Австралия ускоряет диверсификацию цепочек поставок редкоземельных и критически важных минералов и отделение от Китая: анализ геополитических рисков

Резюме

В ответ на экспортный контроль Китая в отношении редкоземельных металлов Австралия расширяет свою Индо-Тихоокеанскую сеть безопасности, ориентированную на AUKUS, включая в нее сотрудничество в области критически важных минералов, и пытается избавиться от зависимости от Китая посредством многосторонних партнерств с такими странами, как Индия, Новая Зеландия и Вьетнам. Однако стратегия Австралии стать «ответственным поставщиком» сдерживается более высокими издержками чистого производства, и вопрос о том, кто будет нести эти расходы, остается нерешенным. Учитывая, что политика США и Европы по реструктуризации цепочек поставок исторически с трудом привлекала частный капитал, наиболее вероятным сценарием на ближайшие 3-5 лет является частичная и неравномерная перестройка, при которой Китай сохранит свое сравнительное преимущество в аффинаже и переработке. Южнокорейским компаниям следует принять двуединую стратегию: на данный момент продолжать использовать китайскую аффинажную сеть, а не расширять долевые инвестиции, и при этом избирательно входить в связанную с безопасностью австралийско-индийскую цепочку поставок с помощью мелкомасштабных методов с низким уровнем риска. В частности, участие в индийских этапах переработки и производства магнитов через долгосрочные соглашения о закупках является более эффективным с точки зрения рисков вариантом, чем инвестирование в этап аффинажа.

I. Ситуационный анализ

Диверсификация цепочек поставок редкоземельных и критически важных минералов Австралией: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Стратегический сдвиг Австралии в отношении критически важных минералов был вызван внешним шоком — введением Китаем экспортного контроля. В последние годы Китай создавал узкие места в цепочках поставок, контролируя экспорт редкоземельных металлов и сопутствующих технологий [6][8]. Эти меры являются отчасти ответом на американские тарифы и экспортный контроль, направленные против Китая, но они также использовались для оказания давления на Японию в связи с ее заявлениями о вмешательстве в возможный конфликт на Тайване и продолжающимися дебатами о перевооружении [6][8]. Для Австралии это не отвлеченная проблема. Канберра давно рассматривает свою структурную зависимость от Китая в области аффинажа и переработки как уязвимость в сфере безопасности, особенно учитывая, что Австралия обладает одними из крупнейших в мире запасов редкоземельных металлов.

Руководствуясь этим пониманием, австралийская дипломатия в последние месяцы была исключительно активна. Канберра подписала новые соглашения о безопасности с тихоокеанскими островными государствами и приняла ряд визитов лидеров Японии, Индии, Новой Зеландии и Вьетнама [16]. Визит премьер-министра Таиланда Анутина Чарнвиракула является частью этой же тенденции [16]. Издание «The Diplomat» объясняет эти действия необходимостью Австралии «хеджировать риски двойного давления: снижения доверия к Вашингтону и растущей напористости Пекина» [16]. Экономическим ядром этой дипломатии хеджирования является сотрудничество в области критически важных минералов.

Укрепление австралийско-вьетнамских отношений также следует понимать в этом контексте. В ходе государственного визита генерального секретаря и президента Вьетнама То Лама две страны договорились о расширении военного сотрудничества в рамках своего Всеобъемлющего стратегического партнерства [12]. Это событие соответствует расширению возглавляемой Австралией Индо-Тихоокеанской сети безопасности на базе AUKUS на Юго-Восточную Азию [12]. Тем не менее, австралийско-китайские отношения не избавились от своей структурной уязвимости, в которой экономическая взаимозависимость служит буфером [12]. Стремление к диверсификации цепочек поставок критически важных минералов следует рассматривать как попытку противодействовать этой уязвимости.

2. Текущая ситуация

Самым последним событием стали переговоры о сотрудничестве между Австралией, Новой Зеландией и Индией. В ходе встречи в Мумбаи высокопоставленные чиновники трех стран сошлись во мнении о значительном потенциале для расширения торговли и инвестиций в области критически важных минералов, агротехнологий, космоса, чистой энергетики и образования [5]. Генеральный консул Новой Зеландии по торговле и предпринимательству Грэм Рауз объявил, что недавно укрепленное стратегическое партнерство между Индией и Новой Зеландией ставит целью удвоение двусторонней торговли в течение трех лет [5]. Ожидается, что успешное завершение переговоров о соглашении о свободной торговле также создаст дополнительные возможности [5]. Это указывает на расширение в сторону многосторонней конфигурации, в которой не только Австралия, но и Новая Зеландия привлекает Индию в качестве альтернативной оси для снижения зависимости от Китая.

В то же время газета «Никкэй» указала на проблему издержек, лежащую в основе становления Австралии как «ответственного поставщика». Ссылаясь на фотографию сброса сточных вод с завода по переработке редкоземельных металлов во Внутренней Монголии, Китай, в близлежащее озеро, газета отмечает, что, пока Австралия пытается стать альтернативным поставщиком, вопрос о том, кто будет нести расходы по смягчению такого экологического бремени, остается без ответа [1]. Согласно диагнозу «Никкэй», хотя Австралия и привержена ответственному подходу, более чистые методы производства, вероятно, приведут к повышению цен [1]. Это означает, что австралийские редкоземельные металлы с самого начала сталкиваются со структурным ценовым недостатком по сравнению с их китайскими аналогами.

