Доклад МГМС о выполнении санкций в отношении Северной Кореи и спор о легитимности режима мониторинга: структурные последствия и политические ответы

Краткое содержание

После роспуска Группы экспертов ООН из-за российского вето, недавно созданная Многонациональная группа по мониторингу санкций (МГМС) опубликовала доклад о северокорейских рабочих за рубежом. В ответ Северная Корея предпочла не оспаривать факты, а бросить вызов легитимности самого органа мониторинга. Эта стратегия отражает риторику, которую Россия использовала в ответ на действия МАГАТЭ, демонстрируя, что структурное условие вето постоянного члена Совета Безопасности подрывает легитимность всей системы мониторинга в отношении Северной Кореи. Случай с северокорейскими рабочими, направленными на российские линии по производству беспилотников под видом студенческих виз, доказывает, что безопасность в Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе ощутимо связана на уровне цепочек поставок оборонной промышленности, и это может стать конкретным пунктом повестки дня для сотрудничества НАТО и IP4. Однако, пока Китай, крупнейшая принимающая страна для этих рабочих, остается вне МГМС, эффективность реализации будет ограниченной. Эта ситуация требует косвенного подхода через отдельные каналы, такие как американо-китайский саммит. Вместо того чтобы пытаться выиграть дебаты о легитимности, Южной Корее следует уделить первоочередное внимание мерам по сокращению разрыва в реализации путем повышения своего участия на рабочем уровне в МГМС, конкретизации обмена разведданными с НАТО и IP4 и использования параллельного канала для взаимодействия с Китаем.

I. Анализ текущей ситуации

Доклад МГМС о выполнении санкций в отношении Северной Кореи и резкая реакция Северной Кореи: анализ текущей ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Пробел в режиме мониторинга санкций в отношении Северной Кореи возник в апреле 2024 года в связи с использованием Россией своего права вето. Когда Россия наложила вето на продление мандата Группы экспертов Совета Безопасности ООН по санкциям в отношении Северной Кореи, многосторонняя система мониторинга, существовавшая 15 лет, была распущена [3]. Чтобы заполнить эту пустоту, 11 стран, включая Соединенные Штаты, сформировали Многонациональную группу по мониторингу санкций (МГМС) [7]. МГМС не является органом при Совете Безопасности ООН. Как узкоформатная группа, возглавляемая западными странами, она с самого начала столкнулась с вопросами о своей легитимности.

В этот период тесные связи между Северной Кореей и Россией переросли в структурные отношения. В июне 2024 года две страны подписали Договор о всеобъемлющем стратегическом партнерстве [3]. Впоследствии Северная Корея предоставила России войска и боеприпасы, а Россия в ответ потворствовала импорту запрещенных товаров или разрешала экспорт нефтепродуктов сверх установленного лимита [3]. Расширение логистических маршрутов, примером которого является открытие моста Туманган, показывает, что это сотрудничество имеет структурную основу для продолжения даже после войны [3]. За этот период также накопились доказательства передачи чувствительных технологий, таких как реакторы для атомных подводных лодок и системы противовоздушной обороны [5].

Отправка северокорейских рабочих за рубеж в рамках этой структуры вышла на новый этап. Совет Безопасности ООН полностью запретил отправку северокорейских рабочих за рубеж с 2019 года. Это было основано на оценке, что иностранная валюта, зарабатываемая этими рабочими, финансировала ядерные и ракетные программы Северной Кореи [9]. Однако после нейтрализации системы мониторинга масштабы этих отправок фактически расширились. Ключевым выводом недавнего доклада МГМС является резкое увеличение числа рабочих, отправленных в Россию [1].

2. Текущая ситуация

16 сентября МГМС опубликовала свой доклад «Отправка зарубежных рабочих КНДР» [1]. В докладе численность северокорейских рабочих за рубежом оценивается в диапазоне от 35 600 до 101 280 человек. В нем говорится, что они работают как минимум в 17 странах, в основном в Китае и России [4]. Сумма иностранной валюты, заработанной за один год, оценивается в 450-800 миллионов долларов [4][9]. В докладе делается вывод, что эти деньги финансируют программы Северной Кореи по созданию ядерного оружия и баллистических ракет, и содержится призыв ко всем странам немедленно выполнить резолюции ООН, репатриировать северокорейских рабочих и отказать в выдаче новых разрешений на работу [4].

