Предложение фон дер Ляйен о создании Европейского совета безопасности: предпосылки, ограничения и последствия для Южной Кореи

Резюме

Председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен предложила создать Европейский совет безопасности и новый статус ассоциированного члена для Канады для противодействия гибридным угрозам, которые не достигают порога для применения статьи 5 Устава НАТО. СМИ в Эстонии, Испании, Швейцарии и Украине поставили под сомнение эффективность этого предложения, ссылаясь на неопределенность его формата и полномочий, отсутствие сдерживающего потенциала и отсутствие ощутимых гарантий безопасности. Статус ассоциированного члена является новой концепцией, отсутствующей в договорной базе ЕС, и его реализация, вероятно, будет замедлена требованием единогласия среди государств-членов и пассивной позицией стран, зависимых от российских энергоносителей. Поскольку Совет, скорее всего, останется символическим консультативным органом, Южной Корее было бы целесообразно сосредоточиться на реальных потребностях ЕС в области противовоздушной обороны и сотрудничества в сфере закупок, а также на накоплении опыта в противодействии гибридным угрозам, а не на поспешном взаимодействии с самим Советом. Тем не менее, институциональный эксперимент по вовлечению партнеров вне рамок НАТО заслуживает внимания как потенциальный прецедент для будущих дискуссий о минилатеральном сотрудничестве в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

I. Анализ текущей ситуации

Предложение фон дер Ляйен о создании Европейского совета безопасности: анализ текущей ситуации

1. Предпосылки и развитие событий

16 сентября 2026 года председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен выступила со своим ежегодным обращением «О положении Союза» в Европейском парламенте в Страсбурге [1][2]. В своей речи она предложила ввести механизм по образцу НАТО для реагирования на вторжения беспилотников, диверсии и кибератаки [1]. Ответственность за многочисленные подобные инциденты возлагалась на Россию [1].

Это предложение не является совершенно новым. Андрюс Кубилюс, европейский комиссар по вопросам обороны и космоса, ранее уже представлял подобную концепцию [11]. Теперь фон дер Ляйен вывела ее на первое место в списке приоритетов [11].

Предложение основано на накопленном опыте провокаций в «серой зоне» в странах Балтии, Германии и Великобритании. В Эстонии в марте этого года беспилотник врезался в дымовую трубу на электростанции Аувере [3]. Из-за своей географической близости к России страны Балтии проявляют инициативу в создании систем быстрого реагирования [3]. Германия, напротив, как правило, воздерживается от возложения вины, опасаясь дипломатических последствий [3]. Это подчеркивает разрыв в восприятии угроз между Западной Европой и странами восточного фланга [3].

Сама Европейская комиссия заявляла, что уже давно обсуждает формат встречи лидеров. Она рассматривала возможность создания рамочной структуры для обсуждения континентальной безопасности с партнерами-единомышленниками, такими как Канада, Украина, Великобритания и Норвегия [7].

2. Текущая ситуация

Сразу после выступления реакция местных СМИ была неоднозначной. Эстонская общественная телерадиовещательная корпорация ERR оценила предложение о Совете безопасности как «вызывающее замешательство» [7], указав на то, что его формат и полномочия остаются неясными [7].

Испанская газета ABC охарактеризовала это предложение как «мини-НАТО без Соединенных Штатов» [10], сообщив о нем в связи с предложением Канаде впервые получить статус «ассоциированного члена» [10]. Однако ABC отмечает, что такой статус ассоциированного члена в настоящее время не существует в договорной базе ЕС [10] и должен быть создан заново [18].

В редакционной статье швейцарская газета «Нойе Цюрхер Цайтунг» (NZZ) в принципе поддержала предложение, но с оговорками. В ней говорилось: «Россия хочет расколоть Европу, поэтому создание Европейского совета безопасности — хорошая идея» [15]. Однако в статье также утверждалось, что «без подкрепления надежным сдерживающим фактором дополнительный консультативный орган никого не впечатлит» [15]. Это отражает мнение о необходимости пересмотра самой архитектуры безопасности ЕС с учетом внутренней напряженности в НАТО [15].

Тон украинского издания «Киев Индепендент» был более циничным. В заголовке его статьи содержалась оценка, что в предложении «мало нового для Украины» [11]. Это связано с опасением, что, хотя Украина и упоминается в качестве потенциального участника, предложение не содержит конкретных гарантий безопасности или ощутимых выгод для страны [11].

Итальянская газета «Ла Репубблика» представила это выступление как ответ на российскую угрозу и напряженность в отношениях с Соединенными Штатами, предполагающий создание новой оси с Канадой [12]. Издание пришло к выводу, что в центре обращения находилась повестка дня, включающая безопасность, энергетику и оборону [12].

