Aranceles selectivos de EE. UU. a los semiconductores y exenciones vinculadas a la producción: Implicaciones y respuestas políticas

Resumen ejecutivo

El secretario de Comercio de EE. UU., Howard Lutnick, ha formalizado una política de aranceles selectivos a los semiconductores, junto con exenciones vinculadas a la producción nacional. Si bien las tasas arancelarias y el calendario de implementación aún no se han decidido, el principio de utilizar la presencia de instalaciones de producción en EE. UU. como criterio para las exenciones ya está presionando a la industria para que invierta. Paralelamente, la Casa Blanca ha designado el cinturón de semiconductores de la provincia de Gyeonggi como una zona de alto riesgo para el transbordo, y se están investigando casos de violaciones del país de origen en Taiwán, lo que indica una fase de intensificación simultánea de aranceles, controles de exportación y verificación de origen. El escenario más probable implica una tasa arancelaria diferencial aplicada en proporción al rendimiento operativo de la fábrica de Samsung Electronics en Taylor y la línea de SK Hynix en Indiana. En este caso, acelerar los plazos de inversión y fortalecer las capacidades de verificación de origen serán clave para determinar la carga arancelaria. El Gobierno y las empresas de Corea del Sur deben colaborar con los funcionarios de nivel operativo del Departamento de Comercio de EE. UU. desde las primeras etapas del diseño de los criterios de exención para establecer los registros de inversión existentes como una base de referencia formal. También necesitan establecer rápidamente un canal de respuesta conjunto para gestionar las tres vías interconectadas de aranceles, verificación y controles de exportación.

I. Análisis de la situación

Análisis de la situación: Aranceles selectivos de EE. UU. a los semiconductores y la política de 'exención vinculada a la producción'

Antecedentes y evolución

El 2 de septiembre, el secretario de Comercio de EE. UU., Howard Lutnick, anunció en Washington que la administración está preparando una política arancelaria «selectiva y meditada» para los semiconductores [1]. Reafirmó el principio de que no se impondrían aranceles a las empresas que fabriquen productos dentro de Estados Unidos [1]. Esta declaración es una extensión de la postura de política comercial que una posible segunda administración Trump ha mantenido desde el año pasado. La Oficina del Representante de Comercio de EE. UU. (USTR) ha estado visitando centros de fabricación en estados como Iowa, promoviendo la «recuperación de empleos a través de la relocalización» como un logro político [6]. El secretario del Tesoro, Scott Bessent, también ha recomendado el enfoque estadounidense sobre los aranceles a las naciones del G20, como parte de un discurso recurrente dentro de la administración que justifica los aranceles como una herramienta de política industrial [8].

La consideración de los semiconductores como infraestructura de seguridad nacional se remonta a la Ley CHIPS de la administración Biden. En ese momento, Estados Unidos se fijó el objetivo de revertir la caída de su participación en la producción mundial de chips del 40 % en la década de 1990 a alrededor del 10 % [3]. La administración Trump hereda este marco, pero reemplaza los subsidios con la herramienta coercitiva de los aranceles. La mención repetida de TSMC y Micron, que han realizado inversiones a gran escala en Arizona, en las declaraciones de Lutnick, muestra que se están utilizando como casos modelo de cumplimiento de la presión por la relocalización.

Situación actual

La declaración de Lutnick se mantiene en la etapa de esbozar una dirección general, ya que no especificó tasas arancelarias concretas ni un calendario de implementación [1]. Sin embargo, el principio de «aplicación diferencial para empresas sin instalaciones de producción en EE. UU.» ya está funcionando como una presión sobre toda la industria de semiconductores para que amplíe sus inversiones. Casi al mismo tiempo, se confirmó que el Departamento de Comercio de EE. UU. también estaba revisando medidas para restringir el acceso de China a la computación avanzada a través de centros de datos en el extranjero [5][17]. Se trata de una medida para ampliar el alcance de los controles más allá de la exportación física de semiconductores para incluir el acceso remoto a la nube. Esto aumenta la carga de cumplimiento para los proveedores de la nube y los operadores de centros de datos en el Sudeste Asiático y sugiere una fase en la que los dos pilares de los aranceles y los controles de exportación se están fortaleciendo simultáneamente.

