Стремление Канады к статусу ассоциированного члена ЕС и перестройка трансатлантического альянса: последствия и политические ответы

Резюме

В трансатлантическом альянсе проявились трещины после того, как председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен официально предложила Канаде стать первым в истории ассоциированным членом ЕС. Это событие является результатом конвергенции стратегии Канады по снижению зависимости от Соединенных Штатов в ответ на тарифное давление и посягательства на суверенитет со стороны второй администрации Трампа, и снижающегося доверия ЕС к Вашингтону. Хотя премьер-министр Карни отрицал какие-либо намерения вступать в ЕС в качестве полноправного члена, он подтвердил свою приверженность углублению сотрудничества. Президент Трамп назвал этот шаг «враждебным актом» и пригрозил введением пошлин и даже прекращением торговли с Европой. Наиболее вероятным путем развития событий является не создание нового правового статуса, а длительный промежуточный этап, на котором секторальное сотрудничество в области критически важных минералов, искусственного интеллекта и безопасности будет строиться на основе существующей рамочной программы CETA. Поскольку Южная Корея не является прямо заинтересованной стороной, ей следует следить за развитием динамики альянса ЕС-США, при этом подходя к диверсификации своих цепочек поставок критически важных минералов осторожно и не делая чрезмерных ставок.

I. Ситуационный анализ

Стремление Канады к статусу ассоциированного члена ЕС: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Разрыв в канадско-американских отношениях не является единичным событием, а представляет собой кумулятивный результат давления, которое постепенно нарастало с начала второй администрации Трампа.[3][5][7] Первоначально оправданиями служили пресечение трафика фентанила и борьба с нелегальной иммиграцией.[3][5][7] Позже причины введения пошлин расширились и стали включать сталь, алюминий и автомобили.[3][5][7] Даже проблема дыма от канадских лесных пожаров, окутавшего северо-восток США, использовалась в качестве основания для угроз введения пошлин.[3][5][7] В тот же период была также введена 10-процентная пошлина на основании расследования по статье 301, связанного с принудительным трудом.[3][5][7]

В июле было объявлено о введении высокой 50-процентной пошлины на канадские товары на сумму около 20 миллиардов долларов, включая алкогольные напитки, молочные продукты и цемент.[3] Когда пошлина вступила в силу 22 августа, Канада объявила о срыве переговоров накануне, 21 августа.[3][5] В тот же день премьер-министр Карни объявил о начале переговоров с ЕС по экономическим вопросам и вопросам безопасности.[5][7] 8 сентября Канада ввела ответные пошлины на товары из США на сумму от 20 до 28 миллиардов долларов.[7] Примерно в то же время впервые за восемь лет возобновились переговоры с Китаем в области обороны, что укрепило диверсификационную стратегию Канады, направленную на отход от американоцентричного подхода и одновременное задействование европейских и китайских каналов.[7]

В преддверии своего европейского турне премьер-министр Карни четко обозначил свою позицию, заявив журналистам на Международном кинофестивале в Торонто: «Мы не пытаемся стать членом ЕС», но охарактеризовал Канаду как «уникального союзника для начала дискуссий с ЕС».[14] Сообщается, что он в течение нескольких месяцев поддерживал частные контакты почти со всеми основными европейскими лидерами, включая лидеров Франции, Италии, Германии, скандинавских стран и даже членов европейских королевских семей.[12]

2. Текущая ситуация

16 сентября во время своего ежегодного послания о положении Союза председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен официально предложила изучить возможность для Канады стать первым в истории ЕС «ассоциированным членом».[16] Фон дер Ляйен заявила, что новые партнерства необходимы «в холодной хрупкости современного мира».[16] Сразу после ее выступления члены Европейского парламента устроили овацию стоя, а фон дер Ляйен подошла и обняла премьер-министра Карни, который находился в зале.[16]

На следующий день, 17 сентября, премьер-министр Карни приветствовал это предложение в своей речи в Европейском парламенте в Страсбурге.[1][4][8][10] Однако он не использовал напрямую термин «ассоциированный член».[10] В своей речи Карни отметил: «Наши общества сотрясают новые бури».[1] Не называя прямо Соединенные Штаты, он косвенно раскритиковал их, заявив, что «торговля используется как оружие, а пошлины — как средство давления».[1] Он также пояснил, что новый альянс не предназначен для создания отдельного блока против мировых держав, заявив: «Мы не хотим власти, чтобы доминировать над другими странами».[4] Его речь в Европейском парламенте была встречена теплыми аплодисментами аудитории.[10]