Наиболее примечательная часть доклада касается северокорейских рабочих, направленных на российские заводы по производству беспилотников. Агентство «Рёнхап» сообщило, что некоторые из них работают на российских военных линиях по производству беспилотников в нарушение резолюций ООН [6]. Издание «Киев Индепендент» более подробно сообщило о выводах МГМС, согласно которым Россия ввозит северокорейских рабочих по студенческим визам для их трудоустройства на производстве беспилотников [7]. Использование мошеннических методов, таких как манипулирование типами виз, предполагает, что это выходит за рамки простой отправки рабочей силы и указывает на то, что северокорейский труд был структурно интегрирован в цепочку поставок оборонной промышленности России.

Реакция Северной Кореи была незамедлительной. В заявлении представителя МИД, опубликованном через Центральное телеграфное агентство Кореи (ЦТАК), МГМС была названа «заговорщической группой». В заявлении утверждалось: «Так называемая „Многонациональная группа по мониторингу санкций“ во главе с США ясно показала свою сущность как заговорщической группы, которая искажает нормальное в ненормальное и представляет законное как незаконное, фабрикуя и публикуя „доклад“, в котором ставится под сомнение взаимовыгодное и рутинное экономическое сотрудничество между Корейской Народно-Демократической Республикой и другими странами» [8]. МИД представил этот вопрос не как нарушение санкций, а как «открытое игнорирование принципов международного права, в основе которых лежат уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела» [8]. Издание «Дейли Маверик» интерпретировало это как реакцию на «новые санкции», что отражает намерение Северной Кореи определить сам доклад МГМС не как проверку выполнения резолюций ООН, а как отдельную санкционную меру [4].

Примерно в то же время Северная Корея продолжала аналогичные атаки на легитимность других органов мониторинга. Когда МАГАТЭ опубликовало доклад, в котором сообщалось о новом объекте по обогащению урана в Йонбёне, Россия отвергла его, заявив об отсутствии доказательств на том основании, что у МАГАТЭ нет доступа на места в Северной Корее [10][16]. Ким Ё Чжон также отвергла резолюции ООН, связанные с МАГАТЭ, и подтвердила политику сохранения ядерных сил [14]. В отдельном заявлении представитель Министерства национальной обороны осудил создание системы обмена информацией между Республикой Корея и США для реагирования на оружие массового уничтожения как «схему военной конфронтации» [11]. Логика Северной Кореи в отрицании МГМС, МАГАТЭ и системы обмена информацией между РК и США последовательно заключается в отрицании легитимности самих органов мониторинга и исполнения.

3. Ключевые акторы и их позиции

МГМС (11 стран)была сформирована с целью замены функций мониторинга, оставшихся вакантными после роспуска Группы экспертов ООН [7]. Это структура, возглавляемая США [7]. Призвав страны репатриировать северокорейских рабочих и отказать в выдаче новых разрешений на работу после публикации своего доклада, МГМС взяла на себя практическую функцию попытки восстановить исполнительную силу резолюций Совета Безопасности [4]. Однако, поскольку она не является органом Совета Безопасности, она не застрахована от дебатов о международно-правовой основе ее полномочий по проверке нарушений резолюций.

Северная Кореяотвечает двуединым подходом. Министерство иностранных дел сместило акцент на легитимность самого органа мониторинга, представив доклад МГМС как нарушение суверенитета и вмешательство во внутренние дела [8]. В то же время оно продолжает отрицать любые нарушения, переопределяя отправку рабочей силы как «взаимовыгодные и рутинные экономические отношения сотрудничества» [8]. Это можно расценить как стратегию уклонения от спора по фактам выполнения санкций и перевода дебатов на правовой статус режима мониторинга.

