Новый договор между Австралией и Соломоновыми Островами на 980 миллионов долларов и перестройка системы безопасности в Тихоокеанском регионе

Резюме

После заключения соглашения о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году Австралия расширила свое участие в оказании помощи и развитии инфраструктуры, и новый договор на 980 миллионов долларов, о котором впервые стало известно из просочившегося в прессу документа, является продолжением этих усилий. Эта мера относится скорее к сфере конкуренции моделей развития, чем к прямому военному ответу; она стала результатом того, что Австралия перешла к двустороннему подходу в обход многосторонних каналов после того, как ее усилия по противодействию Китаю были заблокированы основанной на консенсусе структурой Форума тихоокеанских островов. Соломоновы Острова придерживаются стратегии максимизации общего объема помощи, поддерживая равноудаленную дипломатию между Китаем и Австралией. Следовательно, договор, скорее всего, будет реализовываться поэтапно на фоне дебатов о долговой модели помощи, а не беспрепятственно. Южной Корее следует рассматривать это не как опосредованную борьбу в американо-китайском соперничестве, а как окно в меняющуюся архитектуру помощи в Тихоокеанском регионе. Стратегия воздержания от публичных заявлений по вопросам, связанным с ФТО, при одновременном наращивании косвенного участия в таких нишевых областях, как подводные кабели и цифровая связь, наилучшим образом отвечала бы ее национальным интересам.

I. Ситуационный анализ

Новый договор между Австралией и Соломоновыми Островами на 980 миллионов долларов: переформатирование системы безопасности в Тихоокеанском регионе

1. Предыстория и развитие событий

Отношения между Соломоновыми Островами и Китаем вступили в новую фазу с подписанием соглашения о безопасности в 2022 году. Это соглашение было немедленно воспринято в Канберре и Вашингтоне как тревожный сигнал [3][5]. С тех пор распространилось мнение, что перспектива захода китайских военных кораблей в порты Соломоновых Островов и более широкая возможность закрепления Китая в военном отношении в южной части Тихого океана прямо противоречат интересам безопасности Австралии [5].

Последующая реакция Австралии представляла собой не серию разовых акций поддержки, а более широкие усилия по восстановлению своей сети взаимодействия в Тихоокеанском регионе. Ярким примером являются инвестиции в проекты подводных кабелей. Правительство Альбанезе выделило 65 миллионов долларов на систему Восточно-Микронезийского кабеля, соединяющую Науру, Кирибати и Федеративные Штаты Микронезии [15]. Это интерпретируется как мера противодействия опасениям, что Китай стремится получить стратегическое преимущество, изучая топографию морского дна [15]. Примерно в то же время последовательно были объявлены пакет помощи в размере 600 миллионов долларов на борьбу с наркотрафиком и 15,6 миллиона долларов на поддержку спорта в Тихоокеанском регионе [8][14][6][16]. Эти инициативы объединяет то, что о них было интенсивно объявлено в период проведения встречи лидеров Форума тихоокеанских островов (ФТО) в Палау [4][9].

Взаимодействие Австралии с Соломоновыми Островами также выстраивалось на субнациональном уровне. Ее партнерство с провинцией Темоту охватывает инфраструктуру, безопасность, здравоохранение и образование, а также включает трудовую мобильность в рамках программы Pacific Australia Labour Mobility (PALM) [18]. Новый договор на 980 миллионов долларов достиг стадии принципиального соглашения на основе этих накопленных двусторонних отношений, а его масштаб был впервые подтвержден благодаря просочившемуся в прессу документу [1].

2. Текущая ситуация

Согласно просочившемуся документу в виде текстового сообщения, полученного «Эй-би-си Ньюс», Австралия достигла принципиального соглашения о предоставлении Соломоновым Островам более 980 миллионов долларов в рамках нового договора [1]. Предполагается, что обе страны вели переговоры по этому соглашению в течение значительного времени [1]. Однако, поскольку детали впервые были раскрыты в результате утечки, конкретные условия и сроки реализации еще не были официально подтверждены.

