El enfrentamiento entre Taiwán y China en el Foro de las Islas del Pacífico: asimetría institucional e implicaciones para la respuesta

Resumen ejecutivo

Si bien este conflicto fue desencadenado por la invitación discrecional de la nación anfitriona, Palaos, a Taiwán, su causa fundamental reside en la asimetría institucional creada por la toma de decisiones por consenso del Foro de las Islas del Pacífico (FIP). Las declaraciones de condena a China pueden ser bloqueadas por el veto de los miembros pro-Pekín, pero las invitaciones para asistir son una prerrogativa unilateral de la nación anfitriona y no pueden ser bloqueadas. Esto ha dejado a China sin contramedidas efectivas más allá de presentar protestas enérgicas. La contienda diplomática en las Islas del Pacífico y la presión militar en el estrecho de Taiwán se desarrollan en vías separadas pero paralelas, como lo demuestran un lanzamiento adicional concurrente de un SLBM y un récord en la actividad de buques oficiales chinos alrededor de Taiwán. A nivel de los Estados miembros individuales, es probable que continúen las fricciones esporádicas —como la disputa por el gas en Papúa Nueva Guinea y la politización del asunto en Vanuatu—, lo que hace que el escenario base sea el más probable. Se aconseja a Corea del Sur que adopte un enfoque de doble vía: abstenerse de hacer declaraciones públicas sobre las disputas internas del FIP, al tiempo que mantiene los canales de cooperación para el desarrollo con los aliados diplomáticos de Taiwán en áreas políticamente menos sensibles, y gestionar los riesgos en el estrecho de Taiwán y las Islas del Pacífico por separado.

I. Análisis de la situación

Enfrentamiento entre Taiwán y China en el Foro de las Islas del Pacífico: un análisis de la situación

1. Antecedentes y desarrollos

El Foro de las Islas del Pacífico (FIP) es una organización regional que opera por consenso. Esta característica institucional es el punto de partida estructural para la cuestión de la participación de Taiwán, ya que su asistencia depende del país que acoja el foro [2].

El anfitrión del año pasado, las Islas Salomón, es una nación que cambió su reconocimiento diplomático de Taiwán a China en 2019. Taiwán fue excluido de esa reunión [1][2]. El anfitrión de este año es Palaos, una de las pocas naciones insulares del Pacífico que mantiene lazos diplomáticos oficiales con Taiwán [1]. Con el cambio de anfitrión, el FIP confirmó una invitación abierta para Taiwán [1][2].

Este no es un evento aislado. El Pacífico Sur se ha reconfigurado como un escenario de competencia constante entre Estados Unidos y China desde que el pacto de seguridad de las Islas Salomón con China en 2022 sirvió como una llamada de atención para Canberra y Washington [2][5]. Estados Unidos firmó un acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea en 2023 y también celebró una Cumbre del Foro EE. UU.-Islas del Pacífico ese mismo año [2][5]. A medida que esta red de seguridad se ha reconstruido, la cuestión de la asistencia de Taiwán ha funcionado como un indicador simbólico de la competencia.

Un punto de inflexión crítico se produjo el 6 de julio, cuando China probó un misil balístico lanzado desde submarino (SLBM) con capacidad nuclear en el Pacífico Sur [2][5]. El misil recorrió más de 7.000 km antes de caer en aguas cercanas a Kiribati [2]. Según se informa, Pekín solo notificó previamente y de forma breve a un número muy reducido de países [2][5]. Posteriormente, en la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del FIP celebrada en Suva, Fiyi, en agosto, no se logró adoptar una declaración conjunta de condena del lanzamiento. Esto fue el resultado de la combinación de la vulnerabilidad institucional del sistema basado en el consenso y los años de compromiso económico de China [4][5].

2. Situación actual

El medio de comunicación local palaosiano *Island Times* informó de la invitación como una «reversión de la exclusión de Taiwán del evento del año pasado organizado por las Islas Salomón» [1]. Un funcionario del FIP se habría referido tanto a China como a Taiwán como «socios importantes en la región» [1][3]. Esto puede interpretarse como un intento de la Secretaría del FIP de enmarcar la invitación no como un desafío directo a China, sino como una restauración de la práctica anterior.