En Taiwán, al margen del endurecimiento de los aranceles y los controles, están saliendo a la luz sospechas de blanqueo del país de origen. Los medios de comunicación locales taiwaneses informaron de que el fabricante de sustratos de circuitos integrados Unimicron fue investigado por la fiscalía bajo sospecha de violaciones de origen [15]. En respuesta, el presidente de Gudeng Precision declaró que «la confianza es la base fundamental de la posición de Taiwán en la cadena de suministro», intentando calmar las preocupaciones de la industria [16]. Esto demuestra que la presión estadounidense por la relocalización está produciendo el efecto secundario de intensificar la verificación de origen en toda la cadena de suministro, yendo más allá de la simple atracción de inversiones. Corea del Sur no es una excepción a esta tendencia. El informe del 13 de agosto de la Oficina de Política Comercial y de Manufactura de la Casa Blanca, titulado «The Great Transshipment Scam», identificó específicamente el cinturón de semiconductores de Gyeonggi en Corea del Sur como una región de alto riesgo con una profunda integración en las cadenas de suministro que sirven a China [7].

Actores clave y posturas

Departamento de Comercio de EE. UU. (Lutnick)está diseñando los aranceles a los semiconductores como un incentivo para la producción nacional. El patrón de declaraciones de Lutnick sugiere un enfoque que utiliza los aranceles no como un castigo, sino como una palanca de negociación para influir en las decisiones de inversión [1]. Las inversiones de TSMC y Micron en Arizona se citan repetidamente como prueba de que este enfoque ya ha tenido cierto éxito.

USTR (Embajadora Greer)está enmarcando la política arancelaria como un logro político interno que conduce a aumentos salariales y a la relocalización de empleos [6]. También está impulsando medidas para mejorar la transparencia de los precios de minerales críticos como las tierras raras, implementando simultáneamente políticas comerciales e industriales destinadas a reducir la dependencia de la cadena de suministro de China [12].

Departamento del Tesoro de EE. UU. (Bessent)está presentando los aranceles no como una medida excepcional de EE. UU., sino como una herramienta defensiva universal que todo el G20 debería adoptar [8]. Esto sugiere la posibilidad de que el discurso sobre los aranceles a los semiconductores pueda expandirse más allá de un asunto bilateral entre EE. UU. y China a un debate más amplio sobre la remodelación del orden comercial multilateral.

Industria de semiconductores de Taiwán (TSMC, Unimicron, Gudeng Precision)muestra una clara divergencia entre TSMC, que ya ha gestionado los riesgos arancelarios a través de la inversión en EE. UU., y las industrias de fases posteriores (p. ej., sustratos) expuestas a los riesgos de verificación de origen [15][16]. El Gobierno y la industria de Taiwán están preocupados de que el daño a la credibilidad de la cadena de suministro pueda debilitar su posición negociadora con Estados Unidos.

Gobierno e industria de semiconductores de Corea del Surse encuentran en una posición pasiva, observando con ansiedad la situación tras las declaraciones de Lutnick. Aunque tanto Samsung Electronics como SK Hynix ya tienen o están construyendo instalaciones de producción en Estados Unidos, el alcance específico del «vínculo de producción» que servirá de base para las exenciones —como la proporción de la producción estadounidense en el total o la inclusión de procesos de vanguardia— sigue sin estar claro.

Chinaes un objetivo indirecto de esta medida, pero también ha sido identificado como un posible beneficiario no intencionado. El Instituto Peterson de Economía Internacional (PIIE) ha analizado que la próxima ronda de aranceles de Trump podría, paradójicamente, llevar a algunas empresas a regresar a China [2]. También se presenta un análisis empírico que muestra que los aranceles pasados sobre China dieron como resultado cambios hacia rutas de elusión en lugar de una reducción genuina de la dependencia de China [14].

Cuestiones clave

La primera cuestión es la base de referencia para las exenciones arancelarias. No se ha determinado si el criterio será la mera «presencia» de instalaciones de producción en EE. UU. o si también incluirá el volumen de producción y los niveles de tecnología de los procesos. La forma en que se establezca este estándar podría crear disparidades en los beneficios incluso entre las empresas que ya han invertido en Arizona y Texas.

La segunda cuestión es el riesgo superpuesto de que los aranceles, la vigilancia de transbordos y los controles de exportación operen simultáneamente. Aunque las tres vías políticas —aranceles selectivos a los semiconductores, designación de países de alto riesgo para el transbordo a China y restricciones al acceso remoto a la computación— avanzan por separado, en realidad están interconectadas, creando una estructura que aumenta acumulativamente la carga de respuesta para las empresas surcoreanas [5][7].

La tercera cuestión es la imprevisibilidad de la política. Las declaraciones de Lutnick solo ofrecieron una dirección general, sin regulaciones detalladas a nivel de orden ejecutiva. El PIIE señala que esta incertidumbre en sí misma es un factor que distorsiona las decisiones corporativas sobre inversión y localización de la producción [2].