Россиязанимает двойственную позицию в этой структуре. С одной стороны, она стала прямым выгодоприобретателем, включив северокорейский труд в свои заводы по производству беспилотников и оборонные производственные линии [6][7]. С другой стороны, она использует свое положение постоянного члена Совета Безопасности для подрыва легитимности органов мониторинга, таких как МАГАТЭ, заявляя, что их выводы не имеют доказательств [10]. Она играет двойную роль: как причина нейтрализации системы мониторинга ООН и как пособник атак на легитимность альтернативной системы мониторинга.

Китайбыл назван в докладе крупнейшей принимающей страной для северокорейских рабочих [4][9]. Однако отдельной реакции от китайского правительства или государственных СМИ не подтверждено. Учитывая отсутствие сообщений о том, что Китай напрямую включает этот труд в свою оборонную промышленность, как Россия, предполагается, что прием этих рабочих носит в основном коммерческий характер. Однако, как крупнейшая принимающая страна, ее отсутствие в составе МГМС из 11 стран и ее несотрудничество с усилиями по мониторингу остаются фундаментальным ограничением эффективности сети мониторинга.

Соединенные Штатычерез свое Торговое представительство проводят отдельные многосторонние тренинги примерно с 50 торговыми партнерами по вопросам выполнения запретов на импорт товаров, произведенных с использованием принудительного труда [2]. Это представляет собой параллельный трек давления через торговые регуляции, отличный от призыва МГМС к выполнению резолюций Совета Безопасности. Это можно рассматривать как подход к решению проблемы северокорейских рабочих по двум правовым направлениям одновременно: нарушение резолюций Совета Безопасности и запрет на импорт товаров, произведенных с использованием принудительного труда.

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это легитимность органа мониторинга. Называя МГМС «заговорщической группой», не уполномоченной Советом Безопасности ООН [8], Северная Корея отделяет функцию доклада по установлению фактов от правовой основы его полномочий по мониторингу, чтобы атаковать последнюю. Может ли узкоформатная группа осуществлять полномочия резолюций Совета Безопасности в отсутствие Группы экспертов ООН — это неурегулированная область международного права.

Второй вопрос — это интеграция северокорейского труда в оборонную промышленность России. Доказательства мобилизации рабочих на заводы по производству беспилотников с использованием студенческих виз [7] показывают, что отправка северокорейской рабочей силы превратилась из простого средства заработка иностранной валюты в структуру, которая напрямую поддерживает производственные мощности России в области вооружений. Это случай, который демонстрирует ощутимую связь между европейской безопасностью (способность России вести войну против Украины) и безопасностью в Индо-Тихоокеанском регионе (источник финансирования ядерных и ракетных программ Северной Кореи) через единую цепочку поставок.

Третий вопрос — это позиция Китая, крупнейшей принимающей страны. Пока Китай остается вне МГМС и не сотрудничает в мониторинге, рекомендации доклада по реализации могут быть эффективны лишь частично. Будет ли этот вопрос включен в повестку дня будущего американо-китайского саммита, станет показателем фактического направления реализации санкций.

II. Углубленный анализ проблемы

Доклад МГМС о выполнении санкций в отношении Северной Кореи и резкая реакция Северной Кореи: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Отправной точкой этого конфликта является смена органа мониторинга. До апреля 2024 года органом, осуществлявшим мониторинг выполнения санкций в отношении Северной Кореи, была Группа экспертов Совета Безопасности ООН. Эта группа была органом, учрежденным резолюцией Совета Безопасности. Это означает, что это был официальный орган, одобренный 15 членами Совета, включая постоянных членов. Ситуация изменилась, когда Россия наложила вето на продление мандата этой группы [3]. Система мониторинга на уровне ООН, существовавшая 15 лет, была распущена [3].

Эту пустоту заполнила МГМС. Это группа, сформированная 11 странами, включая Соединенные Штаты [7]. Это не орган, созданный резолюцией Совета Безопасности. Это узкоформатная группа, сформированная добровольно странами-участницами. Именно этот пробел в легитимности использует Северная Корея. В своем заявлении МИД Северной Кореи назвал МГМС «заговорщической группой» [8]. Он утверждал, что «так называемая „Многонациональная группа по мониторингу санкций“ во главе с США сфабриковала и опубликовала „доклад“, в котором ставится под сомнение взаимовыгодное и рутинное экономическое сотрудничество между Корейской Народно-Демократической Республикой и другими странами» [8]. Целью этих формулировок Северной Кореи является не фактическое содержание доклада, а авторитет органа, его подготовившего.

