Целевые тарифы США на полупроводники и исключения, связанные с производством: последствия и ответные политические меры

Резюме для руководства

Министр торговли США Говард Латник официально закрепил политику целевых тарифов на полупроводники в сочетании с исключениями, связанными с внутренним производством. Хотя ставки тарифов и сроки их введения еще не определены, принцип использования наличия производственных мощностей в США в качестве критерия для исключений уже оказывает давление на отрасль с целью стимулирования инвестиций. Одновременно Белый дом определил полупроводниковый пояс провинции Кёнгидо как зону высокого риска для реэкспорта, а на Тайване расследуются случаи нарушения правил определения страны происхождения, что свидетельствует о фазе одновременного ужесточения тарифов, экспортного контроля и проверки происхождения товаров. Наиболее вероятный сценарий предполагает применение дифференцированной тарифной ставки пропорционально производственным показателям завода Samsung Electronics в Тейлоре и предприятия SK Hynix в Индиане. В этом случае ускорение сроков инвестирования и укрепление потенциала для проверки происхождения товаров станут ключевыми факторами, определяющими тарифное бремя. Правительство и компании Южной Кореи должны взаимодействовать с чиновниками рабочего уровня Министерства торговли США с самых ранних этапов разработки критериев для исключений, чтобы закрепить существующие инвестиционные показатели в качестве официальной отправной точки. Им также необходимо оперативно создать совместный канал реагирования для управления тремя взаимосвязанными направлениями: тарифами, проверкой и экспортным контролем.

I. Анализ ситуации

Анализ ситуации: целевые тарифы США на полупроводники и политика «исключений, связанных с производством»

Предыстория и развитие событий

2 сентября министр торговли США Говард Латник объявил в Вашингтоне, что администрация готовит «целенаправленную и продуманную» тарифную политику в отношении полупроводников [1]. Он подтвердил принцип, согласно которому тарифы не будут вводиться в отношении компаний, производящих продукцию на территории Соединенных Штатов [1]. Это заявление является продолжением той позиции в торговой политике, которой потенциальная вторая администрация Трампа придерживается с прошлого года. Торговое представительство США (USTR) совершает поездки по производственным объектам в таких штатах, как Айова, продвигая «восстановление рабочих мест за счет решоринга» как политическое достижение [6]. Министр финансов Скотт Бессент также рекомендовал подход США к тарифам странам G20, что является частью повторяющегося в администрации дискурса, оправдывающего тарифы как инструмент промышленной политики [8].

Взгляд на полупроводники как на инфраструктуру национальной безопасности восходит к Закону о чипах (CHIPS Act) администрации Байдена. В то время Соединенные Штаты поставили цель обратить вспять падение своей доли в мировом производстве чипов с 40% в 1990-х годах до примерно 10% [3]. Администрация Трампа наследует эту концепцию, но заменяет субсидии принудительным инструментом тарифов. Неоднократное упоминание в выступлениях Латника компаний TSMC и Micron, осуществивших крупномасштабные инвестиции в Аризоне, показывает, что они используются в качестве образцовых примеров подчинения давлению по переносу производства в страну (оншорингу).

Текущая ситуация

Заявление Латника остается на стадии изложения общего направления, поскольку в нем не были указаны конкретные тарифные ставки или сроки введения [1]. Однако принцип «дифференцированного применения к компаниям, не имеющим производственных мощностей в США» уже функционирует как давление на всю полупроводниковую промышленность с целью расширения инвестиций. Примерно в то же время было подтверждено, что Министерство торговли США также рассматривает меры по ограничению доступа Китая к передовым вычислительным технологиям через зарубежные центры обработки данных [5][17]. Это шаг к расширению сферы контроля за пределы физического экспорта полупроводников, чтобы включить в нее удаленный доступ к облачным сервисам. Это увеличивает бремя соблюдения нормативных требований для поставщиков облачных услуг и операторов центров обработки данных в Юго-Восточной Азии и предполагает фазу, в которой одновременно усиливаются два столпа — тарифы и экспортный контроль.