II. Análisis en profundidad

Análisis en profundidad: Aranceles selectivos de EE. UU. a los semiconductores y la política de 'exención vinculada a la producción'

1. Causa fundamental: La vulnerabilidad estructural de la base de fabricación de semiconductores de EE. UU.

La raíz de esta medida se encuentra en el declive durante décadas de las capacidades de fabricación de semiconductores de Estados Unidos. La participación de EE. UU. en la producción mundial de chips ha caído del 40 % en la década de 1990 a aproximadamente el 10 % en la actualidad [3]. El consenso en los círculos políticos de Washington es que esta brecha no puede cerrarse solo con subsidios. La administración Biden intentó restaurar la competitividad manufacturera inyectando aproximadamente 50 billones de wones a través de la Ley CHIPS [3]. Sin embargo, los subsidios son un instrumento lento, que requiere tiempo para las deliberaciones presupuestarias del Congreso y las decisiones de inversión de las empresas. La administración Trump busca resolver este problema de velocidad con la herramienta coercitiva inmediata de los aranceles. El énfasis repetido del secretario Lutnick en el principio de que «las empresas que producen en EE. UU. no pagarán aranceles» significa el diseño de una estructura de incentivos basada en la elusión de aranceles en lugar de en los subsidios [1]. Desde una perspectiva corporativa, esto crea una estructura en la que la libertad de no invertir se ve efectivamente contrarrestada por el coste de los aranceles.

La motivación fundamental de este enfoque es un cambio en la percepción de Washington, que ahora define los semiconductores no como un objeto de política industrial, sino como un activo de seguridad nacional. Si los semiconductores fueron alguna vez el «arroz de la industria», ahora han sido elevados al estatus de «infraestructura» [3]. Esta definición —como fundamento de la economía nacional y pilar de la seguridad— proporciona la justificación para aplicar una lógica de seguridad, en lugar de la lógica convencional de la ventaja comparativa, a la política arancelaria. Significa que el riesgo geopolítico tiene prioridad sobre la eficiencia económica en el cálculo de las tasas arancelarias.

2. Contexto estructural

Estructura política. La política arancelaria de la administración Trump está entrelazada con una narrativa política de restauración de los empleos manufactureros nacionales. La visita de la USTR a una fábrica de neumáticos en Iowa para promover «aumentos salariales y relocalización de empleos» ilustra que esta política funciona como un activo político interno, no solo como una estrategia comercial pura [6]. La recomendación del secretario del Tesoro, Bessent, a los países del G20 para que adopten el enfoque estadounidense sobre los aranceles forma parte del mismo contexto [8]. Dentro de la administración se está repitiendo un discurso que justifica los aranceles no como una herramienta excepcional de EE. UU., sino como un instrumento universal de política industrial. Esta presión política restringe la flexibilidad en el diseño detallado de los aranceles a los semiconductores. Para una administración que necesita presentar continuamente «logros de relocalización» durante un ciclo de elecciones de mitad de mandato, conceder excepciones a algunas empresas corre el riesgo de socavar la persuasión de toda la política.

Estructura económica. La cadena de suministro de semiconductores es un sistema de división del trabajo en múltiples etapas, que abarca el diseño, la fundición, el empaquetado y los materiales. Reubicar un proceso específico en EE. UU. no reconfigura automáticamente toda la cadena de suministro. Como señaló un ejecutivo de hardware de Microsoft Azure, existe la opinión dentro de la industria de los semiconductores de que la simple expansión de la capacidad de producción de memoria no resolverá los cuellos de botella de la cadena de suministro para la infraestructura de IA [13]. Esto significa que, incluso si los aranceles logran inducir la reubicación de las instalaciones de producción, se necesita tiempo e inversión adicionales para aliviar realmente la escasez de suministro. El análisis del PIIE concluye que los aranceles sobre China, a pesar de haber estado en vigor durante años, no lograron reducir estructuralmente la dependencia de EE. UU. de los proveedores chinos [14]. Esto se debió a que la dependencia de facto continuó a través de rutas de elusión. Este precedente sugiere que los aranceles a los semiconductores también pueden lograr inducir un cambio superficial en la localización de la producción, pero es probable que tengan un efecto limitado en la reorganización sustantiva de toda la cadena de suministro.

