Стремление Канады к получению статуса ассоциированного члена ЕС и последствия ее стратегии по снижению зависимости от США

Краткое изложение

В ответ на серию тарифов, введенных второй администрацией Трампа, Канада изучает возможность более глубокого сотрудничества с ЕС, охватывающего как безопасность, так и экономику. Хотя премьер-министр Карни публично отрицает использование термина «ассоциированный член», он создал практические каналы для переговоров через личные контакты с европейскими лидерами, в том числе из Франции и Германии. Поскольку и Европейская комиссия, и посольство Канады отказываются от официальных подтверждений, переговоры остаются на ранней, исследовательской стадии. Наиболее вероятный путь вперед предполагает наращивание секторального сотрудничества в рамках существующего соглашения CETA, а не создание нового правового статуса. Для южнокорейских компаний это требует стратегии проактивного обеспечения поставок критически важных полезных ископаемых из Канады, воздерживаясь при этом от чрезмерных рисков. В то же время Южная Корея должна осознавать свое структурное отличие — отсутствие альтернативного рынка, сопоставимого с ЕС, — и использовать канадскую модель в качестве ориентира, а не пытаться перенести ее напрямую.

I. Анализ ситуации

Стремление Канады к получению статуса ассоциированного члена ЕС: анализ ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Разрыв в канадско-американских отношениях произошел не в одночасье. Сразу после вступления в должность второй администрации Трампа на канадские товары были введены тарифы под предлогом блокирования поставок фентанила и борьбы с нелегальной иммиграцией [9]. Позже обоснования для этих тарифов расширились, включив в себя сталь, алюминий и автомобили [9]. Даже дым от лесных пожаров в Канаде, накрывший северо-восток США, был использован в качестве основания для угроз введения тарифов [6][9]. В тот же период был также введен 10%-ный тариф на основании расследования по статье 301 о принудительном труде [6][9]. В июле этого года был объявлен высокий 50%-ный тариф на канадские товары на сумму около 20 миллиардов долларов, включая алкогольные напитки, молочную продукцию и цемент [9]. Когда 22 августа тарифы вступили в силу, 21 августа Канада заявила о срыве переговоров [3][6].

В тот же день, когда переговоры были сорваны, премьер-министр Карни объявил о начале переговоров с ЕС по вопросам экономики и безопасности [3]. 8 сентября вступили в силу ответные тарифы против США, охватившие более 700 наименований товаров на сумму около 20 миллиардов долларов США (27,6 миллиарда канадских долларов) [6]. С этого момента Карни провел серию индивидуальных телефонных разговоров с лидерами Франции, Италии, Германии и скандинавских стран [1]. Согласно сообщению Wall Street Journal, Карни неоднократно связывался с европейскими лидерами по защищенным телефонным линиям в попытке поднять отношения между Канадой и ЕС на новый уровень [1]. Этот шаг был охарактеризован как попытка «перенастроить экономические схемы» западного альянса [1].

Канада уже поддерживает прочные отношения свободной торговли с ЕС в рамках Всеобъемлющего экономического и торгового соглашения (CETA), вступившего в силу в 2017 году [2]. Также велись дискуссии о дальнейшей интеграции в таких областях, как цифровая политика [2]. Концепция статуса ассоциированного члена отличается от предыдущих форм сотрудничества тем, что она предлагается как более глубокий этап интеграции, основанный на существующей базе и охватывающий не только торговлю, но и безопасность, а также передвижение людей.

2. Текущая ситуация

Согласно эксклюзивному сообщению Wall Street Journal от 13 сентября, ЕС, который исторически проявлял мало гибкости в отношении правил членства, по сообщениям, открыт для создания нового статуса ассоциированного члена для Канады [7][10]. Этот статус обсуждается как способ предоставить Канаде значительные экономические и политические преимущества без формального членства [4]. Однако представитель Европейской комиссии и посольство Канады в Брюсселе не ответили на запросы о комментариях [7][10].

Официальные заявления самого премьер-министра Карни были более осторожными, чем сообщения в СМИ. Выступая перед журналистами во время посещения Международного кинофестиваля в Торонто, он заявил: «Мы не стремимся стать членом Европейского союза» [14]. Вместо этого он охарактеризовал эту инициативу как «начало дискуссий с ЕС», назвав ее «уникальным союзом с Европейским союзом» [14]. Он добавил: «Мы разделяем одни и те же ценности, у нас одинаковые приоритеты, и мы обладаем взаимодополняющими сильными сторонами» [14]. В сообщении хорватского СМИ Карни также прямо отрицал использование термина «ассоциированный член», уточнив, что цель состоит в построении новой формы партнерства с блоком из 27 стран [17].