На Тайване, наряду с ужесточением тарифов и контроля, на первый план выходят подозрения в отмывании страны происхождения. Местные тайваньские СМИ сообщили, что производитель подложек для интегральных схем Unimicron подвергся расследованию прокуратуры по подозрению в нарушении правил происхождения [15]. В ответ председатель правления Gudeng Precision заявил, что «доверие является основной основой позиций Тайваня в цепочке поставок», пытаясь успокоить опасения в отрасли [16]. Это демонстрирует, что давление США в пользу оншоринга порождает побочный эффект в виде усиления проверки происхождения по всей цепочке поставок, выходя за рамки простого привлечения инвестиций. Южная Корея не является исключением из этой тенденции. В докладе Управления по торговой и производственной политике Белого дома от 13 августа под названием «Великая афера с реэкспортом» полупроводниковый пояс Кёнгидо в Южной Корее был особо отмечен как регион высокого риска с глубокой интеграцией в цепочки поставок, обслуживающие Китай [7].

Ключевые участники и их позиции

Министерство торговли США (Латник)разрабатывает тарифы на полупроводники как стимул для внутреннего производства. Характер высказываний Латника предполагает подход, использующий тарифы не как наказание, а как рычаг для переговоров с целью влияния на инвестиционные решения [1]. Инвестиции TSMC и Micron в Аризоне неоднократно приводятся в качестве доказательства того, что этот подход уже принес определенный успех.

Торговое представительство США (посол Грир)представляет тарифную политику как внутриполитическое достижение, ведущее к повышению заработной платы и решорингу рабочих мест [6]. Оно также предпринимает меры по повышению прозрачности цен на критически важные минералы, такие как редкоземельные элементы, одновременно реализуя торговую и промышленную политику, направленную на снижение зависимости цепочек поставок от Китая [12].

Министерство финансов США (Бессент)представляет тарифы не как исключительную меру США, а как универсальный защитный инструмент, который должны принять все страны G20 [8]. Это предполагает возможность того, что дискурс о тарифах на полупроводники может выйти за рамки двусторонней проблемы между США и Китаем и перерасти в более широкие дебаты о переформатировании многостороннего торгового порядка.

Полупроводниковая промышленность Тайваня (TSMC, Unimicron, Gudeng Precision)демонстрирует явное расхождение между TSMC, которая уже управляла тарифными рисками посредством инвестиций в США, и последующими звеньями производственной цепи (например, подложки), которые подвержены рискам проверки происхождения [15][16]. Правительство и промышленность Тайваня обеспокоены тем, что ущерб для надежности цепочки поставок может ослабить их переговорную позицию с Соединенными Штатами.

Правительство и полупроводниковая промышленность Южной Кореинаходятся в пассивной позиции, с тревогой наблюдая за ситуацией после высказываний Латника. Хотя и Samsung Electronics, и SK Hynix уже имеют или строят производственные мощности в Соединенных Штатах, конкретные рамки «производственной связи», которая послужит основой для исключений — такие как доля американского производства в общем объеме выпуска или включение передовых технологических процессов — остаются неясными.

Китайявляется косвенной целью этой меры, но также был определен как потенциальный непреднамеренный выгодоприобретатель. Институт мировой экономики Петерсона (PIIE) проанализировал, что следующий раунд тарифов Трампа может парадоксальным образом привести к возвращению некоторых компаний в Китай [2]. Также представлен эмпирический анализ, показывающий, что прошлые тарифы в отношении Китая привели скорее к переходу на обходные пути, чем к реальному снижению зависимости от Китая [14].

Ключевые вопросы

Первый вопрос — это основа для тарифных исключений. Не определено, будет ли критерием простое «наличие» производственных мощностей в США, или же он будет включать также объем производства и уровень технологических процессов. То, как будет установлен этот стандарт, может создать неравенство в выгодах даже среди компаний, которые уже инвестировали в Аризону и Техас.

Второй вопрос — это пересекающийся риск одновременного действия тарифов, мониторинга реэкспорта и экспортного контроля. Хотя три политических направления — целевые тарифы на полупроводники, определение стран высокого риска для реэкспорта в Китай и ограничения на удаленный доступ к вычислительным ресурсам — развиваются отдельно, на самом деле они взаимосвязаны, создавая структуру, которая кумулятивно увеличивает бремя реагирования для южнокорейских компаний [5][7].

Третий вопрос — это непредсказуемость политики. Высказывания Латника лишь задали общее направление, но отсутствуют подробные нормативные акты на уровне президентских указов. PIIE отмечает, что сама по себе эта неопределенность является фактором, искажающим корпоративные решения по инвестициям и размещению производства [2].