Дискуссии между Канадой и ЕС не ограничиваются вопросами торговли и пошлин. Ожидается, что повестка дня будет включать критически важные минералы, сотрудничество в области искусственного интеллекта и совместные проекты в сфере передовых технологий и инфраструктуры безопасности.[13] Однако местные СМИ четко подтвердили, что вопрос о полноправном членстве в ЕС как таковом не стоит на повестке дня.[13][14]

Президент Трамп резко отреагировал, назвав предложение «смехотворным» и одновременно определив его как «враждебный акт».[4][9] Он пригрозил «очень серьезными пошлинами» и даже полным прекращением торговли с Европой.[9] Австрийская газета Die Presse прокомментировала, что сама реакция Трампа «доказывает, почему ЕС следует стремиться к более глубоким и тесным отношениям с Канадой».[9] Также было отмечено, что премьер-министр Карни, как лидер страны, граничащей с США, уже привык быть мишенью для недовольства Трампа.[9]

3. Ключевые акторы и их позиции

ЕС (Председатель Еврокомиссии фон дер Ляйен): Поскольку ЕС сталкивается с угрозами безопасности из-за вторжения России в Украину, существует стратегический расчет обеспечить себе надежного партнера по ту сторону Атлантики.[16] Фон дер Ляйен представила это как новое партнерство в «открыто враждебном мире».[16] С точки зрения ЕС, Канада служит страховкой от рисков в американоцентричных цепочках поставок и является потенциальным партнером для сотрудничества в области критически важных минералов, энергетики и оборонной промышленности.

Канада (Премьер-министр Карни): Тарифное давление администрации Трампа и неоднократные высказывания о «превращении Канады в 51-й штат» являются прямыми факторами, побуждающими Оттаву снижать свою зависимость от США.[6] Премьер-министр Карни заявил, что более тесные отношения с Европой не позволят «ни одной стране контролировать канадский рынок или подрывать его суверенитет».[6] Согласно анализу EAI, канадское общественное мнение подавляющим большинством поддерживает снижение зависимости от США (64%) и прекращение переговоров с Вашингтоном (76%), обеспечивая политическую легитимность твердой позиции правительства.[5] Однако Карни придерживается оборонительной риторики, описывая альянс как направленный на защиту рынков, демократии и верховенства права «в мире, где доминируют Соединенные Штаты и Китай».[10]

Соединенные Штаты (Президент Трамп): Он определил более тесные связи между Канадой и ЕС как вызов западному порядку, возглавляемому США, и «враждебный акт».[4][9] Немедленное использование угроз введения пошлин в качестве тактики давления подтверждает последовательную модель поведения второй администрации Трампа: применение транзакционного тарифного давления даже в отношении союзников.[6][9]

4. Ключевые вопросы

Во-первых, правовое содержание статуса «ассоциированного члена» остается неясным. Это новая категория, отдельная от расширения ЕС, и беспрецедентная концепция.[17] Ни правительство Канады, ни Европейская комиссия не формализовали конкретный институциональный дизайн. Анализ EAI предполагает, что наиболее реалистичным путем является не создание нового правового статуса, а накопление секторального сотрудничества поверх существующей рамочной программы Всеобъемлющего экономического и торгового соглашения (CETA).[3]

Во-вторых, ключевой вопрос заключается в том, сможет ли эта концепция стать жизнеспособной альтернативой американоцентричной системе союзов. Хотя премьер-министр Карни отрицает какие-либо намерения формировать новый блок,[4] администрация Трампа воспринимает это как попытку геополитической перестройки.[9] Этот разрыв в восприятии сам по себе может стать источником напряженности в будущих отношениях между США и ЕС, а также между США и Канадой.

В-третьих, если угрозы Трампа о введении ответных пошлин действительно будут распространены на ЕС, это может стать проверкой на прочность для внутренней сплоченности Европы.[9] Учитывая различную степень экономической зависимости государств-членов ЕС от США, неясно, насколько едины будут 27 членов в твердом ответе Вашингтону по канадскому вопросу.

II. Углубленный анализ

Стремление Канады к статусу ассоциированного члена ЕС: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Спусковым крючком для этой ситуации послужили не сами пошлины, а постоянно меняющиеся оправдания для их введения. Обоснование расширилось от пресечения трафика фентанила до стали и автомобилей, а затем до дыма от лесных пожаров и проблем принудительного труда.[3][5][7] С точки зрения канадского правительства, это не вопрос для переговоров, а признак полной непредсказуемости. Меняющиеся предлоги неизбежно интерпретируются как сигнал о том, что истинная цель пошлин — не исправить торговые дисбалансы.