Эту осторожную формулировку можно рассматривать как отражение внутриполитических соображений в Канаде. Если бы в обществе сложилось мнение, что Канада стремится к статусу, равносильному членству в ЕС, это могло бы вызвать обеспокоенность в рамках федеративной системы Канады относительно полномочий провинций в области торговой и иммиграционной политики. Подтверждено, что премьер-министр Карни планирует затронуть этот вопрос перед своим визитом в Страсбург в сентябре [2][14]. Общественное мнение в Канаде придает политическую легитимность развороту правительства в сторону Европы: опросы показывают 64% поддержки снижения зависимости от США и 76% одобрения прекращения переговоров [3].

3. Ключевые акторы и их позиции

Правительство Канады (премьер-министр Марк Карни)является инициатором этого начинания. Сообщается, что премьер-министр Карни обсуждал с европейскими лидерами, включая президента Франции Эммануэля Макрона, вопросы, касающиеся в том числе безвизовой трудовой мобильности [12]. На кону также стоит личный политический капитал Карни. Как бывший управляющий Банка Канады и Банка Англии, он имеет репутацию человека, хорошо разбирающегося в международных финансовых и валютных сетях, и эту инициативу можно рассматривать как попытку использовать этот карьерный капитал в дипломатии с Европой.

ЕСофициально придерживается осторожной позиции, но в принципе оставил дверь открытой [7][10]. ЕС исторически проявлял мало гибкости в отношении требований к членству [7][10][15]. Тем не менее, несколько официальных лиц ЕС и Канады подтвердили, что блок открыт для создания новой категории ассоциированного членства [4][7]. Это говорит о том, что у ЕС есть практические стимулы для привлечения канадских критически важных полезных ископаемых, энергоресурсов и оборонного потенциала в свою сферу влияния без формального расширения.

Соединенные Штаты (администрация Трампа)не является прямым участником в этом вопросе, но выступает первопричиной конфликта. Анализ Института мировой экономики Петерсона (PIIE) указывает на то, что администрация Трампа ссылалась на устаревшие и фактически недействующие законы для оправдания своих тарифов в отношении Канады [13]. В самих США высказывались опасения, что ущерб от этой торговой войны может быть сконцентрирован в «колеблющихся штатах», таких как Мичиган, Огайо и Айова [11]. Потенциальное влияние ответных тарифов Канады на внутреннюю политику США в преддверии ноябрьских промежуточных выборов также считается ключевой переменной [11].

Канадская промышленностьуже ощущает реальные последствия этого торгового конфликта. Компания Honda на неопределенный срок приостановила работу своего завода по производству внедорожников в Мексике из-за перебоев с поставками комплектующих и вдвое сократила производство модели Civic в Канаде [5]. Этот случай демонстрирует, что вся североамериканская цепочка поставок автомобилей и комплектующих подвержена шоку от этой тарифной войны [5].

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос — это содержательная природа статуса «ассоциированного члена». Существует явное различие в тональности между сообщениями, исходящими от Wall Street Journal, и официальными заявлениями самого премьер-министра Карни. В то время как СМИ акцентируют внимание на конкретном названии «ассоциированный член», Карни провел черту, описывая это как «уникальный союз», а не формальное членство [14][17]. Еще не определено, выйдет ли этот статус за рамки CETA, чтобы охватить свободное передвижение капитала и людей через Атлантику, или же он будет ограничен конкретными секторами, такими как энергетика, критически важные полезные ископаемые, полупроводники и оборона.

Также неясно, сможет ли ЕС достичь внутреннего консенсуса. В условиях структуры, требующей единогласия среди 27 государств-членов, нельзя исключать возможность разногласий по поводу создания новой категории статуса. Учитывая жесткость, которую ЕС демонстрировал в своей прошлой политике расширения и ассоциации [7][10][15], еще предстоит увидеть, достигнет ли беспрецедентная категория «ассоциированного члена» стадии институционализации.

