Столкновение между Тайванем и Китаем на Форуме тихоокеанских островов: институциональная асимметрия и последствия для ответных мер

Краткое содержание

Хотя этот конфликт был спровоцирован дискреционным приглашением Тайваня со стороны принимающей страны, Палау, его коренная причина кроется в институциональной асимметрии, созданной консенсусным механизмом принятия решений Форума тихоокеанских островов (ФТО). Заявления, осуждающие Китай, могут быть заблокированы вето пропекинских членов, однако приглашения на участие являются односторонней прерогативой принимающей страны и не могут быть заблокированы. Это оставило Китай без эффективных контрмер, кроме выражения агрессивных протестов. Дипломатическое соревнование на островах Тихого океана и военное давление в Тайваньском проливе разворачиваются по отдельным, но параллельным направлениям, о чем свидетельствуют одновременный дополнительный запуск БРПЛ и рекордно высокая активность официальных китайских судов в районе Тайваня. На уровне отдельных государств-членов, вероятно, продолжатся спорадические трения, такие как газовый спор в Папуа-Новой Гвинее и политизация этого вопроса в Вануату, что делает базовый сценарий наиболее вероятным. Южной Корее рекомендуется принять двуединый подход: воздерживаться от публичных заявлений по внутренним спорам ФТО, поддерживая при этом каналы сотрудничества в области развития с дипломатическими союзниками Тайваня в менее политически чувствительных областях, и управлять рисками в Тайваньском проливе и на островах Тихого океана по отдельности.

I. Анализ ситуации

Столкновение между Тайванем и Китаем на Форуме тихоокеанских островов: анализ ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Форум тихоокеанских островов (ФТО) — это региональная организация, действующая на основе консенсуса. Эта институциональная особенность является структурной отправной точкой для вопроса об участии Тайваня, поскольку его присутствие зависит от того, какая страна принимает форум [2].

В прошлом году принимающей стороной были Соломоновы Острова — государство, которое в 2019 году переключило дипломатическое признание с Тайваня на Китай. Тайвань был исключен из той встречи [1][2]. В этом году принимающей стороной является Палау, одно из немногих тихоокеанских островных государств, поддерживающих официальные дипломатические отношения с Тайванем [1]. Со сменой принимающей стороны ФТО подтвердил открытое приглашение для Тайваня [1][2].

Это не единичный случай. Южная часть Тихого океана превратилась в арену постоянного американо-китайского соперничества с тех пор, как пакт о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году послужил тревожным сигналом для Канберры и Вашингтона [2][5]. Соединенные Штаты подписали соглашение о безопасности с Папуа-Новой Гвинеей в 2023 году, а также провели в том же году саммит США — Форум тихоокеанских островов [2][5]. По мере восстановления этой сети безопасности вопрос о присутствии Тайваня стал символическим индикатором соперничества.

Критический поворотный момент наступил 6 июля, когда Китай произвел испытательный запуск баллистической ракеты подводных лодок (БРПЛ), способной нести ядерный заряд, в южную часть Тихого океана [2][5]. Ракета пролетела более 7000 км и упала в водах вблизи Кирибати [2]. Сообщается, что Пекин лишь кратко и заблаговременно уведомил очень небольшое число стран [2][5]. Впоследствии на встрече министров иностранных дел ФТО в Суве, Фиджи, в августе не удалось принять совместное заявление, осуждающее этот запуск. Это стало результатом сочетания институциональной уязвимости системы, основанной на консенсусе, и многолетнего экономического взаимодействия Китая [4][5].

2. Текущая ситуация

Местное СМИ Палау *Island Times* сообщило о приглашении как об «отмене исключения Тайваня с прошлогоднего мероприятия, организованного Соломоновыми Островами» [1]. Сообщается, что один из чиновников ФТО назвал и Китай, и Тайвань «важными партнерами в регионе» [1][3]. Это можно расценить как попытку Секретариата ФТО представить приглашение не как прямой вызов Китаю, а как восстановление прежней практики.

