سعي كندا للحصول على وضع العضو المنتسب في الاتحاد الأوروبي وتداعيات استراتيجيتها لتقليل الاعتماد على الولايات المتحدة

ملخص تنفيذي

رداً على سلسلة من الرسوم الجمركية التي فرضتها إدارة ترامب الثانية، تستكشف كندا تعاوناً أعمق مع الاتحاد الأوروبي يغطي كلاً من الأمن والاقتصاد. وفي حين ينفي رئيس الوزراء كارني علناً استخدام مصطلح "عضو منتسب"، فقد أنشأ قنوات تفاوض عملية من خلال اتصالات فردية مع القادة الأوروبيين، بمن فيهم قادة فرنسا وألمانيا. ومع رفض كل من المفوضية الأوروبية والسفارة الكندية تقديم تأكيد رسمي، لا تزال المفاوضات في مرحلة استكشافية مبكرة. ومن المرجح أن يكون المسار المستقبلي هو تراكم التعاون القطاعي في إطار الاتفاقية الاقتصادية والتجارية الشاملة (CETA) القائمة بدلاً من إنشاء وضع قانوني جديد. بالنسبة للشركات الكورية الجنوبية، يتطلب هذا استراتيجية لتأمين خطوط إمداد المعادن الحيوية الكندية بشكل استباقي مع الامتناع عن المراهنات المفرطة. وفي الوقت نفسه، يجب على كوريا الجنوبية أن تدرك اختلافها الهيكلي - المتمثل في غياب سوق بديلة تضاهي الاتحاد الأوروبي - وأن تستخدم النموذج الكندي كنقطة مرجعية بدلاً من محاولة استنساخه مباشرة.

أولاً. تحليل الوضع

سعي كندا للحصول على وضع العضو المنتسب في الاتحاد الأوروبي: تحليل للوضع

1. الخلفية والتطورات

لم تحدث القطيعة في العلاقات الكندية الأمريكية بين عشية وضحاها. ففور تولي إدارة ترامب الثانية مهامها، فُرضت رسوم جمركية على المنتجات الكندية بحجة منع دخول الفنتانيل ومكافحة الهجرة غير الشرعية [9]. وتوسعت مبررات هذه الرسوم لاحقاً لتشمل الصلب والألومنيوم والسيارات [9]. حتى دخان حرائق الغابات الكندية الذي غطى شمال شرق الولايات المتحدة استُخدم كأساس للتهديد بفرض رسوم جمركية [6][9]. كما فُرضت رسوم جمركية بنسبة 10% بناءً على تحقيق بموجب المادة 301 بشأن العمل القسري خلال الفترة نفسها [6][9]. وفي يوليو الماضي، أُعلنت رسوم جمركية مرتفعة بنسبة 50% على سلع كندية تبلغ قيمتها حوالي 20 مليار دولار، بما في ذلك المشروبات الكحولية ومنتجات الألبان والأسمنت [9]. وعندما دخلت الرسوم حيز التنفيذ في 22 أغسطس، أعلنت كندا في 21 أغسطس أن المفاوضات قد انهارت [3][6].

في نفس اليوم الذي انهارت فيه المفاوضات، أعلن رئيس الوزراء كارني بدء مفاوضات اقتصادية وأمنية مع الاتحاد الأوروبي [3]. وفي 8 سبتمبر، دخلت الرسوم الجمركية الانتقامية ضد الولايات المتحدة حيز التنفيذ، وشملت أكثر من 700 سلعة بقيمة تقارب 20 مليار دولار أمريكي (27.6 مليار دولار كندي) [6]. ومنذ ذلك الحين، أجرى كارني سلسلة من المكالمات الفردية مع قادة فرنسا وإيطاليا وألمانيا والدول الاسكندنافية [1]. ووفقاً لتقرير صحيفة وول ستريت جورنال، تواصل كارني مراراً وتكراراً مع القادة الأوروبيين عبر خطوط هاتفية آمنة في محاولة للارتقاء بالعلاقات بين كندا والاتحاد الأوروبي إلى المستوى التالي [1]. ووُصفت هذه الخطوة بأنها محاولة "لإعادة تشكيل الدوائر الاقتصادية للتحالف الغربي" [1].