Внутриполитическая обстановка в Канаде — еще одна переменная. Хотя общественное мнение в подавляющем большинстве поддерживает снижение зависимости от США [3], вопрос о том, как более глубокая интеграция с ЕС будет согласовываться с разделением торговых полномочий между федеральным и провинциальными правительствами и с автономией в иммиграционной политике, является отдельной проблемой. Явный отказ премьер-министра Карни от термина «членство» можно рассматривать как шаг, направленный на управление этими внутриполитическими деликатными вопросами.

Наконец, реакция США остается переменной. По мере того как разворот Канады в сторону Европы становится более ощутимым, США могут использовать это как рычаг для дальнейшего расширения своих обоснований для введения тарифов [9][13]. Учитывая, что премьер-министр Карни публично отверг любое ограниченное соглашение, сводящееся к секторальным уступкам, отношения с США, вероятно, вступят в затяжную фазу, находящуюся где-то между полным разрывом и всеобъемлющим урегулированием [9].

II. Углубленный анализ

Стремление Канады к получению статуса ассоциированного члена ЕС: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Формальным поводом для стремления Канады к ассоциированному членству в ЕС являются тарифы. Однако в основе этого шага лежит уязвимость структуры зависимости от США, которая выстраивалась на протяжении 40 лет. Со времен Соглашения о свободной торговле между США и Канадой 1988 года Канада постоянно увеличивала свою долю экспорта в Соединенные Штаты. Эта структура может функционировать только при условии, что тарифы регулируются в соответствии с предсказуемыми правилами.

Вторая администрация Трампа разрушила это условие. Обоснования для введения тарифов постоянно расширялись, начиная с блокирования фентанила и заканчивая сталью, автомобилями, дымом от лесных пожаров и расследованием о принудительном труде [6][9]. PIIE охарактеризовал этот подход как установление «нового рекорда по отсутствию доверия», указав, что правовые нормы, использованные для оправдания тарифов в отношении Канады, были фактически недействующими положениями [13]. Для канадских политиков сам факт постоянного изменения обоснований был сигналом того, что это не тот вопрос, который можно решить путем переговоров.

Личный опыт премьер-министра Карни — еще один фактор, объясняющий направленность этой инициативы. Будучи бывшим управляющим Банка Канады и Банка Англии, Карни уже имеет тесные связи с европейскими финансовыми и политическими сетями. The Wall Street Journal сообщил, что в течение нескольких месяцев он поддерживал личные контакты не только с лидерами Франции, Италии, Германии и скандинавских стран, но и с членами европейских королевских семей [1]. Это указывает на усилия, более близкие к заранее скоординированной кампании по созданию многосторонних каналов, а не к ситуативной дипломатии.

2. Структурный контекст

Политическая структура

Федеративная система Канады является ключевой переменной, ограничивающей осуществимость этой инициативы. Важные аспекты торговой и иммиграционной политики подпадают под разделение полномочий между федеральным и провинциальными правительствами. Публичное отрицание премьер-министром Карни термина «ассоциированный член», по-видимому, является результатом его осведомленности об этой внутриполитической обстановке [14][17]. На Международном кинофестивале в Торонто он провел черту, заявив: «Мы не стремимся стать членом Европейского союза», и в то же время объявил о своем намерении построить «уникальный союз с Европейским союзом» [14].

Структурные ограничения со стороны ЕС также значительны. У ЕС мало прецедентов проявления гибкости в правилах членства [7][10][15]. В рамках структуры принятия решений, требующей почти единогласного согласия всех 27 членов, вопрос о предоставлении нового статуса Канаде может вступить в противоречие с интересами существующих государств-членов. В частности, открытие рынков труда и либерализация потоков капитала — это области, где чувствительность варьируется среди государств-членов.

Экономическая структура

Канадская экономика физически интегрирована в американские цепочки поставок. Случай с компанией Honda, как отмечает PIIE, иллюстрирует жесткость этой структуры. Тот факт, что нехватка комплектующих на мексиканском заводе вызвала немедленный волновой эффект, приведший к сокращению производства модели Civic в Канаде, подтверждает, что производственные секторы трех североамериканских стран переплетены в единую производственную сеть [5]. Даже если интеграция с ЕС углубится, в краткосрочной перспективе будет сложно заменить эту физическую цепочку поставок.

Канада уже установила прочные отношения свободной торговли с ЕС в 2017 году в рамках CETA [2]. Концепция ассоциированного членства предлагается как более глубокий этап интеграции, основанный на этой существующей базе и охватывающий энергетику, критически важные полезные ископаемые, полупроводники и оборонные закупки. Это потребует не только отмены тарифов, но и гармонизации регулирования и интеграции стандартов — задачи, которая, как ожидается, потребует гораздо более длительного периода переговоров, чем время, затраченное на внедрение CETA.