Этот договор также соответствует тенденциям, выявленным в недавно опубликованном отчете Института Лоуи «Карта помощи Тихоокеанскому региону 2026». В отчете, отслеживающем 50 000 проектов и потоки помощи и финансирования развития на сумму 60 миллиардов долларов в Тихоокеанском регионе с 2008 по 2024 год, подтверждается, что Австралия остается крупнейшим партнером по оказанию помощи в регионе [2][17]. В то же время в нем отмечается, что региональная помощь все больше смещается в сторону долговой модели, с уменьшением грантов и увеличением льготных кредитов [17]. Это говорит о том, что новый договор Австралии с Соломоновыми Островами может оказаться не застрахованным от дебатов по поводу долгового бремени.

Тем временем Соломоновы Острова также заявляют о своей позиции в рамках ФТО. На недавней закрытой встрече во время саммита лидеров в Палау Соломоновы Острова подняли вопрос о пересмотре формата участия партнеров по диалогу в саммите [11]. Это вызвало дебаты о том, как внешние страны, включая Китай, взаимодействуют с форумом, и служит примером политического расчета Соломоновых Островов, стремящихся сбалансировать свои отношения как с Китаем, так и с Австралией.

3. Ключевые акторы и их позиции

АвстралияПри премьер-министре Альбанезе Австралия неоднократно заявляла, что ее «приверженность Тихоокеанскому региону непоколебима» [4]. В то же время она подчеркивала принцип, согласно которому «региональные решения должны приниматься под руководством стран Тихого океана» [4]. Тем не менее, в отрыве от этого принципа, Австралия демонстрирует тенденцию к превентивному вливанию средств везде, где возникают пробелы в инфраструктуре и безопасности, например, на Соломоновых Островах, в Вануату и Папуа — Новой Гвинее. Это можно рассматривать как продолжение эффекта обучения по схеме «тревога-реакция», сформировавшегося после соглашения о безопасности 2022 года [3][5].

Внутри страны также существуют критические взгляды на это расширение внешнеполитического участия. Ярким примером является публичное столкновение между политическим репортером «Севен Ньюс» и премьер-министром Альбанезе по поводу расходов на климатический саммит в Палау [9]. В оборонной сфере бывшие высокопоставленные чиновники выражали обеспокоенность по поводу утраты суверенитета и риска стать ядерной мишенью из-за ОКУС [10][7], что указывает на то, что более широкое расширение участия в Тихоокеанском регионе не принимается без критики во внутренней политике Австралии.

Соломоновы ОстроваПосле институционализации своих отношений с Китаем через соглашение о безопасности 2022 года Соломоновы Острова оказались в положении, когда им необходимо также управлять своими связями с традиционными партнерами, включая Австралию. Их призыв пересмотреть формат участия партнеров по диалогу ФТО [11] можно расценивать как попытку скорректировать собственное положение в функционировании региональных многосторонних организаций. Договор на 980 миллионов долларов может послужить козырем, предоставляющим ощутимый стимул Австралии в рамках этой стратегии балансирования.

КитайХотя Китай и не является прямой стороной, он де-факто является заинтересованной стороной, поскольку основополагающая причина заключения договора — это ответ на его растущее влияние в Тихоокеанском регионе [3][5]. Подход Китая к Тихоокеанскому региону включает в себя двуединую структуру параллельных инвестиций в инфраструктуру и соглашений о безопасности — структуру, которая ранее служила для структурного блокирования резолюций, осуждающих Китай, в рамках консенсусной системы ФТО [5][3].

Соединенные ШтатыСоединенные Штаты пересматривают свою тихоокеанскую стратегию в манере, напоминающей администрацию Трампа. После приглашения в Гонолулу в феврале заместитель госсекретаря Ландо продолжил турне по Тихоокеанскому региону, последовательно объявив о пакете инвестиций и поддержки на 150 миллионов долларов [12] и соглашении о топливной безопасности на 60 миллионов долларов [13]. Однако это представляет собой подход, который отдает приоритет выходу на рынок американских компаний и двусторонним каналам, а не расширению многосторонних заявлений, и развивается по иному пути, чем договор Австралии с Соломоновыми Островами [12][13].

4. Ключевые вопросы

Во-первых, неясно, представляет ли собой договор на 980 миллионов долларов грант или кредит. Учитывая тенденцию к росту долговой зависимости в региональной помощи, отмеченную Институтом Лоуи [17], финансовая структура договора может привести к дебатам о фискальном здоровье Соломоновых Островов.

Во-вторых, неясно, приведет ли этот договор к замене или ослаблению соглашения о безопасности с Китаем 2022 года, или же он приведет к тому, что Соломоновы Острова будут придерживаться двойного курса на одновременное углубление отношений как с Китаем, так и с Австралией. Недавние действия Соломоновых Островов в рамках ФТО [11] предполагают прагматичный подход, более близкий к последнему варианту.

