходит на фоне продолжающихся «внутренних разногласий» по поводу продления санкций.

Отдельное узкое место было выявлено на треке поддержки противовоздушной обороны. Согласно анализу Восточноазиатского института (ВАИ), во время неформальной встречи министров обороны ЕС, состоявшейся в Ирландии 1 сентября, Верховный представитель Каллас признала, что прогресса в получении перехватчиков Патриот достигнуто не было [3]. Это внешнее узкое место, обусловленное тем, что запасы Патриотов американских военных в Европе упали до критического уровня из-за конфликта администрации Трампа с Ираном, в сочетании с отсутствием в ЕС системы совместных закупок и его межправительственными ограничениями [3]. Даже если средства ЕФМ будут разблокированы, подобные физические ограничения все еще могут препятствовать фактической закупке оружия.

Параллельно продвигается и американский трек. Администрация Трампа решила выплатить оставшиеся 93 млн долларов из утвержденного Конгрессом бюджета Инициативы содействия безопасности Украины (ИСБУ) в размере 400 млн долларов до окончания финансового года 30 сентября [15]. Независимо от разблокирования ЕФМ Европой, это прежде всего административная мера США, направленная на то, чтобы не упустить крайний срок истечения действия ранее утвержденных средств [15].

3. Ключевые акторы и их позиции

Венгрия (Правительство Орбана)долгое время использовала свое право вето как единственный противник в рамках структуры политики безопасности ЕС, основанной на единогласии [4][7]. Недавнее изменение ее позиции связано с корректировкой ее собственных интересов, включая прогресс в консультациях с Украиной по вопросу закарпатского меньшинства и сокращение ее заявки на кредит СЕЙФ [10][12]. Министерство иностранных дел Венгрии подтвердило свою условную позицию, заявив, что, хотя оно «открыто для инициатив регионального сотрудничества, [оно] хочет четко понимать цель, методы работы и добавленную стоимость для Венгрии» [12]. Разумно истолковать это не как исчезновение ее принципиальной оппозиции, а скорее как тактическую приостановку в конкретном контексте.

Кая Каллас (Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности)взяла на себя инициативу в объявлении этого соглашения, демонстрируя твердую внешнюю приверженность расширению поддержки Украины [1][4]. В то же время она также настаивает на продлении санкций против России [13], демонстрируя свою роль координатора во всей внешней политике и политике безопасности ЕС. Однако на этапе реализации — например, при получении Патриотов — она делала заявления, признающие разногласия между государствами-членами [3], тем самым обнажая разрыв между политическими заявлениями и возможностями их исполнения.

Урсула фон дер Ляйен (Председатель Европейской комиссии)подчеркнула политическое значение соглашения по ЕФМ, определив его как «усиление поддержки обороны Украины» [14]. Примерно в то же время прогресс по финансовой помощи в размере 3 млрд евро, связанной с проведением реформ, последовал за ее прямой встречей с Зеленским [9]. Объединяя треки ЕФМ и финансовой помощи, Комиссия поддерживает структуру условной поддержки, которая связывает внутренние реформы Украины с внешней военной помощью.

Германияпозиционирует себя как крупнейший донор, выступая за передачу всей компенсационной части в размере 4,7 млрд евро Украине. Это соответствует более широкой тенденции расширения поддержки со стороны крупных западноевропейских стран, такой как предыдущее одобрение оборонного кредита на сумму 6,1 млрд евро и разрешение на передачу чертежей ракет Сторм Шэдоу/СКАЛЬП [6]. Напротив, другие государства-члены не полностью согласны с этим, оставляя внутренние переговоры по фактической доле распределения нерешенными.

Украина (Правительство Зеленского)обеспечивает разблокированные средства ЕФМ в качестве ресурсов для укрепления своей зимней обороноспособности, одновременно применяя прагматичный подход, который отдает приоритет получению помощи путем проявления гибкости в двусторонних вопросах, таких как проблема меньшинств с Венгрией [12]. Одновременно она реализует двухтрековую стратегию, выполняя условия для получения финансовой помощи ЕС посредством проведения реформ [9].