II. Углубленный анализ

Углубленный анализ: целевые тарифы США на полупроводники и политика «исключений, связанных с производством»

1. Первопричина: структурная уязвимость производственной базы полупроводников в США

Корень этой меры кроется в многодесятилетнем упадке американских мощностей по производству полупроводников. Доля США в мировом производстве чипов упала с 40% в 1990-х годах до примерно 10% сегодня [3]. В политических кругах Вашингтона существует консенсус, что этот разрыв невозможно сократить одними лишь субсидиями. Администрация Байдена пыталась восстановить производственную конкурентоспособность, влив примерно 50 триллионов вон через Закон о чипах (CHIPS Act) [3]. Однако субсидии — это медленный инструмент, требующий времени на обсуждения бюджета в Конгрессе и принятие корпоративных инвестиционных решений. Администрация Трампа стремится решить эту проблему скорости с помощью немедленного принудительного инструмента — тарифов. Неоднократное подчеркивание секретарем Латником принципа, что «компании, производящие в США, не будут платить тарифы», означает создание структуры стимулов, основанной на уклонении от тарифов, а не на субсидиях [1]. С точки зрения корпораций, это создает структуру, в которой свобода не инвестировать фактически компенсируется издержками в виде тарифов.

Основная мотивация этого подхода заключается в сдвиге в восприятии Вашингтона, который теперь определяет полупроводники не как объект промышленной политики, а как актив национальной безопасности. Если когда-то полупроводники были «хлебом промышленности», то теперь они возведены в ранг «инфраструктуры» [3]. Это определение — как фундамента национальной экономики и основы безопасности — служит основанием для применения к тарифной политике логики безопасности, а не традиционной логики сравнительных преимуществ. Это означает, что при расчете тарифных ставок геополитический риск имеет приоритет над экономической эффективностью.

2. Структурный контекст

Политическая структура. Тарифная политика администрации Трампа переплетается с политическим нарративом о восстановлении рабочих мест в отечественной промышленности. Поездка Торгового представительства США на шинный завод в Айове для продвижения «повышения заработной платы и решоринга рабочих мест» иллюстрирует, что эта политика функционирует как внутриполитический актив, а не просто как чисто торговая стратегия [6]. Рекомендация министра финансов Бессента странам G20 принять подход США к тарифам является частью того же контекста [8]. В администрации повторяется дискурс, оправдывающий тарифы не как исключительный инструмент США, а как универсальный инструмент промышленной политики. Это политическое давление ограничивает гибкость в детальной разработке тарифов на полупроводники. Для администрации, которой необходимо постоянно представлять «достижения в области оншоринга» во время цикла промежуточных выборов, предоставление исключений некоторым компаниям рискует подорвать убедительность всей политики.

Экономическая структура. Цепочка поставок полупроводников представляет собой многоступенчатую систему разделения труда, охватывающую проектирование, литейное производство, корпусирование и материалы. Перенос определенного процесса в США не приводит к автоматической перенастройке всей цепочки поставок. Как отметил один из руководителей аппаратного подразделения Microsoft Azure, в полупроводниковой промышленности существует мнение, что простое расширение мощностей по производству памяти не устранит узкие места в цепочке поставок для инфраструктуры ИИ [13]. Это означает, что даже если тарифы успешно вызовут перенос производственных мощностей, потребуется дополнительное время и инвестиции, чтобы реально смягчить дефицит поставок. Анализ PIIE приходит к выводу, что тарифы в отношении Китая, несмотря на то, что они действовали годами, не смогли структурно снизить зависимость США от китайских поставщиков [14]. Это произошло потому, что фактическая зависимость сохранялась через обходные пути. Этот прецедент предполагает, что тарифы на полупроводники также могут успешно вызвать поверхностный сдвиг в расположении производств, но, вероятно, окажут ограниченное влияние на существенную реорганизацию всей цепочки поставок.