3. Ключевые акторы и их позиции

Европейская комиссияявляется инициатором этого предложения. Фон дер Ляйен представила протокол реагирования на гибридные угрозы и Совет безопасности как формат саммита Европейского совета, ориентированный на безопасность [1][17]. Ссылаясь на недавние нарушения воздушного пространства со стороны России, она подчеркнула необходимость новой стратегии безопасности [17]. В сфере дел ЕС это представляет собой явную попытку изменить внешнюю политику и политику безопасности.

Канадастала главным практическим бенефициаром этого выступления. Премьер-министр Канады Марк Карни присутствовал на выступлении, и после него фон дер Ляйен обняла его [14]. О стремлении Канады получить статус ассоциированного члена ранее сообщала газета «Уолл-стрит джорнэл» [18]. В условиях неопределенности в отношениях с Соединенными Штатами, связанной с возможной администрацией Трампа, у Канады есть сильный стимул для укрепления институциональных связей с ЕС.

Украинабыла названа в качестве потенциального участника Совета безопасности, однако местные СМИ оценили, что объявление не содержало конкретных гарантий безопасности или немедленного расширения поддержки [11]. С точки зрения Украины, более насущными являются практические вопросы, такие как поддержка в области противовоздушной обороны. Действительно, министры обороны ЕС обсуждали вопрос обеспечения Украины системами Patriot на отдельной встрече, но прогресса достигнуто не было [9]. Внешним сдерживающим фактором стала нехватка запасов американских ракет Patriot в Европе, что является следствием конфликта США с Ираном [9].

Великобритания и Норвегиякак члены НАТО, но не входящие в ЕС страны, сталкиваются с проблемой определения своих отношений с НАТО в случае участия в Совете безопасности. Для Великобритании это может принять форму возобновления взаимодействия с консультативным органом ЕС по безопасности после Брексита.

Россияявляется актором, на которого непосредственно направлено это предложение, и была определена как источник угрозы [1]. Инциденты с использованием беспилотников и диверсии в странах Балтии, Германии и других местах приписывались России [1][3]. Однако официальная реакция России и ее внутриполитическая динамика не рассматриваются в источниках, использованных для данного анализа.

Германияи другие западноевропейские государства-члены демонстрируют подход, отличный от модели немедленного реагирования стран Балтии [3]. Эта осторожная позиция в вопросе возложения вины может привести к проблеме «наименьшего общего знаменателя» при разработке процедур Совета безопасности для быстрых консультаций и совместного ответа.

НАТОслужит одновременно и образцом для подражания, и потенциальным конкурентом для этого нового предложения. Газета NZZ прямо указала на внутреннюю напряженность в НАТО как на один из фоновых факторов предложения о Совете безопасности [15]. Хотя это и является попыткой воспроизвести логику коллективной обороны НАТО на уровне ЕС, газета ABC охарактеризовала его как «мини-НАТО без Соединенных Штатов» из-за отсутствия США [10]. В сфере альянсов и многосторонней безопасности это можно рассматривать как попытку ЕС сформировать собственную минилатеральную ось безопасности, отличную от дискуссий о связывании НАТО с Индо-Тихоокеанской четверкой (IP4).

4. Ключевые вопросы

Во-первых, это отсутствие правовой основы. Ни статус ассоциированного члена, ни сам Совет безопасности не существуют в рамках договорной базы ЕС [10][18]. Их создание потребует внесения поправок в договор или заключения межправительственного соглашения.

Во-вторых, это вопрос эффективного сдерживания. Как отметила газета NZZ, простое создание нового консультативного процесса не является сдерживающим сигналом [15]. Ключевым моментом будет наличие институционального механизма, обеспечивающего преобразование совместного ответа на гибридные угрозы ниже порога вооруженного нападения в реальные санкции или физические действия.

В-третьих, это разрыв в восприятии угроз среди государств-членов. Учитывая уже наблюдаемые различия в скорости реагирования между странами Балтии и Западной Европой [3], неясно, будет ли система быстрых консультаций Совета безопасности функционировать эффективно.

В-четвертых, это отсутствие ощутимых последствий для Украины. Местные наблюдатели отмечают, что, хотя Украина и включена в список потенциальных участников, предложение оторвано от гарантий безопасности или конкретного расширения поддержки [11].

В-пятых, это проблема определения отношений с НАТО. Участие членов НАТО, не входящих в ЕС, таких как Великобритания и Норвегия, и структура, исключающая Соединенные Штаты, создает возможность конфликта со смыслом существования НАТО [8][10].