حافظت كندا بالفعل على علاقة تجارة حرة قوية مع الاتحاد الأوروبي من خلال الاتفاقية الاقتصادية والتجارية الشاملة (CETA)، التي دخلت حيز التنفيذ في عام 2017 [2]. وكانت المناقشات جارية أيضاً بشأن زيادة التكامل في مجالات مثل السياسة الرقمية [2]. ويختلف مفهوم وضع العضو المنتسب عن أشكال التعاون السابقة في أنه يُقترح كمرحلة أعمق من التكامل، بناءً على هذا الإطار القائم ليشمل ليس فقط التجارة ولكن أيضاً الأمن وحرية تنقل الأفراد.

2. الوضع الحالي

وفقاً لتقرير حصري لصحيفة وول ستريت جورنال في 13 سبتمبر، يُقال إن الاتحاد الأوروبي، الذي أظهر تاريخياً مرونة قليلة فيما يتعلق بقواعد العضوية، منفتح على إنشاء وضع جديد للعضو المنتسب لكندا [7][10]. وتجري مناقشة هذا الوضع كوسيلة لمنح كندا مزايا اقتصادية وسياسية كبيرة دون عضوية رسمية [4]. ومع ذلك، لم يستجب متحدث باسم المفوضية الأوروبية والسفارة الكندية في بروكسل لطلبات التعليق [7][10].

كانت تصريحات رئيس الوزراء كارني الرسمية أكثر حذراً من التقارير الإعلامية. ففي حديثه للصحفيين أثناء حضوره مهرجان تورونتو السينمائي الدولي، صرح قائلاً: "نحن لا نسعى لنصبح عضواً في الاتحاد الأوروبي" [14]. وبدلاً من ذلك، وصف المبادرة بأنها "فتح مناقشات مع الاتحاد الأوروبي"، واصفاً إياها بأنها "تحالف فريد مع الاتحاد الأوروبي" [14]. وأضاف: "نتشارك نفس القيم، ولدينا نفس الأولويات، ولدينا نقاط قوة متكاملة" [14]. وفي تقرير لوسيلة إعلام كرواتية، نفى كارني أيضاً صراحة استخدام مصطلح "عضو منتسب"، موضحاً أن الهدف هو بناء شكل جديد من الشراكة مع الكتلة المكونة من 27 دولة [17].

يمكن قراءة هذه اللغة الحذرة على أنها انعكاس للاعتبارات السياسية الداخلية في كندا. فإذا ساد تصور عام بأن كندا تسعى للحصول على وضع يعادل عضوية الاتحاد الأوروبي، فقد يثير ذلك مخاوف في ظل النظام الفيدرالي الكندي بشأن صلاحيات المقاطعات في سياسات التجارة والهجرة. وقد تأكد أن من المقرر أن يتناول رئيس الوزراء كارني هذه القضية قبل زيارته إلى ستراسبورغ في سبتمبر [2][14]. ويمنح الرأي العام في كندا الشرعية السياسية لتحول الحكومة نحو أوروبا، حيث تظهر استطلاعات الرأي دعماً بنسبة 64% لتقليل الاعتماد على الولايات المتحدة وموافقة بنسبة 76% على وقف المفاوضات [3].

3. الأطراف الفاعلة الرئيسية والمواقف

الحكومة الكندية (رئيس الوزراء مارك كارني)هي صاحبة هذه المبادرة. ويُقال إن رئيس الوزراء كارني ناقش مسائل تمتد إلى تنقل العمالة بدون تأشيرة مع القادة الأوروبيين، بمن فيهم الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون [12]. كما أن رأس مال كارني السياسي الشخصي على المحك. فبصفته محافظاً سابقاً لكل من بنك كندا وبنك إنجلترا، يتمتع بسمعة كونه ضليعاً في الشبكات المالية والنقدية الدولية، ويمكن اعتبار هذه المبادرة محاولة لاستثمار هذا الرصيد المهني في الدبلوماسية مع أوروبا.