В-третьих, расширение участия Австралии в Тихоокеанском регионе сопровождается внутренними финансовыми и политическими издержками. Внутренняя критика вокруг ОКУС [10][7] и пристальное внимание СМИ к расходам на помощь [9] показывают, что напористое участие правительства Альбанезе в делах Тихоокеанского региона может оказаться неустойчивым в долгосрочной перспективе.

II. Углубленный анализ

Новый договор между Австралией и Соломоновыми Островами на 980 миллионов долларов: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Истоки этого договора восходят к соглашению о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года. С момента подписания этого соглашения логика ответа Канберры была проста: если Соломоновы Острова останутся в вакууме помощи и безопасности, его заполнит Китай. В отчете Института Восточной Азии (ИВА) эта динамика определяется как пересечение «трека безопасности и трека конкуренции моделей развития, представленного кампанией по согласованию с Пятилетним планом» [3]. Договор на 980 миллионов долларов относится ко второму из этих двух треков: конкуренции моделей развития. Это подход, направленный на то, чтобы превзойти Китай за счет чистого объема экономического взаимодействия, а не за счет мер в области безопасности, таких как заходы военных кораблей в порты или соглашения о базировании.

Первопричина в конечном счете кроется в собственной стратегии внешнего балансирования Соломоновых Островов. Со времен правительства Согаваре Соломоновы Острова вели свою дипломатию таким образом, чтобы извлекать максимальную поддержку как от Китая, так и от Австралии. Недавний призыв Соломоновых Островов на встрече лидеров в Палау пересмотреть формат участия партнеров по диалогу является частью того же контекста [11]. Это расценивается не столько как попытка исключить Китай, сколько как декларация о намерении контролировать условия взаимодействия с внешними державами. С точки зрения Австралии, пока продолжается равноудаленная дипломатия Соломоновых Островов, разовых пакетов помощи недостаточно для обеспечения прочности отношений. Огромный масштаб пакета в 980 миллионов долларов является продуктом этой оценки.

2. Структурный контекст

Политическая структура

Внутренняя политика на Соломоновых Островах не свободна от конфликтов по поводу распределения ресурсов между провинциальными и центральным правительствами. Партнерство в области инфраструктуры, безопасности, здравоохранения и образования между провинцией Темоту и Австралией показывает, что такие отношения на провинциальном уровне выстраивались в течение длительного периода [18]. В отличие от этого, соглашение о безопасности центрального правительства с Китаем было в значительной степени обусловлено стратегическими расчетами центральной политической элиты, а не ощутимыми интересами провинциальных правительств. Тот факт, что об этом новом договоре впервые стало известно в результате утечки, также имеет политические последствия. Внутри Австралии могут последовать требования объяснить, почему правительство заключило принципиальное соглашение без предварительного публичного раскрытия деталей переговоров.

Экономическая структура

В «Карте помощи Тихоокеанскому региону 2026» Института Лоуи отмечается, что региональная помощь смещается к долговой модели с «уменьшением грантов и увеличением льготных кредитов» [17][2]. Хотя Австралия сохраняет свой статус крупнейшего донора помощи в Тихоокеанском регионе [2], влияние договора на 980 миллионов долларов на фискальное здоровье Соломоновых Островов будет значительно варьироваться в зависимости от того, будет ли поддержка предоставлена в форме грантов или кредитов. В аналогичном контексте в отчете ИВА отмечается, что «на корпоративном уровне при участии в торгах на инфраструктурные проекты компании должны оценивать способность страны-получателя к погашению долга и ее политический календарь, исходя из того, что фискальное здоровье островных государств ухудшается из-за растущей доли кредитов в финансировании помощи» [5]. Это структурное ограничение в равной степени относится и к австралийской помощи.