Estructura de seguridad. Al margen de los aranceles, el Departamento de Comercio de EE. UU. está revisando las restricciones al acceso remoto de China a la potencia de cálculo a través de centros de datos en el extranjero [5][17]. Se trata de una medida para ampliar el alcance del control más allá de la exportación física de chips para incluir el acceso basado en la nube. Demuestra que la política de semiconductores está evolucionando desde simples aranceles hacia una red de control de seguridad que abarca todas las etapas de producción, distribución y uso. El informe «The Great Transshipment Scam» de la Oficina de Política Comercial y de Manufactura de la Casa Blanca, que designó el cinturón de semiconductores de Gyeonggi como zona de alto riesgo, forma parte de esta misma estructura [7]. La verificación del lugar de producción y el rastreo del país de origen se están convirtiendo en requisitos previos esenciales para la política arancelaria.

3. Precedentes históricos y casos similares

El precedente más directo es la política arancelaria hacia China durante la primera administración Trump. El PIIE analiza que estos aranceles, en lugar de reducir realmente el comercio bilateral entre EE. UU. y China, dieron como resultado un aumento de las exportaciones de elusión a través de terceros países [14][2]. Esto significa que se expandió la ruta de componentes fabricados en China que se ensamblan en terceros países y luego se reexportan a EE. UU. Los actuales aranceles a los semiconductores podrían crear incentivos similares para la elusión. El PIIE advierte que la reciente combinación de aranceles ampliados a 16 socios comerciales y aranceles relajados sobre bienes chinos «no sensibles» podría, paradójicamente, hacer que las empresas regresen a China [2]. Si la exención vinculada a la producción crea una estructura que fomenta la producción de elusión en ciertos países, el efecto de relocalización previsto de la política podría verse disminuido.

El caso de presunto blanqueo de origen en Taiwán es otro precedente relevante. La investigación del fabricante de sustratos de CI Unimicron por parte de la fiscalía por presuntas violaciones de origen reafirma el patrón histórico de que, a medida que se intensifica la presión de EE. UU., también lo hacen los incentivos para la producción de elusión y el blanqueo de origen [15]. El intento del presidente de Gudeng Precision de calmar los temores de la industria al afirmar que «la confianza es la clave de la posición de Taiwán en la cadena de suministro» refleja la preocupación de que dicha presión pueda hacer tambalear los cimientos de la confianza de toda la industria [16].

Una comparación con la Ley CHIPS también es instructiva. El enfoque de la administración Biden, basado en subsidios, se basaba en decisiones voluntarias de inversión corporativa. En contraste, el enfoque de la administración Trump, vinculado a los aranceles, es una estructura coercitiva que impone explícitamente un coste por no invertir. Aunque ambas políticas persiguen el mismo objetivo de «producción en EE. UU.», la naturaleza del instrumento ha pasado del incentivo a la coerción. La mención repetida de TSMC y Micron en las declaraciones de Lutnick, después de que ya se hayan comprometido con sus inversiones en Arizona, muestra que este cambio está funcionando como una recompensa para las empresas que ya han cumplido y una señal de advertencia para las que aún no se han decidido.

4. Variables clave que configuran la evolución futura

La primera variable es el momento de la especificación de las tasas arancelarias y los criterios de aplicación. Las declaraciones de Lutnick se mantienen a nivel de principio, sin que se hayan publicado todavía tasas específicas ni órdenes ejecutivas [1]. Este período intermedio actúa en sí mismo como un coste de incertidumbre para las empresas.

La segunda variable son los criterios para determinar la «presencia de instalaciones de producción». Las estrategias de respuesta de Samsung Electronics y SK Hynix diferirán por completo dependiendo de si las simples instalaciones de ensamblaje y empaquetado califican para las exenciones, o si se requiere una producción sustancial a nivel de fábrica de obleas.

La tercera variable es el grado de vinculación entre el fortalecimiento de la verificación de origen y la política arancelaria. Si las discusiones sobre la designación de países de alto riesgo para el transbordo se combinan con la implementación de aranceles a los semiconductores, el proceso de despacho de aduanas en EE. UU. para los productos del cinturón de semiconductores de Gyeonggi podría retrasarse o requerir documentación adicional [7].

La cuarta variable es la interacción con redes de control separadas relacionadas con China. Si se materializan las discusiones sobre la restricción del acceso remoto a los centros de datos [5][17], incluso si las empresas surcoreanas aseguran instalaciones de producción en EE. UU., los segmentos de negocio con una alta participación de ingresos de China se enfrentarán a riesgos regulatorios separados. Es probable que la recepción de exenciones arancelarias y la exclusión de los controles de exportación sigan vías separadas.