Однако реакция Китая резко контрастирует с этой сдержанной позицией. На саммите в Палау специальный посланник Китая предупредил, что присутствие тайваньской делегации «крайне неуместно» и что «за это всегда придется платить» [7]. Это знаменует собой поворот по сравнению с августовской встречей министров иностранных дел, на которой не удалось принять заявление, осуждающее Китай. На этот раз Китай выступил не в оборонительной позиции, а в качестве стороны, выражающей агрессивные протесты.

Предполагается, что в тот же период Китай запустил еще одну БРПЛ из Южно-Китайского моря, которая пролетела над Филиппинами, прошла к югу от Гуама и упала в пределах безъядерной зоны в южной части Тихого океана [7]. Это указывает на то, что, помимо вопроса о присутствии Тайваня, Китай одновременно посылает военные сигналы по всему западному региону Тихого океана. В Папуа-Новой Гвинее параллельно разворачивается газовый спор вокруг закрытия представительства Тайваня. Когда министр иностранных дел Папуа-Новой Гвинеи Джастин Ткаченко объявил о закрытии тайваньского офиса в рамках признания политики «одного Китая», Китай публично приветствовал это, а Тайвань ответил приостановкой спотовых закупок СПГ на сумму 800 миллионов долларов [1][2].

3. Ключевые акторы и их позиции

ПалауКак принимающая страна, Палау воспользовалась своим правом пригласить Тайвань, однако ее способность провести саммит в значительной степени зависит от поддержки Австралии. Австралия предоставила 24 автомобиля для служб безопасности, новую полицейскую форму, поддержку в области кибербезопасности и увеличила количество рейсов авиакомпании Qantas [2]. Будучи малым государством, Палау вынуждено одновременно справляться с символическим весом приглашения и практическими уязвимостями, связанными с проведением мероприятия.

Китайрасценил приглашение как вызов своим интересам, передав прямое предупреждение через своего специального посланника [7]. Одновременно с этим в мае его ледокольно-исследовательское судно *Jidi* вошло в зону 74 км от территориальных вод Палау и двигалось на низкой скорости в течение 14 часов, что вызвало подозрения в проведении картографирования морского дна [3]. Сообщается, что даже президент Палау Сурангел Уиппс-младший не смог установить его цель [3]. Таким образом, эта модель двойного давления, сочетающая дипломатические протесты с операциями физического приближения, была вновь подтверждена в ходе этого саммита.

Тайваньиспользует приглашение как возможность выйти из дипломатической изоляции. Присутствие министра иностранных дел Линь Цзя-луна на церемонии открытия само по себе является символическим возвращением, контрастирующим с прошлогодним исключением [1]. Однако, как видно на примере газового спора с Папуа-Новой Гвинеей, Тайвань использует экономические рычаги в качестве инструмента давления, но придерживается сдержанного подхода, избегая таких действий, как расторжение долгосрочных контрактов, которые могли бы вызвать существенные сбои в цепочках поставок [1].

Соединенные Штатыотреагировали на неспособность принять заявление на многосторонней площадке ФТО углублением своей сети двусторонних соглашений о безопасности. 11 августа четыре государства-члена ФТО выпустили собственное совместное заявление [3]. На этом саммите также укрепление взаимодействия с отдельными странами-партнерами, а не стремление к многостороннему заявлению, вероятно, будет основным практическим инструментом Соединенных Штатов.

4. Ключевые вопросы

Самый фундаментальный вопрос — это двойной стандарт, создаваемый консенсусной системой ФТО. В то время как заявление, осуждающее Китай, может быть заблокировано требованием консенсуса, дискреционный вопрос для принимающей страны, такой как приглашение Тайваня, может быть легко решен в противоположном направлении [4][5]. Эта институциональная асимметрия действует как структурный фактор, который усиливает колебания в дипломатическом противостоянии по обе стороны пролива при каждой смене принимающей страны.

Второй вопрос — это изменение в модели реагирования Китая. В августе Китай отреагировал на тайваньские учения «Хань Куан» молчанием и краткими, пренебрежительными комментариями. В отличие от этого, на данном саммите ФТО он выступил с прямым и публичным предупреждением через своего специального посланника [7][8]. Это можно интерпретировать как корректировку Китаем интенсивности своей реакции в зависимости от характера вопроса — будь то военные учения или борьба за символическое признание на многосторонней дипломатической арене.