II. Углубленный анализ

Предложение фон дер Ляйен о создании Европейского совета безопасности: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Непосредственным поводом для этого предложения стали провокации в «серой зоне», которые не достигают порога для применения статьи 5 Устава НАТО. Ярким примером является крушение беспилотника на электростанции Аувере в Эстонии [3]. В Словакии произошел инцидент, когда дорожными камерами манипулировали дистанционно [3]. Это продемонстрировало, что, помимо физического проникновения, уязвимостью могут быть и сами цепочки поставок существующей гражданской инфраструктуры [3].

Основная причина повторения таких провокаций кроется в структурном пробеле в статье 5 Устава НАТО. Статья 5 предполагает явное вооруженное нападение — порог, которому не соответствуют вторжения беспилотников в воздушное пространство или диверсии [1][17]. Указывая на этот пробел, фон дер Ляйен прямо сослалась на недавние нарушения Россией европейского воздушного пространства и заявила, что «пришло время для новой стратегии безопасности» [17].

Вторая коренная причина — эрозия доверия внутри НАТО. Швейцарская газета NZZ указала на «напряженность внутри НАТО» как на один из фоновых факторов предложения [15]. Это можно интерпретировать как стремление Европы найти собственные консультативные каналы на фоне растущей политической неопределенности в отношении обязательств США в сфере безопасности [15]. Испанская газета ABC выразилась более прямо, назвав это «мини-НАТО без Соединенных Штатов» [10].

Третья причина — ограниченная скорость реагирования системы ЕС, состоящей из 27 членов. Санкции против России связаны требованием единогласия. Зависимость Венгрии и Словакии от российских энергоносителей замедляет темпы принятия решений до уровня самых несговорчивых государств-членов [3]. В основе предложения лежит признание того, что нынешняя структура, опирающаяся на реакцию отдельных государств-членов, плохо подходит для быстрого противодействия гибридным угрозам.

2. Структурный контекст

Политическая структура: двойной трек для ЕС и государств, не являющихся его членами

Отличительной чертой этого предложения является намерение включить в него страны, не входящие в ЕС, такие как Великобритания, Норвегия, Канада и Украина [13][17]. Фон дер Ляйен также предложила сделать Канаду первым «ассоциированным членом» ЕС [14][18]. Однако такой статус не существует в договорной системе ЕС [10]. Газета «Таймс оф Оман» отметила, что это «статус, который блоку придется создавать с нуля» [18]. Другими словами, предложение о создании Европейского совета безопасности было изначально сделано как политическая декларация без установленной правовой основы.

Эта двухуровневая структура предвещает институциональные трения в ходе реализации. Включение государств, не являющихся членами ЕС, в регулярный консультативный орган по безопасности без внесения поправок в договоры ЕС потребует политического согласия всех государств-членов. Освещая местную реакцию после выступления, эстонская ERR оценила, что предложение «вызывает замешательство, поскольку его формат и полномочия неясны» [7].

Структура безопасности: разделение консультаций и сдерживания

Редакционная статья NZZ точно определяет структурный недостаток, указывая, что «без подкрепления надежным сдерживающим фактором дополнительный консультативный канал никого не впечатлит» [15]. Это подразумевает, что создание консультативного органа и реальное наращивание военного сдерживания — это два разных вопроса.

Этот момент напрямую связан с текущими проблемами оборонного потенциала ЕС. На встрече министров обороны в Ирландии в сентябре 2026 года ЕС обсуждал поддержку противовоздушной обороны Украины, но в обеспечении системами Patriot прогресса достигнуто не было [9]. Это связано с тем, что запасы американских ракет Patriot в Европе упали до критического уровня из-за реакции США на конфликт с Ираном [9]. Кая Каллас, Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, признала, что увеличение инвестиций в оборону не гарантирует автоматических результатов [9]. Государства-члены также продемонстрировали разногласия, не желая передавать ракеты-перехватчики из-за собственных соображений безопасности [9]. Сложилась структура, в которой даже при создании консультативного органа у него отсутствуют физические активы для его поддержки.

Экономическая структура: связь с дебатами о самообеспеченности сырьем и критически важными минералами

В своем выступлении фон дер Ляйен не ограничилась предложением о Совете безопасности, но также призвала к большей стратегической автономии в области сырья и критически важных минералов [10]. Это показывает, что предложение о Совете безопасности является не просто рамкой для военного сотрудничества, а частью более широкой тенденции по пересмотру общей структуры внешней зависимости ЕС. Итальянская газета «Ла Репубблика» представила это выступление как пакет мер, сосредоточенный на безопасности, энергетике и обороне в ответ на напряженность в отношениях с Россией и Соединенными Штатами [12].