Логическая структура Северной Кореи ясна. Ее аргумент заключается в том, что, поскольку Россия, постоянный член Совета Безопасности, наложила вето на продолжение деятельности органа мониторинга, никакая последующая система мониторинга не может унаследовать авторитет резолюций ООН. Представление доклада МГМС как «новых санкций» следует той же логике [4]. Это попытка не оспаривать нарушения существующих резолюций ООН, а аннулировать сам орган мониторинга, изображая его действия как создание новых норм. Это перекликается с отдельным заявлением, опубликованным представителем Министерства национальной обороны. Называние создания американо-южнокорейской системы обмена информацией «схемой военной конфронтации» [11] — это та же риторика, подменяющая многостороннее сотрудничество в целом рамкой нарушения суверенитета.

2. Структурный контекст

Структура безопасности: интеграция северокорейской рабочей силы и оборонной промышленности России

Наиболее ощутимым аспектом этого доклада является направление северокорейских рабочих на российские заводы по производству беспилотников. Агентство «Рёнхап» сообщило, что некоторые из них работают на военных линиях по производству беспилотников [6]. Издание «Киев Индепендент» пошло дальше, сообщив о выводах МГМС, согласно которым Россия ввозит их по студенческим визам для мобилизации на производство беспилотников [7]. Это метод маскировки их статуса путем манипулирования типами виз. Это означает, что речь идет не о простой отправке рабочей силы, а о структуре, в которой северокорейский труд интегрирован в цепочку поставок оборонной промышленности России.

Эта структура является продолжением военно-технического сотрудничества Северной Кореи и России, которое накапливалось со времени саммита на космодроме «Восточный» в 2023 году [5]. Северная Корея предоставляет войска, артиллерийские снаряды, а теперь даже персонал для производства беспилотников. Взамен Россия оставляет следы доказательств передачи чувствительных технологий, таких как реакторы для атомных подводных лодок и системы противовоздушной обороны [3][5]. Тот факт, что отправка рабочей силы вышла за рамки средства заработка иностранной валюты и достигла стадии участия в самом производстве оружия, напрямую связывает этот вопрос с европейской безопасностью. Если некоторые из беспилотников, которые Россия развертывает на украинском фронте, производятся северокорейским трудом, это становится не проблемой Северо-Восточной Азии, а компонентом европейской цепочки поставок в сфере безопасности. Это дает основания для расширения сотрудничества между НАТО и IP4 (Южная Корея, Япония, Австралия, Новая Зеландия) за пределы символических выражений солидарности до практической повестки дня по мониторингу цепочек поставок.

Экономическая структура: Китай как «слепое пятно» в мониторинге

В докладе МГМС говорится, что северокорейские рабочие действуют как минимум в 17 странах, в основном в Китае и России [4]. Однако конкретные случаи, подробно описанные в докладе, сосредоточены на российских заводах по производству беспилотников [6][7]. Хотя Китай назван крупнейшим местом пребывания северокорейских рабочих, конкретные нарушения на уровне рабочих мест остаются относительно нераскрытыми. Это связано со структурным ограничением, заключающимся в том, что возможности МГМС по сбору разведданных зависят от доступности западных разведывательных агентств. В то время как тенденции в России в значительной степени отслеживаются западными разведывательными сетями через призму войны в Украине, ситуация с северокорейскими рабочими в Китае не имеет сопоставимого пути для раскрытия. Следовательно, эффективность выполнения санкций зависит от сотрудничества Китая, крупнейшей принимающей страны, которая фактически находится вне сети мониторинга. Будет ли вопрос о репатриации северокорейских рабочих включен в повестку дня американо-китайского саммита, станет переменной, которая определит, останутся ли рекомендации доклада на бумаге или приведут к фактической реализации.