Соединенные Штаты (Администрация Трампа)как отмечается, стремятся к скорейшему прекращению войны путем одновременного давления на обе стороны, например, требуя от Зеленского посетить Москву и прекратить атаки на российские нефтеперерабатывающие заводы. Однако на рабочем уровне они сохраняют динамику существующих программ помощи независимо от политических заявлений, о чем свидетельствует завершение выплаты ранее утвержденных средств ИСБУ в установленные сроки [15].

4. Ключевые вопросы

Во-первых, это возможность обхода структуры единогласия. Разрешение трех с половиной лет тупика благодаря тактическому изменению позиции Венгрии демонстрирует, что вето отдельного государства-члена может быть урегулировано путем переговоров по двусторонним вопросам в будущем. В то же время это подчеркивает уязвимость, заключающуюся в том, что подобные тупиковые ситуации могут повториться без фундаментальной институциональной реформы.

Во-вторых, это фактическая доля компенсационной части в размере 4,7 млрд евро, которая будет передана Украине. Окончательный метод распределения остается нерешенным на фоне требований Германии о полной передаче и нерешительности других государств-членов, оставаясь ключевой переменной в будущих внутренних переговорах ЕС.

В-третьих, это фактическое назначение средств. Остается неясным, будут ли средства фонда совместных закупок в размере 1 млрд евро направлены на покупку оружия американского производства или на укрепление европейской оборонно-промышленной базы. Поскольку внешнее узкое место в виде нехватки запасов Патриотов сохраняется [3], ожидается, что разрыв между получением средств и фактическими возможностями закупок определит эффективность этого решения.

В-четвертых, это стратегическое расхождение между Соединенными Штатами и Европой. В то время как США сосредоточены на раннем урегулировании путем давления на обе стороны, ЕС предпочитает укреплять переговорные позиции Украины путем разблокирования ЕФМ и призывов к продлению санкций против России [13]. Поскольку обсуждается возможность прекращения войны до зимы, ключевой вопрос заключается в том, как это трансатлантическое различие в подходах будет согласовано в ходе реальных переговоров.

II. Глубокий анализ

ЕС разблокирует 6,6 млрд евро в Европейском фонде мира (ЕФМ): глубокий анализ

1. Анализ первопричин

Первопричиной этой проблемы является институциональная уязвимость перед вето одного государства-члена. Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) ЕС опирается на единогласие как на основной механизм принятия решений. Исходя из своего несогласия с военной помощью Украине, правительство Орбана использовало эту структуру для блокирования компенсаций из ЕФМ в течение трех с половиной лет [4][7]. Более фундаментальной проблемой, нежели сама цифра в 6,6 млрд евро, является то, что одно-единственное возражение среди 27 государств-членов могло парализовать весь механизм финансирования коллективной безопасности.

Использование Венгрией своего права вето не было вопросом чистых принципов. Время этого изменения позиции раскрывает его истинную природу. Примерно в то же время Венгрия сократила свою заявку на получение оборонного кредита ЕС по схеме СЕЙФ с 16 млрд евро до 5,4 млрд евро [10]. Это совпало с тем, что Венгрия оставалась, наряду с Италией, одной из двух стран, не получивших окончательного одобрения от Комиссии [10]. Одновременно министерство иностранных дел Венгрии объявило, что заместитель государственного секретаря Анита Орбан провела несколько контактов с украинской стороной во время недели высокого уровня Генеральной Ассамблеи ООН и «разрешила недоразумения» относительно прав венгерского меньшинства в Закарпатской области [12]. Иными словами, разблокирование ЕФМ — это не отказ от принципиальной позиции, а скорее транзакционный компромисс, достигнутый после получения уступок по параллельным вопросам, таким как проблема меньшинств и масштаб кредита СЕЙФ. Нельзя исключать возможность того, что правительство Орбана пересчитало внутриполитическую полезность своей жесткой позиции в отношении Украины после апрельских всеобщих выборов.