La respuesta de China, sin embargo, contrasta marcadamente con este encuadre comedido. En la cumbre de Palaos, un enviado especial chino advirtió que la asistencia de la delegación taiwanesa era «altamente inapropiada» y que «siempre habrá un precio que pagar» [7]. Esto marca un giro con respecto a la reunión de ministros de Asuntos Exteriores de agosto, donde no se aprobó una declaración de condena a China. Esta vez, China no ha emergido a la defensiva, sino como la parte que presenta protestas enérgicas.

Durante el mismo período, se entiende que China lanzó otro SLBM desde el mar de la China Meridional, que sobrevoló Filipinas, pasó al sur de Guam y aterrizó dentro de la Zona Desnuclearizada del Pacífico Sur [7]. Esto indica que, al margen de la cuestión de la asistencia de Taiwán, China está enviando simultáneamente señales militares a través del Pacífico Occidental. En Papúa Nueva Guinea, una disputa por el gas en torno al cierre de la oficina de representación de Taiwán también se está desarrollando en paralelo. Cuando el ministro de Asuntos Exteriores de Papúa Nueva Guinea, Justin Tkatchenko, anunció el cierre de la oficina taiwanesa como parte del reconocimiento de la política de 'una sola China', China lo acogió públicamente, y Taiwán respondió suspendiendo las compras al contado de GNL por valor de 800 millones de dólares [1][2].

3. Actores y posturas clave

PalaosComo nación anfitriona, Palaos ejerció su discreción para invitar a Taiwán, pero su capacidad para organizar la cumbre depende en gran medida del apoyo australiano. Australia proporcionó 24 vehículos de seguridad, nuevos uniformes de policía, apoyo en ciberseguridad y un aumento de los vuelos de Qantas [2]. Como nación pequeña, Palaos debe gestionar simultáneamente el peso simbólico de la invitación y las vulnerabilidades prácticas de la organización del evento.

Chinaha enmarcado la invitación como un desafío a sus intereses, transmitiendo un mensaje de advertencia directa a través de su enviado especial [7]. Al mismo tiempo, en mayo, su buque de investigación rompehielos *Jidi* entró a 74 km de las aguas territoriales de Palaos y se movió a baja velocidad durante 14 horas, levantando sospechas de que estaba realizando un mapeo del fondo marino [3]. Según se informa, ni siquiera el presidente de Palaos, Surangel Whipps Jr., pudo determinar su propósito [3]. Este patrón de doble presión, que combina protestas diplomáticas con operaciones de proximidad física, se ha reconfirmado así durante esta cumbre.

Taiwánestá utilizando la invitación como una oportunidad para salir de su aislamiento diplomático. La asistencia del ministro de Asuntos Exteriores, Lin Chia-lung, a la ceremonia de apertura es en sí misma un regreso simbólico, en contraste con la exclusión del año pasado [1]. Sin embargo, como se vio en la disputa por el gas de Papúa Nueva Guinea, Taiwán está empleando la influencia económica como herramienta de presión, pero manteniendo un enfoque comedido, evitando acciones como la cancelación de contratos a largo plazo que causarían interrupciones sustanciales en la cadena de suministro [1].

Estados Unidosha respondido al fracaso en la aprobación de una declaración en el canal multilateral del FIP profundizando en su lugar su red de acuerdos de seguridad bilaterales. El 11 de agosto, cuatro Estados miembros del FIP emitieron su propia declaración conjunta [3]. También en esta cumbre, es probable que el fortalecimiento del compromiso con los países socios individuales, en lugar de buscar una declaración multilateral, sea la principal herramienta práctica de Estados Unidos.

4. Cuestiones centrales

La cuestión más fundamental es la doble vía creada por el sistema de consenso del FIP. Mientras que una declaración de condena a China puede ser bloqueada por el requisito de consenso, un asunto discrecional de la nación anfitriona, como invitar a Taiwán, puede revertirse fácilmente en la dirección opuesta [4][5]. Esta asimetría institucional actúa como un factor estructural que amplifica las oscilaciones en la contienda diplomática a través del estrecho cada vez que cambia la nación anfitriona.

Una segunda cuestión es el cambio en el patrón de respuesta de China. En agosto, China respondió a los ejercicios Han Kuang de Taiwán con silencio y comentarios breves y despectivos. En cambio, en esta cumbre del FIP, emitió una advertencia directa y pública a través de su enviado especial [7][8]. Esto puede interpretarse como que China ajusta la intensidad de su respuesta en función de la naturaleza del asunto, ya sea un ejercicio militar o una contienda por el reconocimiento simbólico en un escenario diplomático multilateral.