الاتحاد الأوروبييحافظ رسمياً على موقف حذر ولكنه، من حيث المبدأ، ترك الباب مفتوحاً [7][10]. وللاتحاد الأوروبي تاريخ في إظهار القليل من المرونة فيما يتعلق بمتطلبات العضوية [7][10][15]. ومع ذلك، أكد العديد من المسؤولين في الاتحاد الأوروبي وكندا أن الكتلة منفتحة على إنشاء فئة جديدة من العضوية المنتسبة [4][7]. ويشير هذا إلى أن لدى الاتحاد الأوروبي حوافز عملية لجذب المعادن الحيوية والطاقة والقدرات الدفاعية الكندية إلى دائرته دون توسع رسمي.

الولايات المتحدة (إدارة ترامب)لم تكن طرفاً فاعلاً مباشراً في هذه المسألة ولكنها السبب الجذري للنزاع. ويشير تحليل أجراه معهد بيترسون للاقتصاد الدولي (PIIE) إلى أن إدارة ترامب استندت إلى قوانين قديمة وغير سارية المفعول عملياً لتبرير رسومها الجمركية على كندا [13]. وداخل الولايات المتحدة، أُثيرت مخاوف من أن أضرار هذه الحرب التجارية قد تتركز في الولايات المتأرجحة مثل ميشيغان وأوهايو وأيوا [11]. كما يُعتبر التأثير المحتمل للرسوم الجمركية الانتقامية الكندية على السياسة الداخلية الأمريكية قبل انتخابات التجديد النصفي في نوفمبر متغيراً رئيسياً [11].

الصناعات المحلية الكنديةتشعر بالفعل بالتأثير الحقيقي لهذا النزاع التجاري. فقد علقت شركة هوندا عملياتها إلى أجل غير مسمى في مصنعها لسيارات الدفع الرباعي في المكسيك بسبب اضطرابات في إمدادات قطع الغيار، وخفضت إنتاج طراز سيفيك في كندا إلى النصف [5]. وتوضح هذه الحالة أن سلسلة توريد السيارات وقطع الغيار في أمريكا الشمالية بأكملها معرضة لصدمة هذه الحرب الجمركية [5].

4. القضايا الرئيسية

القضية الرئيسية الأولى هي الطبيعة الموضوعية لوضع "العضو المنتسب". هناك اختلاف واضح في اللهجة بين التقارير الصادرة عن صحيفة وول ستريت جورنال وتصريحات رئيس الوزراء كارني الرسمية. فبينما تسلط وسائل الإعلام الضوء على اللقب المحدد "عضو منتسب"، رسم كارني خطاً فاصلاً، واصفاً إياه بأنه "تحالف فريد" بدلاً من عضوية رسمية [14][17]. ولم يتحدد بعد ما إذا كان هذا الوضع سيتجاوز اتفاقية CETA ليشمل حرية حركة رأس المال والأفراد عبر المحيط الأطلسي، أم أنه سيقتصر على قطاعات محددة مثل الطاقة والمعادن الحيوية وأشباه الموصلات والدفاع.

كما أنه من غير المؤكد ما إذا كان الاتحاد الأوروبي يمكنه التوصل إلى إجماع داخلي. ففي ظل هيكل يتطلب الإجماع بين الدول الأعضاء الـ 27، لا يمكن استبعاد إمكانية الخلاف حول إنشاء فئة وضع جديدة. ونظراً للصلابة التي أظهرها الاتحاد الأوروبي في سياسات التوسع والانتساب السابقة [7][10][15]، يبقى أن نرى ما إذا كانت فئة "العضو المنتسب" غير المسبوقة ستصل بالفعل إلى مرحلة المأسسة.

ويعد المشهد السياسي الداخلي في كندا متغيراً آخر. ففي حين أن الرأي العام يؤيد بأغلبية ساحقة تقليل الاعتماد على الولايات المتحدة [3]، فإن كيفية التوفيق بين التكامل الأعمق مع الاتحاد الأوروبي وتقسيم صلاحيات التجارة بين الحكومة الفيدرالية وحكومات المقاطعات والاستقلالية في سياسة الهجرة هي قضية منفصلة. ويمكن اعتبار رفض رئيس الوزراء كارني الصريح لمصطلح "العضوية" خطوة لإدارة هذه الحساسيات الداخلية.