Структура безопасности

Диверсификация Канады не ограничивается сферой торговли. Возобновление оборонных переговоров с Китаем в тот же период после восьмилетнего перерыва говорит о том, что Канада также сигнализирует об отходе от позиции в области безопасности, основанной исключительно на Соединенных Штатах [6]. Однако это происходит параллельно с ее курсом на европейскую интеграцию, а не в качестве его замены. Канада остается членом НАТО и разведывательного альянса «Пять глаз», и эти структуры сохраняются отдельно от обсуждений статуса ассоциированного члена ЕС.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Статус «ассоциированного члена» ЕС в настоящее время не существует как формальный институт. The Wall Street Journal и другие СМИ охарактеризовали его как «статус, который еще предстоит создать» [7][10][12]. Это предполагает создание рамочной структуры, которая будет отличаться как от модели Европейской экономической зоны (ЕЭЗ), применяемой к Норвегии, Исландии и Лихтенштейну, так и от швейцарской модели двусторонних соглашений, и, вероятно, будет разработана заново специально для Канады.

Модель ЕЭЗ — это структура, в которой Норвегия, Исландия и Лихтенштейн в значительной степени принимают нормативные акты ЕС и вносят вклад в его бюджет в обмен на доступ к единому рынку ЕС. Эти страны сталкиваются с проблемой так называемой «факс-демократии», когда они должны принимать правила, не участвуя в процессе их разработки. Маловероятно, что Канада согласится на такую асимметричную структуру. Будучи членом G7 и одной из десяти крупнейших экономик мира, Канада обладает принципиально иной переговорной силой, чем Норвегия или Исландия.

Швейцарская модель также является ориентиром, но у нее есть явные ограничения. Швейцария заключила с ЕС более 120 двусторонних соглашений, но такой подход несет в себе бремя обеспечения согласованности между соглашениями и ведения постоянных переговоров об их продлении. То, к чему стремится премьер-министр Карни, ближе к всеобъемлющей рамочной структуре, включающей оборону и передвижение людей, а не к такому типу накопительного билатерализма, что делает это гораздо более амбициозным начинанием, чем швейцарская модель.

Исторически ЕС предоставлял статус, эквивалентный свободному передвижению людей, только странам ЕЭЗ, не являющимся его членами. Применение такого уровня открытости к Канаде создало бы новый прецедент во внешней политике ЕС. По этой причине внутри ЕС могут быть подняты вопросы справедливости по отношению к существующим странам-кандидатам, таким как Украина и балканские государства.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это сроки проведения промежуточных выборов в США. Анализ показывает, что ответные тарифы Канады были разработаны таким образом, чтобы оказать концентрированное воздействие на «колеблющиеся штаты», такие как Мичиган, Огайо и Айова [11]. Ключевой вопрос заключается в том, смогут ли политические последствия этих тарифов изменить переговорную позицию администрации Трампа в преддверии ноябрьских выборов.

Вторая переменная — это согласование интересов внутри государств-членов ЕС. Европейская комиссия хранит молчание в ответ на запросы о комментариях [7][10], что указывает на то, что официальная позиция на уровне ЕС еще не сформулирована. Для того чтобы личные контакты с лидерами крупных стран, таких как Франция и Германия, привели к реальной институционализации, процесс должен пройти этап, требующий согласия всех 27 государств-членов.

Третья переменная — это внутриканадское общественное мнение и отношения между федеральным центром и провинциями. Согласно анализу EAI, общественное мнение в Канаде демонстрирует 64% поддержки снижения зависимости от США и 76% одобрения прекращения переговоров [3]. Хотя эти настроения обеспечивают политическую легитимность жесткой позиции правительства, направление общественного мнения может измениться, если станет известно, какую конкретную передачу суверенитета повлечет за собой более глубокая интеграция с ЕС.

Четвертая переменная — это выжидательная позиция азиатских стран. Фонд Карнеги за международный мир отметил, что последствия этой торговой войны не ограничиваются Северной Америкой, заявив, что азиатские торговые партнеры США внимательно следят за развитием спора [8]. Если канадская модель диверсификации приведет к ощутимым результатам, она станет эталонной моделью для других стран, испытывающих трения с Соединенными Штатами.