Структура безопасности

Принятие решений в Форуме тихоокеанских островов (ФТО) на основе консенсуса структурно затрудняет принятие заявлений, направленных на сдерживание Китая. В анализе ИВА оценивается, что «ФТО не смог принять заявления, осуждающие Китай, из-за своей консенсусной системы и многолетнего экономического взаимодействия с Китаем» [3]. Из-за ограничений таких многосторонних каналов и Соединенные Штаты, и Австралия выработали практику их обхода в пользу двусторонних каналов [3][5]. Договор на 980 миллионов долларов также является продолжением этой стратегии двустороннего обхода. В то же время Австралия углубляет интеграцию своей военной конфигурации с Соединенными Штатами в рамках ОКУС [7], что делает необходимым расставлять приоритеты между взаимодействием с тихоокеанскими островными государствами и распределением ресурсов на оборону собственной территории. Поскольку ресурсы концентрируются на ротационных силах морской пехоты в Дарвине и на укреплении базы подводных лодок в Западной Австралии [7], необходимо также изучить устойчивость бюджета помощи тихоокеанским островным государствам.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Самым прямым прецедентом является само соглашение о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года. О подписании этого соглашения стало известно в результате утечки в СМИ без предварительных консультаций, что вызвало значительный шок в Канберре и Вашингтоне [3][5]. Тот факт, что об этом новом договоре впервые стало известно в виде просочившегося в прессу текстового сообщения до завершения переговоров, демонстрирует повторяющуюся закономерность: соперничество великих держав за тихоокеанские островные государства сначала раскрывается по неофициальным каналам, даже если конкретный путь утечки отличается.

Пример Папуа — Новой Гвинеи также дает повод для сравнения. Соединенные Штаты восстановили свою сеть безопасности в Тихом океане, подписав соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей в 2023 году [3][5]. Это пример обхода ограничений многосторонних организаций через двусторонние соглашения с отдельными странами. Недавнее объявление Госдепартаментом США о пакете инвестиций и поддержки для Тихоокеанского региона на 150 миллионов долларов [12] и подготовка дополнительного соглашения о топливной безопасности на 60 миллионов долларов [13] являются продолжением той же логики. Договор Австралии на 980 миллионов долларов значительно превосходит по масштабу эти отдельные американские пакеты, что подтверждает мнение о том, что Австралия выступает в качестве ведущего игрока в южной части Тихого океана, а не просто младшего партнера Соединенных Штатов.

Случай с инвестициями в подводные кабели имеет схожую логическую структуру. Инвестиции в размере 65 миллионов долларов в систему Восточно-Микронезийского кабеля стали ответом на «опасения, что Китай стремится получить стратегическое преимущество, изучая топографию морского дна» [15]. Это также можно классифицировать как тот же тип стратегии реагирования, что и договор на 980 миллионов долларов, поскольку он облекает цели безопасности в форму экономической и инфраструктурной поддержки.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это окончательные условия договора. Просочившийся документ подтверждает только масштаб; характер финансирования (гранты или кредиты), сроки реализации и наличие положений о безопасности не разглашаются [1]. Высокая доля кредитов может спровоцировать дебаты о долге на Соломоновых Островах, что, в свою очередь, может привести к недовольству Австралией [17].

Вторая переменная — продолжит ли Соломоновы Острова свою равноудаленную дипломатию. Случай, когда Соломоновы Острова призвали к пересмотру формата участия партнеров по диалогу в рамках ФТО [11], является сигналом того, что страна намерена и впредь максимизировать свою переговорную силу между Китаем и Австралией. Неясно, сможет ли масштабная поддержка Австралии полностью втянуть Соломоновы Острова в свою орбиту или же она будет просто использована как возможность повысить собственную значимость.

Третья переменная — это реакция австралийской внутренней политики. Учитывая, что бывшие высокопоставленные чиновники уже выражают «опасения по поводу утраты суверенитета и риска стать ядерной мишенью» из-за ОКУС [10], крупномасштабные финансовые обязательства перед тихоокеанскими островными государствами могут оказаться вплетенными во внутренние дебаты о бюджетных приоритетах. Столкновение правительства Альбанезе с австралийскими СМИ в Палау по поводу расходов на климатический саммит [9] уже выявило чувствительность этих настроений в обществе.

Четвертая переменная — это ответ Китая. Если, как предсказывает анализ ИВА, Китай примет «асимметричную стратегию проявления символической гибкости в военных вопросах при сохранении темпов экономического взаимодействия» [3], его контрмерой на договор Австралии на 980 миллионов долларов, скорее всего, станет дополнительная экономическая поддержка Соломоновых Островов, а не эскалация военной напряженности в таких районах, как Южно-Китайское море или Тайваньский пролив. В этом случае южная часть Тихого океана утвердится в качестве арены, где конкуренция великих держав в сфере экономического взаимодействия станет постоянной чертой.