Una tercera cuestión es el dilema de equilibrio al que se enfrentan las naciones de la región. Expertos locales en Palaos han advertido que la influencia extranjera puede operar erosionando silenciosamente la unidad regional en lugar de mediante una intervención abierta [2]. Las naciones insulares del Pacífico se enfrentan a la limitación estructural de tener que equilibrar sus relaciones económicas con China frente a su cooperación en materia de seguridad con Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos. Este enfrentamiento directo es un caso que reafirma cómo ese equilibrio se pone a prueba en cada cumbre.

II. Análisis en profundidad

Enfrentamiento entre Taiwán y China en el Foro de las Islas del Pacífico: un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa aparente de este enfrentamiento es el ejercicio de la discreción de Palaos como nación anfitriona. Sin embargo, una causa más profunda reside en el hecho de que el FIP, como organización, carece de normas coherentes sobre la cuestión de Taiwán. El FIP no tiene una normativa permanente que regule la asistencia de Taiwán. Por lo tanto, la decisión se determina cada año por la postura diplomática del país anfitrión [2]. Los resultados diametralmente opuestos —la exclusión cuando las Islas Salomón fueron anfitrionas el año pasado y una invitación abierta cuando Palaos lo fue este año— son producto de este vacío institucional [1][2].

La razón por la que China fue más allá de expresar su «grave preocupación» para utilizar frases como «habrá consecuencias» es el cálculo de Pekín de que esta cuestión no es un asunto de protocolo en una cumbre individual, sino una prueba del principio de 'una sola China' en un escenario multilateral. La advertencia del enviado especial chino en la cumbre de Palaos de que la asistencia de la delegación taiwanesa era «altamente inapropiada» y que «siempre habrá un precio que pagar» sigue la misma lógica [7]. Esto demuestra que China, que estaba a la defensiva en agosto cuando no se aprobó la declaración de condena en su contra, ha pasado ahora a una postura ofensiva como parte protestante.

Desde la perspectiva de Taiwán, la asistencia del ministro de Asuntos Exteriores, Lin Chia-lung, está entrelazada con la estrategia de la administración de Lai Ching-te para ampliar su presencia en la escena internacional. Al igual que Taiwán mostró una respuesta comedida en la disputa sobre el cierre de su oficina de representación en Papúa Nueva Guinea —suspendiendo las compras al contado de GNL por valor de 800 millones de dólares pero evitando la cancelación de contratos a largo plazo—, está optando por una estrategia de defensa de su posición diplomática en las Islas del Pacífico evitando al mismo tiempo una escalada excesiva.

2. Contexto estructural

Estructura política: El sistema de consenso del FIP funciona como un mecanismo dual que produce simultáneamente dos resultados contradictorios: el fracaso de una declaración de condena a China y el permiso para que Taiwán asista [2][4]. Para que se adopte una declaración, el poder de veto de los miembros pro-China puede utilizarse para bloquear el consenso. Sin embargo, la invitación de los asistentes es una prerrogativa unilateral del anfitrión y no está sujeta a veto. Esta asimetría limita estructuralmente la estrategia diplomática multilateral de China. Si bien China logró bloquear la declaración aprovechando su compromiso económico con los Estados miembros individuales, no tiene medios institucionales para revertir la decisión de una sola nación anfitriona, Palaos, con respecto a la invitación.

Estructura económica: Los países con lazos diplomáticos con Taiwán, como Palaos, Tuvalu y las Islas Marshall, generalmente tienen economías más pequeñas y una menor dependencia comercial de China. En cambio, los países que reconocen a China, como las Islas Salomón y Vanuatu, tienen una dependencia relativamente mayor de la ayuda para infraestructuras [3]. La ayuda para infraestructuras esenciales con pocas condiciones políticas, como el proyecto de renovación de la carretera de Port Vila en Vanuatu, ha servido para aumentar su aceptación por parte de los gobiernos locales [3]. Esta asimetría económica es un factor que afianza las diferentes posturas de los Estados miembros sobre la cuestión de Taiwán dentro del FIP.