Третий вопрос — это дилемма балансирования, с которой сталкиваются страны региона. Местные эксперты в Палау предупреждают, что иностранное влияние может действовать путем тихого подрыва регионального единства, а не через открытое вмешательство [2]. Тихоокеанские островные государства сталкиваются со структурным ограничением, заключающимся в необходимости балансировать свои экономические отношения с Китаем и сотрудничество в области безопасности с Австралией, Новой Зеландией и Соединенными Штатами. Это прямое столкновение является примером, подтверждающим, как этот баланс подвергается испытанию на каждом саммите.

II. Углубленный анализ

Столкновение между Тайванем и Китаем на Форуме тихоокеанских островов: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Формальной причиной этого столкновения является использование Палау своего дискреционного права как принимающей страны. Однако более глубокая причина кроется в том, что ФТО как организация не имеет последовательных правил в отношении тайваньского вопроса. В ФТО нет постоянных положений, регулирующих участие Тайваня. Таким образом, решение каждый год определяется дипломатической позицией принимающей страны [2]. Диаметрально противоположные результаты — исключение, когда в прошлом году принимали Соломоновы Острова, и открытое приглашение, когда в этом году принимало Палау, — являются продуктом этого институционального вакуума [1][2].

Причина, по которой Китай перешел от выражения «серьезной озабоченности» к использованию фраз вроде «будут последствия», заключается в расчете Пекина на то, что этот вопрос является не протокольным на отдельном саммите, а проверкой принципа «одного Китая» на многосторонней арене. Предупреждение специального посланника Китая на саммите в Палау о том, что присутствие тайваньской делегации «крайне неуместно» и что «за это всегда придется платить», следует той же логике [7]. Это показывает, что Китай, который в августе занимал оборонительную позицию, когда не удалось принять осуждающее его заявление, теперь перешел к наступательной тактике в качестве протестующей стороны.

С точки зрения Тайваня, присутствие министра иностранных дел Линь Цзя-луна связано со стратегией администрации Лай Циндэ по расширению своего присутствия на международной арене. Подобно тому, как Тайвань продемонстрировал сдержанную реакцию в споре о закрытии своего представительства в Папуа-Новой Гвинее — приостановив спотовые закупки СПГ на сумму 800 миллионов долларов, но избежав расторжения долгосрочных контрактов, — он выбирает стратегию защиты своего дипломатического положения на островах Тихого океана, избегая при этом чрезмерной эскалации.

2. Структурный контекст

Политическая структура: Консенсусная система ФТО функционирует как двойной механизм, который одновременно приводит к двум противоречивым результатам: провалу заявления, осуждающего Китай, и разрешению на участие Тайваня [2][4]. Для принятия заявления право вето прокитайских членов может быть использовано для блокирования консенсуса. Однако приглашение участников является односторонней прерогативой принимающей стороны и не подлежит вето. Эта асимметрия структурно ограничивает многостороннюю дипломатическую стратегию Китая. Хотя Китаю удалось заблокировать заявление, используя свое экономическое взаимодействие с отдельными государствами-членами, у него нет институциональных средств для отмены решения одной принимающей страны, Палау, относительно приглашения.

Экономическая структура: Страны, имеющие дипломатические отношения с Тайванем, такие как Палау, Тувалу и Маршалловы Острова, как правило, имеют меньшие по размеру экономики и более низкую торговую зависимость от Китая. В отличие от них, страны, признающие Китай, такие как Соломоновы Острова и Вануату, имеют относительно более высокую зависимость от помощи в развитии инфраструктуры [3]. Помощь в создании необходимой инфраструктуры с небольшим количеством политических условий, такая как проект по реконструкции дорог в Порт-Виле в Вануату, способствовала ее принятию местными властями [3]. Эта экономическая асимметрия является фактором, который закрепляет различные позиции государств-членов по тайваньскому вопросу в рамках ФТО.