Неоднократные высказывания президента Трампа о включении Канады в состав США в качестве «51-го штата» также являются частью первопричины.[6] Это было не просто риторикой; это было воспринято как угроза суверенитету политической элитой и общественностью Канады. Согласно отчету Daily Sabah, сочетание пошлин Трампа, требований экономических уступок и комментариев о «51-м штате» подтолкнуло Оттаву к снижению зависимости от США.[6] Таким образом, фундаментальная причина заключается не в цифрах пошлин, а в сдвиге в оценке: Канада больше не рассматривает Соединенные Штаты как надежного партнера в области безопасности и экономики.

У ЕС есть свои собственные первопричины. Президент фон дер Ляйен обосновала предложение, говоря о необходимости новых партнерств в «открыто враждебном мире».[16] ЕС сталкивается с войной у своих границ из-за вторжения России в Украину, и в то же время растут сомнения в надежности его традиционного гаранта безопасности — Соединенных Штатов.[16] С точки зрения ЕС, «канадская карта» идеально соответствует его интересу в снижении зависимости от США. Это наиболее примечательный момент в отношении тенденций в ЕС. Сам факт того, что председатель Европейской комиссии выступила с инициативой предложить беспрецедентный статус ассоциированного члена, показывает, что ЕС действует как проактивный актор в переформатировании трансатлантического альянса.

2. Структурный контекст

Политическая структура

Внутриполитическая структура Канады поддерживает этот шаг. Опросы общественного мнения показывают, что 64% канадцев выступают за снижение зависимости от США, а 76% поддерживают прекращение переговоров.[5] Эти цифры придают сильную политическую легитимность твердой позиции премьер-министра Карни. Еще одним структурным фактором является то, что сам Карни, бывший глава центрального банка, хорошо разбирается в международных финансовых сетях. Он поддерживал индивидуальные контакты с лидерами Франции, Италии, Германии и Скандинавии в течение нескольких месяцев до своего европейского турне.[12] Это указывает на то, что его шаг был не импровизированным заявлением, а заранее разработанной многосторонней дипломатической стратегией.

Внутриполитическая структура США также служит фоном для этого конфликта. Президент Трамп назвал предложение фон дер Ляйен о статусе ассоциированного члена «враждебным актом» и пригрозил «очень серьезными пошлинами» или даже прекращением торговли с Европой.[9] Этот случай подтверждает модель поведения администрации, заключающуюся в использовании внешней политики в качестве оружия давления, не делая различий между союзниками и конкурентами. С точки зрения внутренней политики и дипломатической стратегии США, реакция Белого дома была немедленной, основанной на личном суждении президента, без какого-либо процесса общественных консультаций. Эта непредсказуемость во внешней политике администрации Трампа парадоксальным образом создает структуру, ускоряющую сближение Канады и ЕС.

Экономическая структура

Канадская экономика десятилетиями строилась на структуре зависимости от торговли с США.[6] В этом контексте фактическое введение 50-процентной пошлины было воспринято не как простые торговые трения, а как угроза самой экономической модели Канады.[3] В день срыва переговоров премьер-министр Карни немедленно объявил о начале переговоров с ЕС по экономическим вопросам и вопросам безопасности, а 8 сентября ввел ответные пошлины на товары из США на сумму 20-28 миллиардов долларов.[5][7] Это можно рассматривать как попытку Канады диверсифицировать свои цепочки поставок и доступ к рынкам в сфере торговой и экономической безопасности. Однако вопрос о том, сможет ли рынок ЕС предложить масштаб, достаточный для полной замены рынка США для Канады, является отдельным вопросом. Учитывая, что Всеобъемлющее экономическое и торговое соглашение (CETA) уже действует, остается неясным, какие существенные преимущества добавит статус ассоциированного члена.