أخيراً، يظل الرد الأمريكي متغيراً. فمع تزايد وضوح تحول كندا نحو أوروبا، يمكن للولايات المتحدة استخدام ذلك كوسيلة ضغط لتوسيع مبرراتها لفرض الرسوم الجمركية [9][13]. ونظراً لأن رئيس الوزراء كارني قد رفض علناً أي اتفاق محدود يقتصر على إعفاءات قطاعية، فمن المرجح أن تدخل العلاقات مع الولايات المتحدة مرحلة طويلة تتأرجح بين الانهيار الكامل والتسوية الشاملة [9].

ثانياً. تحليل معمق

سعي كندا للحصول على وضع العضو المنتسب في الاتحاد الأوروبي: تحليل معمق

1. تحليل الأسباب الجذرية

الدافع الظاهري لسعي كندا للحصول على عضوية منتسبة في الاتحاد الأوروبي هو الرسوم الجمركية. ومع ذلك، يكمن وراء هذه الخطوة هشاشة هيكل الاعتماد على الولايات المتحدة الذي تم بناؤه على مدى 40 عاماً. فمنذ اتفاقية التجارة الحرة بين الولايات المتحدة وكندا عام 1988، وسعت كندا باستمرار حصتها من الصادرات إلى الولايات المتحدة. ولا يمكن لهذا الهيكل أن يعمل إلا على أساس فرضية أن الرسوم الجمركية تُدار وفقاً لقواعد يمكن التنبؤ بها.

لقد حطمت إدارة ترامب الثانية هذه الفرضية. فقد توسعت مبررات فرض الرسوم الجمركية باستمرار، بدءاً من منع دخول الفنتانيل لتشمل الصلب والسيارات ودخان حرائق الغابات وتحقيقاً في العمل القسري [6][9]. ووصف معهد بيترسون للاقتصاد الدولي هذا النهج بأنه يسجل "رقماً قياسياً جديداً في انعدام المصداقية"، مشيراً إلى أن القوانين المستخدمة لتبرير الرسوم الجمركية على كندا كانت أحكاماً ملغاة عملياً [13]. بالنسبة لصناع السياسة الكنديين، كان مجرد حقيقة أن المبررات استمرت في التغير إشارة إلى أن هذه ليست قضية يمكن حلها من خلال التفاوض.

تعد الخلفية الشخصية لرئيس الوزراء كارني عاملاً آخر يفسر اتجاه هذه المبادرة. فبصفته محافظاً سابقاً لبنك كندا وبنك إنجلترا، يرتبط كارني بالفعل بعمق بالشبكات المالية والسياساتية الأوروبية. وذكرت صحيفة وول ستريت جورنال أنه على مدى عدة أشهر، حافظ على اتصالات فردية ليس فقط مع قادة فرنسا وإيطاليا وألمانيا والدول الاسكندنافية ولكن أيضاً مع أعضاء العائلات المالكة الأوروبية [1]. ويشير هذا إلى جهد أقرب إلى حملة منسقة مسبقاً لبناء قنوات متعددة الأطراف بدلاً من دبلوماسية مخصصة.

2. السياق الهيكلي

الهيكل السياسي

يعد النظام الفيدرالي الكندي متغيراً رئيسياً يقيد جدوى هذه المبادرة. إذ تخضع جوانب مهمة من سياسة التجارة والهجرة لتقسيم السلطات بين الحكومة الفيدرالية وحكومات المقاطعات. ويبدو أن نفي رئيس الوزراء كارني العلني لمصطلح "عضو منتسب" هو نتيجة لإدراكه لهذا المشهد السياسي الداخلي [14][17]. ففي مهرجان تورونتو السينمائي الدولي، رسم خطاً فاصلاً بالقول: "نحن لا نسعى لنصبح عضواً في الاتحاد الأوروبي"، معلناً في الوقت نفسه عن نيته بناء "تحالف فريد مع الاتحاد الأوروبي" [14].