2. Структурный контекст

Политическая структура: Столкновение межправительственного подхода и наднационализма

Политика безопасности и обороны ЕС фундаментально функционирует в межправительственных рамках. В отличие от торговой или валютной политики, это сфера, в которой государства-члены не передали свой суверенитет. Следовательно, выделение средств невозможно исключительно по политической воле председателя Комиссии фон дер Ляйен или Верховного представителя Каллас [14][1]. Поскольку это соглашение является результатом побуждения Венгрии отозвать свое вето, а не обхода Венгрии Комиссией, структурные ограничения не были устранены. Возможность того, что та же структура единогласия вызовет тупик по другим вопросам, остается открытой.

Финансовая структура: Двойная система взносов государств-членов и компенсаций

ЕФМ финансируется за счет прямых взносов государств-членов, и текущие 6,6 млрд евро разделены на три части: 900 млн евро на операционные расходы Военной вспомогательной миссии ЕС (ВВМЕС), 1 млрд евро на новые совместные закупки и 4,7 млрд евро на компенсацию государствам-членам за уже предоставленную военную помощь. Структурная ловушка заключается в том, что метод распределения этих 4,7 млрд евро и фактическая доля передачи Украине остаются нерешенными. Германия выступает за передачу всей компенсационной части Украине, но не все государства-члены с этим согласны. Это указывает на то, что, поскольку ЕФМ по сути функционирует как «компенсация» оборонных бюджетов государств-членов, у стран сохраняется стимул отдавать приоритет собственному финансовому удобству. Иными словами, хотя это соглашение открыло трубопровод, объем текущей по нему воды может варьироваться в зависимости от политических расчетов каждого государства-члена.

Структура безопасности: Снижение зависимости от США и узкие места в возможностях внутренних закупок

Разблокирование ЕФМ является продолжением усилий Европы по компенсации неопределенности поддержки со стороны США через собственные институционализированные каналы. В августе ЕС одобрил оборонный кредит на сумму 6,1 млрд евро, а Великобритания и Франция разрешили передачу чертежей ракет Сторм Шэдоу/СКАЛЬП [6]. Однако обеспечение финансовых ресурсов не гарантирует немедленного предоставления военного потенциала. Примерно в то же время министры обороны ЕС выслушали признание Каллас о том, что в дискуссиях по получению перехватчиков Патриот «не было достигнуто никакого прогресса» [3]. Это было вызвано внешним узким местом, когда запасы Патриотов американских военных в Европе упали до критического уровня из-за конфликта администрации Трампа с Ираном [3]. Это означает, что хотя средства были выделены, физические возможности закупок остаются ограниченными другими факторами, такими как готовность государств-членов передавать запасы и производственные мощности европейской оборонно-промышленной базы.

3. Исторические прецеденты и сравнение аналогичных случаев

Немецкий Зондервермёген и польский ФВШЗ

Разблокирование ЕФМ соответствует недавней тенденции европейских стран создавать оборонное финансирование в обход обычных бюджетных процедур. Сразу после полномасштабного вторжения в 2022 году Германия создала специальный фонд в размере 100 млрд евро (Зондервермёген) для проведения оборонных закупок вне регулярного бюджета [2]. Примерно в то же время Польша создала Фонд поддержки вооруженных сил (ФВШЗ) — внебюджетный механизм, на долю которого пришлась треть оборонных расходов Польши в 2023 году [2]. СИПРИ указывает, что по мере увеличения таких внебюджетных механизмов растет риск того, что парламентский финансовый контроль не будет поспевать за темпами роста расходов [2]. Трех с половиной летний застой ЕФМ и его недавнее разблокирование можно рассматривать как многостороннюю версию этой тенденции. В то время как отдельные страны обеспечивали скорость за счет внебюджетных фондов, многосторонний фонд ЕС оказался в отдельном узком месте единогласия, функционируя медленнее, чем механизмы национального уровня.