Структура безопасности

С точки зрения альянсов и многосторонней безопасности, этот вопрос сигнализирует о структурном вызове американоцентричной системе союзов. В своей речи в Европейском парламенте премьер-министр Карни заявил, что Канада и Европа должны сформировать альянс для защиты рынков, демократии и верховенства права «в мире, где доминируют Соединенные Штаты и Китай».[10] Это интерпретируется как попытка Канады, члена НАТО, сместить свою идентичность в сфере безопасности с американоцентричного фокуса в сторону минилатерального сотрудничества с Европой. В то же время Канада впервые за восемь лет возобновила переговоры с Китаем в области обороны.[7] Эта диверсификационная стратегия одновременного задействования европейских и китайских каналов необычна даже в рамках НАТО. Однако Карни провел черту, заявив: «Мы не хотим власти, чтобы доминировать над другими странами», пояснив, что новый альянс не является отдельным блоком против крупных держав.[4] Это можно расценить как намерение подчеркнуть, что более тесные связи с ЕС являются прагматичной стратегией хеджирования, а не перестройкой союзов в сфере безопасности.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Концепция «ассоциированного члена» исторически использовалась в политике расширения ЕС как предварительный этап для новых членов. Однако предложение этого статуса стране-члену G7 без предпосылки последующего полноправного членства является беспрецедентным.[16][17] Оно отличается по своей природе от того, как Норвегия или Швейцария получают доступ к единому рынку ЕС через Европейское экономическое пространство (ЕЭП) или двусторонние соглашения. Модели Норвегии/Швейцарии основаны на географической близости и европейской идентичности, в то время как Канада является североамериканской страной, чья связь с Европой в сфере безопасности осуществлялась исключительно через НАТО. В этом отношении данное предложение является новым экспериментом, представляющим новую форму расширения, основанную не на географической близости, а на общих ценностях и интересах безопасности.

Институциональной основой отношений между Канадой и ЕС является CETA, которое вступило в силу в 2017 году.[17] CETA — это всеобъемлющее соглашение о свободной торговле, которое устранило большинство тарифов, но оно не охватывает сотрудничество в области безопасности и политики. Как отмечалось в предыдущем анализе EAI, текущие обсуждения, скорее всего, будут развиваться не путем замены CETA, а путем добавления уровней сотрудничества в области безопасности, технологий и критически важных минералов поверх него. Оценка такова, что «наиболее вероятным путем является не создание нового правового статуса, а накопление секторального сотрудничества поверх рамочной программы CETA».[3] Это означает, что подход, вероятно, будет постепенным, расширяющим и углубляющим существующее соглашение, а не создающим совершенно новый статус в соответствии с международным правом.

Это можно сравнить с опытом первой администрации Трампа, когда союзники искали многосторонние форматы без участия США после их выхода из Парижского соглашения по климату и иранской ядерной сделки. Однако в то время даже в Европе существовал сильный скептицизм в отношении следования независимым курсом без США. На этот раз все иначе, поскольку председатель Европейской комиссии инициировала предложение, что указывает на иное направление субъектности. Это также можно рассматривать как продолжение тенденции, когда средние державы в условиях американо-китайского стратегического соперничества отвергают бинарный выбор между великими державами и ищут свои собственные независимые союзы.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная заключается в том, смогут ли государства-члены ЕС достичь внутреннего консенсуса. Создание новой правовой категории «ассоциированного члена» потребует единогласного согласия всех 27 государств-членов. Предложение фон дер Ляйен, в конце концов, было заявлением, сделанным в ее личном качестве председателя Комиссии во время послания о положении Союза.[16] Тот факт, что конкретные позиции лидеров государств-членов, особенно Франции и Германии, еще не были формализованы, остается переменной.

Вторая переменная заключается в том, примет ли администрация Трампа реальные ответные меры. Трамп пригрозил «очень серьезными пошлинами» или прекращением торговли с Европой.[9] Если эта угроза воплотится в действия, это может наложить дополнительные издержки как на Канаду, так и на ЕС, ослабив импульс для переговоров. И наоборот, если угрозы останутся риторическими и не будут реализованы, это может иметь парадоксальный эффект усиления обоснования для более тесных связей между Канадой и ЕС.

Третья переменная — это устойчивость канадского общественного мнения. Текущая твердая позиция в отношении США (поддерживаемая 64-76% населения) является реакцией на конкретное событие введения пошлин.[5] То, как это мнение может измениться, если США ослабят пошлины или предложат возобновление переговоров, определит пространство для маневра премьер-министра Карни.

Четвертая переменная — это конкретное содержание статуса ассоциированного члена. Хотя на повестке дня стоят критически важные минералы, сотрудничество в области искусственного интеллекта и совместные проекты в сфере передовых технологий и инфраструктуры безопасности,[13] до сих пор неясно, завершится ли это юридически обязывающим соглашением или останется символической политической декларацией. Уровень конкретизации станет лакмусовой бумажкой, определяющей, будут ли другие средние державы, особенно те, что входят в систему союзов США, рассматривать канадскую модель в качестве ориентира.