كما أن القيود الهيكلية من جانب الاتحاد الأوروبي كبيرة أيضاً. فليس للاتحاد الأوروبي سوابق تذكر في إظهار المرونة في قواعد العضوية الخاصة به [7][10][15]. وفي إطار هيكل صنع قرار يتطلب شبه الإجماع بين أعضائه الـ 27، يمكن أن تتعارض قضية منح وضع جديد لكندا مع مصالح الدول الأعضاء الحالية. وعلى وجه الخصوص، يعد فتح أسواق العمل وتحرير تدفقات رأس المال من المجالات التي تختلف فيها الحساسيات بين الدول الأعضاء.

الهيكل الاقتصادي

الاقتصاد الكندي متكامل مادياً في سلاسل التوريد الأمريكية. وتوضح قضية هوندا، كما أشار معهد بيترسون للاقتصاد الدولي، صلابة هذا الهيكل. فحقيقة أن نقص قطع الغيار في مصنع مكسيكي كان له تأثير مضاعف فوري، مما أدى إلى تخفيضات في إنتاج طراز سيفيك في كندا، تؤكد أن قطاعات التصنيع في دول أمريكا الشمالية الثلاث متشابكة في شبكة إنتاج واحدة [5]. وحتى لو تعمق التكامل مع الاتحاد الأوروبي، فسيكون من الصعب استبدال سلسلة التوريد المادية هذه في المدى القصير.

لقد أقامت كندا بالفعل علاقة تجارة حرة قوية مع الاتحاد الأوروبي في عام 2017 من خلال اتفاقية CETA [2]. ويُقترح مفهوم العضوية المنتسبة كمرحلة أعمق من التكامل مبنية على هذا الإطار القائم، وتشمل الطاقة والمعادن الحيوية وأشباه الموصلات والمشتريات الدفاعية. وهذا لن يتطلب فقط إلغاء الرسوم الجمركية ولكن أيضاً التنسيق التنظيمي وتكامل المعايير، وهي مهمة من المتوقع أن تتطلب فترة تفاوض أطول بكثير من الوقت الذي استغرقه تنفيذ اتفاقية CETA.

الهيكل الأمني

لا يقتصر التنويع الكندي على مجال التجارة. فاستئناف المحادثات الدفاعية مع الصين خلال نفس الفترة بعد انقطاع دام ثماني سنوات يشير إلى أن كندا تشير أيضاً إلى الابتعاد عن موقف أمني يعتمد فقط على الولايات المتحدة [6]. ومع ذلك، فإن هذا يسير بالتوازي مع مسار تكاملها الأوروبي، وليس كبديل له. تظل كندا عضواً في حلف شمال الأطلسي (الناتو) وتحالف العيون الخمس الاستخباراتي، ويتم الحفاظ على هذه الهياكل بشكل منفصل عن المناقشات حول وضع العضو المنتسب في الاتحاد الأوروبي.

3. السوابق التاريخية والمقارنة مع الحالات المماثلة

لا يوجد وضع "العضو المنتسب" في الاتحاد الأوروبي حالياً كمؤسسة رسمية. وقد وصفته صحيفة وول ستريت جورنال ووسائل إعلام أخرى بأنه "وضع لم يتم إنشاؤه بعد" [7][10][12]. ويشير هذا إلى إطار عمل يختلف عن كل من نموذج المنطقة الاقتصادية الأوروبية (EEA) المطبق على النرويج وأيسلندا وليختنشتاين، والنموذج السويسري للاتفاقيات الثنائية، ومن المرجح أن يتم تصميمه حديثاً خصيصاً لكندا.

نموذج المنطقة الاقتصادية الأوروبية هو هيكل تتبنى فيه النرويج وأيسلندا وليختنشتاين بشكل كبير لوائح الاتحاد الأوروبي وتساهم في ميزانيته مقابل الوصول إلى السوق الموحدة للاتحاد الأوروبي. وتواجه هذه البلدان مشكلة ما يسمى بـ "ديمقراطية الفاكس"، حيث يجب عليها تبني القواعد دون المشاركة في عملية صنع السياسات. ومن غير المرجح أن تقبل كندا مثل هذا الهيكل غير المتماثل. فبصفتها عضواً في مجموعة السبع وواحدة من أكبر عشرة اقتصادات في العالم، تتمتع كندا بقوة تفاوضية تختلف جوهرياً عن النرويج أو أيسلندا.