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Формальное сходство со статьей 4 Устава НАТО

Механизм «Европейской статьи 4», упомянутый фон дер Ляйен, по своему названию смоделирован по образцу статьи 4 Устава НАТО. Статья 4 Устава НАТО — это положение, которое позволяет государству-члену запрашивать консультации, когда оно считает, что его территориальная целостность, политическая независимость или безопасность находятся под угрозой. Ее порог ниже, чем у статьи 5, которая предполагает вооруженное нападение. Венгерское издание «Хюрриет Дейли Ньюс» сообщило об этом, назвав его «механизмом безопасности ЕС в стиле НАТО» [1].

Однако даже статья 4 Устава НАТО исторически не могла принудить к существенному совместному ответу. Запрос на консультации — это лишь отправная точка для политической координации между государствами-членами; он не ведет к автоматическому обязательству реагировать. В этом отношении Европейский совет безопасности, вероятно, также будет иметь символическое значение как консультативный канал, но, скорее всего, не будет гарантировать немедленного сдерживающего эффекта.

Прошлые неудачи предложений о создании Совета безопасности ЕС

Тот факт, что комиссар ЕС по вопросам обороны Кубилюс уже представлял подобную концепцию, свидетельствует о том, что данная инициатива не является совершенно новой.[11] В прошлом предложения о создании в ЕС совета, ориентированного на безопасность, выдвигались неоднократно, но постоянно не доходили до стадии реализации из-за вопросов суверенитета государств-членов и отсутствия институциональной основы. Текущая ситуация, требующая создания новой концепции, такой как ассоциированное членство, не имеющей договорной базы, может стать препятствием для ее реализации, повторяя прошлые сценарии.[10][18]

Опыт Украины: повторяющийся пробел в дискуссиях о гарантиях безопасности

Это не первая дискуссия о гарантиях безопасности для Украины. Опыт прошлых обещаний, таких как Будапештский меморандум, оказавшихся неэффективными, подпитывает циничную общественную реакцию внутри страны. Издание «Киев Индепендент» оценило, что предложение содержит «мало нового» для Украины, подчеркнув разницу между упоминанием в списке участников совета и получением конкретных гарантий безопасности.[11] Это отражает обеспокоенность Украины тем, что нынешняя инициатива также может оказаться лишь декларативной мерой, лишенной каких-либо конкретных механизмов реализации.

Прецедент разрыва в реагировании: страны Балтии против Западной Европы

Разрыв в восприятии угроз между странами Балтии и Германией представляет собой структурную закономерность, которая, вероятно, проявится вновь, если этот новый совет начнет функционировать. В то время как страны Балтии последовательно и незамедлительно указывали на Россию как на виновника и активировали системы быстрого реагирования, Германия, как правило, воздерживалась от атрибуции из-за опасений дипломатических последствий.[3] Поэтому, даже если бы Европейский совет безопасности действительно координировал совместные ответные меры на гибридные угрозы, предполагается, что различия в восприятии угроз и скорости реагирования между государствами-членами ограничили бы способность совета действовать оперативно.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — будет ли предложенный статус ассоциированного члена юридически оформлен. Ключевой вопрос заключается в том, приведет ли предложение Канаде к обсуждению поправок к договору или останется лишь декларативной риторикой.[10][18] Тот факт, что премьер-министр Канады Марк Карни уже изучал этот статус, указывает на то, что Канада имеет реальный интерес к этой инициативе.[18]

Вторая переменная — возможность обхода требования единогласия для государств-членов. Пока сохраняется практика задержки санкций против России из-за вето со стороны Венгрии и Словакии, Европейскому совету безопасности будет трудно избежать тех же политических ограничений.[3] Его эффективность будет ограничена, если не будет создана отдельная, быстрая процедура принятия решений, отличающая его от существующей системы Совета.

Третья переменная — фактические темпы наращивания оборонного потенциала. Если это не будет подкреплено «заслуживающим доверия сдерживанием», как отметила газета NZZ, создание совета останется символическим жестом.[15] Учитывая, что нехватка запасов ракет Patriot является экзогенным фактором, зависящим от изменений в политике США,[9] сроки собственного усиления потенциала противовоздушной обороны ЕС станут ключевой переменной, определяющей авторитет Совета безопасности.

Четвертая переменная — будет ли впоследствии детализировано конкретное содержание гарантий безопасности для Украины. На данный момент преобладает оценка, что участие Украины сводится лишь к упоминанию в списке участников.[11] Будут ли в ходе будущих обсуждений на высшем уровне добавлены существенные положения о гарантиях безопасности для Украины, станет лакмусовой бумажкой для проверки авторитета этой инициативы.