Паттерн неоднократного использования Венгрией своего права вето

Это не первый случай, когда Венгрия использует свое право вето в качестве рычага давления при принятии решений ЕС относительно санкций против России и помощи Украине. Сразу после неформальной встречи европейских министров иностранных дел на полях Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке 21 сентября Верховный представитель Каллас оказала давление на государства-члены с целью продления санкций против России, заявив, что «санкции являются ключевым столпом нашего ответа на войну России» [13]. Это свидетельствует о том, что разногласия внутри блока сохраняются [13]. Иными словами, разблокирование ЕФМ не означает фундаментального сдвига в политике Венгрии, оставляя открытой возможность применения аналогичных вето на других треках, таких как продление санкций или одобрение кредитов СЕЙФ.

Паттерн увязывания финансовой помощи ЕС с условиями проведения реформ

Примерно в то же время в ходе встречи 23 сентября послы ЕС подтвердили, что Украина выполнила десять задач по реформированию, и одобрили выделение 3 млрд евро финансовой помощи [9]. Председатель Комиссии фон дер Ляйен напомнила Украине, что она должна продолжать проводить согласованные реформы, чтобы получить 37 млрд евро к 2026 году [9]. Учитывая, что как военная помощь в рамках ЕФМ, так и финансовая помощь по отдельному треку следуют общей схеме условного выделения средств, структура помощи ЕС Украине утверждается не как безусловная помощь, а как поэтапный механизм разблокирования, опосредованный проведением реформ и политическим компромиссом.

Ключевые переменные, определяющие дальнейшее развитие событий

Во-первых, это сроки и метод окончательного утверждения доли распределения компенсационной части в размере 4,7 млрд евро между государствами-членами и фактический масштаб передачи Украине. Практическая эффективность этого соглашения будет существенно варьироваться в зависимости от того, будет ли удовлетворено требование Германии о полной передаче или же отдельные страны поглотят компенсации для облегчения собственного внутреннего бюджетного бремени.

Во-вторых, это то, как завершатся консультации Венгрии по вопросу закарпатского меньшинства в октябре [12]. Если эта проблема снова обострится, стимул Венгрии использовать свое право вето на других треках возникнет вновь. Получит ли кредит СЕЙФ окончательное одобрение — также переменная, связанная с этим [10].

В-третьих, это то, кто станет получателем заказов на новые совместные закупки в размере 1 млрд евро — производители оружия из США или европейские оборонные подрядчики. Это служит индикатором для оценки реального прогресса в усилиях Европы по укреплению своей оборонно-промышленной базы и напрямую влияет на доступность европейского рынка для неевропейских оборонных фирм, в том числе из Южной Кореи.

В-четвертых, это сроки устранения возникшего в США узкого места, связанного с приобретением средств противовоздушной обороны, таких как системы «Пэтриот» [3]. Даже если финансирование будет обеспечено, в случае задержки физических закупок военный эффект от разблокирования ЕФМ неизбежно окажется ограниченным.

В-пятых, это политические последствия разрыва между подходами США и Европы к прекращению войны на фоне данного разблокирования средств. В то время как администрация Трампа стремится к скорейшему урегулированию путем одновременного давления на обе стороны, Каллас четко обозначила свою позицию по укреплению переговорных позиций за счет продолжения поддержки, назвав это «хорошей новостью для Украины, плохой новостью для России» [1]. Эта асимметрия, когда Европа расширяет поддержку, а Вашингтон торопится завершить войну, станет переменной, определяющей, на логику какой из сторон Украина будет больше полагаться за будущим столом мирных переговоров.