يعد النموذج السويسري أيضاً نقطة مرجعية، لكن له قيوداً واضحة. فقد أبرمت سويسرا أكثر من 120 اتفاقية ثنائية مع الاتحاد الأوروبي، لكن هذا النهج يحمل عبء ضمان الاتساق بين الاتفاقيات وإجراء مفاوضات تجديد مستمرة. وما يسعى إليه رئيس الوزراء كارني أقرب إلى إطار شامل يتضمن الدفاع وحرية تنقل الأفراد، بدلاً من هذا النوع من العلاقات الثنائية التراكمية، مما يجعله مسعى أكثر طموحاً بكثير من النموذج السويسري.

تاريخياً، منح الاتحاد الأوروبي وضعاً يعادل حرية تنقل الأفراد فقط لدول المنطقة الاقتصادية الأوروبية غير الأعضاء. وتطبيق هذا المستوى من الانفتاح على كندا سيشكل سابقة جديدة في سياسة العلاقات الخارجية للاتحاد الأوروبي. ولهذا السبب، يمكن إثارة قضايا الإنصاف داخل الاتحاد الأوروبي فيما يتعلق بالدول المرشحة الحالية، مثل أوكرانيا ودول البلقان.

4. المتغيرات الرئيسية التي تشكل التطورات المستقبلية

المتغير الأول هو توقيت انتخابات التجديد النصفي الأمريكية. وتشير التحليلات إلى أن الرسوم الجمركية الانتقامية الكندية صُممت ليكون لها تأثير مركز على الولايات المتأرجحة مثل ميشيغان وأوهايو وأيوا [11]. والسؤال الرئيسي هو ما إذا كانت التداعيات السياسية لهذه الرسوم يمكن أن تغير الموقف التفاوضي لإدارة ترامب قبل انتخابات نوفمبر.

المتغير الثاني هو تنسيق المصالح داخل الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي. فقد التزمت المفوضية الأوروبية الصمت حيال طلبات التعليق [7][10]، مما يشير إلى أنه لم يتم بعد صياغة موقف رسمي على مستوى الاتحاد الأوروبي. ولكي تترجم الاتصالات الفردية مع قادة الدول الكبرى مثل فرنسا وألمانيا إلى مأسسة فعلية، يجب أن تمر العملية بمرحلة تتطلب موافقة جميع الدول الأعضاء الـ 27.

المتغير الثالث هو الرأي العام المحلي الكندي والعلاقات بين الحكومة الفيدرالية والمقاطعات. ووفقاً لتحليل معهد شرق آسيا (EAI)، يظهر الرأي العام في كندا دعماً بنسبة 64% لتقليل الاعتماد على الولايات المتحدة وموافقة بنسبة 76% على وقف المفاوضات [3]. وفي حين أن هذا الشعور يوفر الشرعية السياسية للموقف المتشدد للحكومة، فإن اتجاه الرأي العام قد يتغير إذا أصبح معروفاً ما هي عمليات نقل السيادة المحددة التي سيستلزمها التكامل الأعمق مع الاتحاد الأوروبي.

المتغير الرابع هو موقف الترقب والانتظار الذي تتبناه الدول الآسيوية. فقد أشارت مؤسسة كارنيغي للسلام الدولي إلى أن تداعيات هذه الحرب التجارية لا تقتصر على أمريكا الشمالية، مصرحة بأن الشركاء التجاريين الآسيويين للولايات المتحدة يراقبون عن كثب تطورات النزاع [8]. فإذا أدى نموذج التنويع الكندي إلى نتائج ملموسة، فإنه سيوفر نموذجاً مرجعياً للدول الأخرى التي تشهد احتكاكاً مع الولايات المتحدة.