Политическая структура: санкционный режим как состязание в легитимности

Источники исполнительной власти различаются между системой мониторинга, основанной на резолюциях Совета Безопасности, и системой, основанной на узкоформатной группе. Первая, несмотря на ограничение в виде вето постоянного члена, формально имеет обязательную силу для всех 193 государств-членов ООН. Вторая полагается на меры по реализации самих стран-участниц. Призыв МГМС к странам «репатриировать северокорейских рабочих и отказать в выдаче новых разрешений на работу» [4] принимает форму настоятельного призыва к выполнению резолюции Совета Безопасности, но фактическое исполнение оставлено на усмотрение внутреннего законодательства и политической воли отдельных государств. Участие крупных европейских стран в этой группе является попыткой перенести авторитет первоначальных резолюций на узкоформатную структуру. Настойчивость Северной Кореи в оспаривании легитимности органа мониторинга является ответом, направленным на блокирование самой этой попытки переноса.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Динамика роспуска Группы экспертов и появления узкоформатной системы мониторинга не является совершенно новым явлением. Координационный комитет по многостороннему экспортному контролю (КОКОМ), режим экспортного контроля времен холодной войны против советского блока, также был добровольной группой западных стран, а не органом ООН. Он не имел исполнительной власти, но обеспечивал определенную степень эффективности за счет обмена информацией и координации политики между государствами-участниками. Структура МГМС схожа. Ее эффективность зависит не столько от юридической обязательной силы, сколько от политической воли ее членов и плотности их обмена информацией.

Отношения между МАГАТЭ и Северной Кореей также демонстрируют схожую модель отрицания легитимности. С момента высылки инспекторов в 2009 году Северная Корея полностью заблокировала доступ МАГАТЭ на места. Что касается недавнего доклада МАГАТЭ, в котором был выявлен новый объект по обогащению урана в Йонбёне, Россия также раскритиковала его с логикой, что «доказательств недостаточно, поскольку у МАГАТЭ нет доступа в Северную Корею» [10][16]. Это метод подрыва доверия к самому докладу на основании отсутствия доступа у органа мониторинга. Хотя Россия еще не высказала официальной позиции по докладу МГМС, остается вероятность повторения риторики, наблюдавшейся в случае с МАГАТЭ. Если комбинация прямого отрицания легитимности возглавляемого Западом органа мониторинга постоянным членом Совета Безопасности будет применена и к МГМС, ярлык «заговорщической группы», навешенный Северной Кореей, приобретет реальную силу, выходящую за рамки простой дипломатической риторики.

Сама по себе проблема отправки рабочих не нова. Даже после резолюции Совета Безопасности 2019 года присутствие северокорейских рабочих за рубежом никогда полностью не прекращалось. Тот факт, что цифры, представленные в этом докладе, на самом деле выше предыдущих оценок [1][9], показывает, что разрыв между текстом санкционных резолюций и реальностью их выполнения увеличился с момента изменения системы мониторинга.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая — это подход России к МГМС. Ключевой вопрос заключается в том, применит ли Россия логику «отсутствия доступа» [10], которую она использовала против доклада МАГАТЭ, и к докладу МГМС. Если Россия присоединится к этой позиции, это создаст динамику, при которой постоянный член Совета Безопасности и подсанкционное государство одновременно отрицают легитимность органа мониторинга.

Вторая — это повестка дня американо-китайского саммита. Ответит ли Китай, крупнейший принимающий северокорейских рабочих, на требования о репатриации, зависит от того, будет ли этот вопрос включен в пакет переговоров двустороннего саммита. Если он не будет включен, рекомендации МГМС будут реализованы лишь частично, ограничиваясь случаями, связанными с Россией.

Третья — углубится ли повестка дня сотрудничества НАТО и IP4. В зависимости от того, насколько конкретно европейские страны будут проблематизировать тот факт, что развертывание северокорейского персонала на линиях по производству беспилотников [6][7] напрямую связано с поставками вооружений для украинского фронта, этот вопрос либо останется на уровне символического осуждения, либо приведет к ощутимым мерам по пресечению цепочек поставок.

Четвертая — это политический курс Южной Кореи. Политика южнокорейского правительства по взаимодействию с Северной Кореей и его приверженность выполнению санкций в качестве члена МГМС могут посылать сигналы в разных направлениях. Возможно ли параллельное проведение обеих политик, или же выбор в пользу одной из них неизбежен, станет центральной осью будущих политических дебатов.