Структура безопасности: После заключения пакта о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году западная часть Тихого океана превратилась в арену постоянного соперничества [2][5]. Испытательный запуск БРПЛ в июле, предполагаемое присутствие исследовательского судна в водах Палау в мае [3] и дополнительный запуск БРПЛ из Южно-Китайского моря вблизи Гуама во время этого саммита [7] — все эти события совпали по времени. Хотя вопрос о присутствии Тайваня находится в иной плоскости, чем это военное давление, его одновременное возникновение на той же арене создает эффект, при котором проблемы Тайваньского пролива и тихоокеанских островов кажутся единым фронтом.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Прямым прецедентом для этого вопроса является прошлогодний саммит ФТО, который принимали Соломоновы Острова. В то время все внешние партнеры были исключены, и поэтому Тайвань не смог принять участие. В этом году произошло обратное — Тайвань вернулся. По словам чиновников Секретариата ФТО, это больше похоже на маятниковое колебание практики, чем на эскалацию кризиса [1].

Более фундаментальным прецедентом является последовательный разрыв дипломатических отношений Соломоновыми Островами и Кирибати в 2019 году. Когда эти две страны переключили признание с Тайваня на Китай, число тихоокеанских дипломатических союзников Тайваня сократилось до шести. С тех пор Тайвань стремится дополнить свои отношения с оставшимися союзниками (Палау, Маршалловы Острова, Тувалу, Науру и др.), поддерживая присутствие на символических многосторонних площадках. Приглашение от Палау является продолжением этих усилий.

Газовый спор между Папуа-Новой Гвинеей и Тайванем демонстрирует схожую модель. Когда министр иностранных дел Папуа-Новой Гвинеи объявил о закрытии представительства Тайваня в рамках признания политики «одного Китая», Китай публично приветствовал это, а Тайвань ответил экономической мерой: приостановкой спотовых закупок СПГ [1]. Это пример повторяющейся модели поведения Тайваня, когда на дипломатическое давление он отвечает экономическими рычагами, а не военными действиями.

Инцидент в Вануату, где оппозиция публично потребовала от правительства подтвердить свою политику «одного Китая», является еще одним сопоставимым случаем [2]. Это показывает еще один путь, по которому тайваньский вопрос может стать предметом разногласий во внутренней политике тихоокеанских островных государств. Приглашение Тайваня Палау, газовый спор в Папуа-Новой Гвинее и внутриполитический конфликт в Вануату, хотя и различаются по форме, имеют общую черту — все они разразились одновременно в один и тот же период.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это ротация принимающей страны ФТО в ближайшие годы. Пока сохраняется структура, при которой состав участников каждый раз меняется в зависимости от позиции принимающей стороны по отношению к Китаю и Тайваню, этот конфликт, вероятно, будет повторяться ежегодно. Фундаментальное решение маловероятно, если ФТО не кодифицирует свои правила участия.

Вторая переменная — это конкретная форма «цены», которой пригрозил Китай. Как видно на примере Папуа-Новой Гвинеи, давление Китая, скорее всего, проявится в виде усиления двустороннего экономического взаимодействия или дипломатических стимулов в отношении отдельных стран, которые его признают. Ключевым моментом для наблюдения является то, будут ли приняты аналогичные последующие меры против Палау.

Третья переменная — это уровень вовлеченности Австралии и Соединенных Штатов. Австралия уже предоставила автомобили для служб безопасности и поддержку в области кибербезопасности, чтобы помочь Палау провести саммит [2]. Можно интерпретировать эту роль покровителя в сфере безопасности как фактическую поддержку решения Палау о присутствии Тайваня. Ожидается, что модель поведения США, заключающаяся в оказании косвенного давления по двусторонним каналам вместо стремления к многосторонним заявлениям, также будет применяться и к этому вопросу [3][4].

Четвертая переменная — это уровень сдержанности Тайваня. Если Тайвань, как и в случае с Папуа-Новой Гвинеей, будет одновременно посылать сигналы об избежании эскалации, например, сохраняя долгосрочные контракты, вероятность перерастания конфликта в формирование блоков на островах Тихого океана ограничена. И наоборот, если Тайвань использует свое присутствие как возможность для публичного расширения и углубления своих отношений с тихоокеанскими островными государствами, вероятно, интенсивность реакции Китая также возрастет.