Структура безопасности. Отдельно от тарифов Министерство торговли США рассматривает ограничения на удаленный доступ Китая к вычислительным мощностям через зарубежные центры обработки данных [5][17]. Это шаг к расширению сферы контроля за пределы физического экспорта чипов, чтобы включить в нее доступ через облачные сервисы. Это показывает, что политика в области полупроводников эволюционирует от простых тарифов в сеть контроля безопасности, которая охватывает все этапы производства, распределения и использования. Доклад Управления по торговой и производственной политике Белого дома «Великая афера с реэкспортом», в котором полупроводниковый пояс Кёнгидо был назван зоной высокого риска, является частью этой же структуры [7]. Проверка производственных площадок и отслеживание страны происхождения становятся необходимыми предварительными условиями для тарифной политики.

3. Исторические прецеденты и аналогичные случаи

Самым прямым прецедентом является тарифная политика в отношении Китая во время первой администрации Трампа. PIIE анализирует, что эти тарифы, вместо того чтобы реально сократить двустороннюю торговлю между США и Китаем, привели к увеличению обходного экспорта через третьи страны [14][2]. Это означает, что расширился маршрут, по которому компоненты китайского производства собирались в третьих странах, а затем реэкспортировались в США. Нынешние тарифы на полупроводники могут создать аналогичные стимулы для обхода. PIIE предупреждает, что недавнее сочетание расширенных тарифов в отношении 16 торговых партнеров и ослабленных тарифов на «нечувствительные» китайские товары может парадоксальным образом привести к возвращению компаний в Китай [2]. Если исключение, связанное с производством, создаст структуру, поощряющую обходное производство в определенных странах, предполагаемый эффект оншоринга от этой политики может быть ослаблен.

Случай с подозрением в отмывании происхождения на Тайване является еще одним релевантным прецедентом. Расследование прокуратурой в отношении производителя подложек для интегральных схем Unimicron по обвинению в нарушении правил происхождения подтверждает историческую закономерность: по мере усиления давления со стороны США усиливаются и стимулы для обходного производства и отмывания происхождения [15]. Попытка председателя правления Gudeng Precision успокоить опасения в отрасли заявлением о том, что «доверие — это ключ к позициям Тайваня в цепочке поставок», отражает обеспокоенность тем, что такое давление может поколебать основу доверия для всей отрасли [16].

Сравнение с Законом о чипах (CHIPS Act) также поучительно. Подход администрации Байдена, основанный на субсидиях, основывался на добровольных инвестиционных решениях корпораций. В отличие от этого, подход администрации Трампа, связанный с тарифами, является принудительной структурой, которая явно налагает издержки за отказ от инвестирования. Хотя обе политики нацелены на одну и ту же цель — «производство в США», характер инструмента сместился от стимулирования к принуждению. Неоднократное упоминание в выступлениях Латника компаний TSMC и Micron после того, как они уже взяли на себя обязательства по инвестициям в Аризоне, показывает, что этот сдвиг функционирует как вознаграждение для компаний, которые уже подчинились, и как предупредительный сигнал для тех, кто еще не принял решение.

4. Ключевые переменные, формирующие будущее развитие событий

Первая переменная — это сроки уточнения тарифных ставок и критериев их применения. Высказывания Латника остаются на уровне принципов, конкретные ставки или президентские указы еще не опубликованы [1]. Сам по себе этот промежуточный период выступает для компаний как издержки неопределенности.

Вторая переменная — это критерии для определения «наличия производственных мощностей». Стратегии реагирования Samsung Electronics и SK Hynix будут кардинально различаться в зависимости от того, будут ли простые сборочные и упаковочные предприятия соответствовать требованиям для исключений, или же потребуется существенное производство на уровне фабрик по производству полупроводниковых пластин.

Третья переменная — это степень увязки усиленной проверки происхождения с тарифной политикой. Если обсуждения об определении стран высокого риска для реэкспорта будут объединены с введением тарифов на полупроводники, сам процесс таможенного оформления в США для продукции из полупроводникового пояса Кёнгидо может быть задержан или потребовать дополнительную документацию [7].

Четвертая переменная — это взаимодействие с отдельными сетями контроля, связанными с Китаем. Если обсуждения об ограничении удаленного доступа к центрам обработки данных материализуются [5][17], то даже если южнокорейские компании обеспечат наличие производственных мощностей в США, их бизнес-сегменты с высокой долей выручки из Китая столкнутся с отдельными регуляторными рисками. Получение тарифных исключений и исключение из-под экспортного контроля, вероятно, будут проходить по отдельным направлениям.