Estructura de seguridad: Desde el pacto de seguridad entre las Islas Salomón y China de 2022, el Pacífico Occidental se ha reconfigurado como un escenario de competencia constante [2][5]. El lanzamiento de prueba del SLBM en julio, la presunta presencia de un buque de reconocimiento en aguas palaosianas en mayo [3] y el lanzamiento adicional de un SLBM que pasó desde el mar de la China Meridional cerca de Guam durante esta cumbre [7] coincidieron en el mismo período. Aunque la cuestión de la asistencia de Taiwán sigue una vía separada de esta presión militar, su ocurrencia simultánea en el mismo escenario crea el efecto de hacer que las cuestiones del estrecho de Taiwán y de las Islas del Pacífico parezcan un único frente.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

El precedente directo de esta cuestión es la cumbre del FIP del año pasado, organizada por las Islas Salomón. En esa ocasión, todos los socios externos fueron excluidos y, por lo tanto, Taiwán no pudo asistir. Este año ocurrió lo contrario, con el regreso de Taiwán. Según funcionarios de la Secretaría del FIP, esto se asemeja más a una oscilación pendular de la práctica que a una escalada de la crisis [1].

Un precedente más fundamental es la ruptura secuencial de lazos diplomáticos por parte de las Islas Salomón y Kiribati en 2019. Cuando estos dos países cambiaron su reconocimiento de Taiwán a China, el número de aliados diplomáticos de Taiwán en el Pacífico se redujo a seis. Desde entonces, Taiwán ha buscado complementar sus relaciones con sus aliados restantes (Palaos, Islas Marshall, Tuvalu, Nauru, etc.) manteniendo una presencia en escenarios multilaterales simbólicos. La invitación de Palaos es una extensión de ese esfuerzo.

La disputa por el gas entre Papúa Nueva Guinea y Taiwán muestra un patrón similar. Cuando el ministro de Asuntos Exteriores de Papúa Nueva Guinea anunció el cierre de la oficina de representación de Taiwán como parte del reconocimiento de la política de 'una sola China', China lo acogió públicamente, y Taiwán respondió con una medida económica: la suspensión de las compras al contado de GNL [1]. Este es un ejemplo del patrón recurrente de Taiwán de responder a la presión diplomática con influencia económica en lugar de con acciones militares.

El incidente en Vanuatu, donde la oposición exigió públicamente que el gobierno reafirmara su política de 'una sola China', es otro caso comparable [2]. Esto muestra otra vía a través de la cual la cuestión de Taiwán puede convertirse en un punto de discordia en la política interna de las naciones insulares del Pacífico. La invitación de Palaos a Taiwán, la disputa por el gas en Papúa Nueva Guinea y el conflicto político interno en Vanuatu, aunque diferentes en su forma, comparten la característica común de haber estallado simultáneamente durante el mismo período.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es la rotación de la nación anfitriona del FIP en los próximos años. Mientras se mantenga la estructura en la que la composición de los asistentes cambia cada vez en función de la postura del anfitrión hacia China y Taiwán, es probable que este conflicto se repita anualmente. Es poco probable una solución fundamental a menos que el FIP codifique sus reglas de asistencia.

La segunda variable es la forma específica del «precio» con el que China ha amenazado. Como se vio en el caso de Papúa Nueva Guinea, es probable que la presión de China se manifieste como un mayor compromiso económico bilateral o incentivos diplomáticos hacia los países individuales que la reconocen. Un punto clave a observar es si se tomarán medidas de seguimiento similares contra Palaos.

La tercera variable es el nivel de compromiso de Australia y Estados Unidos. Australia ya ha proporcionado vehículos de seguridad y apoyo en ciberseguridad para ayudar a Palaos a organizar la cumbre [2]. Es posible interpretar este papel de patrocinador de la seguridad como un respaldo de facto a la decisión de Palaos sobre la asistencia de Taiwán. También se espera que el patrón estadounidense de aplicar presión indirecta a través de canales bilaterales en lugar de buscar declaraciones multilaterales se aplique a esta cuestión [3][4].

La cuarta variable es el nivel de contención de Taiwán. Si Taiwán, como en el caso de Papúa Nueva Guinea, envía simultáneamente señales para evitar una escalada, como el mantenimiento de contratos a largo plazo, la posibilidad de que el conflicto se intensifique hasta la formación de bloques en las Islas del Pacífico es limitada. Por el contrario, si Taiwán utiliza su asistencia como una oportunidad para ampliar y profundizar públicamente sus relaciones con las naciones insulares del Pacífico, es probable que la intensidad de la respuesta de China también aumente.