Связанные с этим события происходят и в Индии. Министерство тяжелой промышленности Индии получило 20 заявок от отечественных и международных фирм на участие в своей программе по содействию производству спеченных постоянных магнитов из редкоземельных металлов (REPM) [11]. Это свидетельствует о намерении Индии стать не просто партнером, а создать собственную экосистему производства магнитов. Если партнерство, сочетающее австралийское сырье с индийскими перерабатывающими мощностями, будет реализовано, это может открыть альтернативный путь в обход доминирующей китайской аффинажной сети.

Соединенные Штаты предпринимают параллельные усилия, сосредоточенные на прозрачности ценообразования. Джеймисон Грир, руководитель аппарата торгового представителя США, опубликовал заявление, в котором приветствовал публикацию S&P Global ценовых ориентиров для галлия, германия, вольфрама, сурьмы, неодима и празеодима [4]. Обоснование заключается в том, что прозрачное, рыночное ценообразование приведет к более устойчивому принятию решений [4]. Этот шаг можно рассматривать как попытку заменить западным эталоном то влияние на ценообразование, которое фактически контролировал Китай, что, в свою очередь, может повлиять на переговорные позиции по ценам на австралийские редкоземельные металлы.

Китайские государственные СМИ отнеслись к этим событиям с цинизмом. Газета «Global Times» отвергла идею о том, что посол Австралии пытается возродить возглавляемую Вашингтоном «Индо-Тихоокеанскую» антикитайскую сеть, как «чистую иллюзию» [17]. Издание также подчеркивает, что частные инвесторы по-прежнему с осторожностью относятся к зарубежным инвестициям США в критически важные минералы. Ссылаясь на сообщение агентства «Рейтер» о том, что Американская корпорация по финансированию международного развития инвестировала 62,8 миллиона долларов в проекты по редкоземельным металлам в Малави, Анголе, Мадагаскаре и Южной Африке, ни один из которых не достиг стадии производства, «Global Times» утверждает, что обвинение внешних факторов лишь вскрывает внутренние слабости зарубежной стратегии Вашингтона в области критически важных минералов [15].

3. Ключевые акторы и их позиции

Правительство Австралииявляется центральным актором, продвигающим сотрудничество в области безопасности в рамках AUKUS и перестройку цепочек поставок критически важных минералов как единый пакет. Оно последовательно проводит стратегию хеджирования рисков в отношении Китая посредством соглашений о безопасности с тихоокеанскими островными государствами, дипломатии на высшем уровне с Японией, Индией, Новой Зеландией и Вьетнамом, а также укрепления военного сотрудничества с Вьетнамом [12][16]. Однако Канберра не в состоянии полностью отказаться от своей экономической зависимости от Китая, которая действует как буфер [12]. Перед ней также стоит задача разрешить внутренние и международные дебаты о том, как распределить экологические издержки, связанные с переработкой редкоземельных металлов [1].

Новая Зеландияуделяет больше внимания расширению сотрудничества с Индией, хотя и с более осторожным тоном, чем Австралия. Она придерживается прагматичного подхода, о чем свидетельствует ее конкретная цель удвоить двустороннюю торговлю в течение трех лет [5].

Индиястремится утвердиться в качестве партнера с перерабатывающими и производственными мощностями, а не просто поставщика сырья. Эти амбиции подчеркиваются 20 заявками, полученными на ее программу по производству REPM [11]. Для Австралии и Новой Зеландии Индия представляет собой как партнера для диверсификации поставок сырья, так и потенциальный перерабатывающий центр, который мог бы предложить альтернативу китайской аффинажной сети.

Соединенные Штатыпытаются подорвать влияние Китая на ценообразование путем введения рыночных ценовых ориентиров [4], однако сталкиваются с трудностями в привлечении частного капитала для своих зарубежных проектов [15]. Их стратегия в корне основана на приоритете отечественных фирм, что обусловлено потребностями национальной обороны [2][6].

Китайчерез свои государственные СМИ представляет попытки Запада по диверсификации как простой «шум», выражая уверенность в том, что его сравнительное преимущество в аффинаже и переработке надежно защищено [9][15][17]. Действительно, ценовая конкурентоспособность Китая, основанная на разнице в оплате труда и арбитраже на экологических нормах, остается высокой [2][6].

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос — это распределение экологических издержек. В то время как Китай фактически экстернализировал экологические издержки аффинажа, например, сбрасывая неочищенные сточные воды, модель «ответственных поставок» Австралии требует их интернализации [1]. Ценовая конкурентоспособность австралийских редкоземельных металлов в конечном итоге будет определяться тем, как эти издержки будут распределены — будут ли они переложены на конечных покупателей, субсидированы австралийским правительством или поглощены производителями.

Второй ключевой вопрос заключается в том, могут ли этапы аффинажа и переработки быть действительно перенесены. Критически важно, сможет ли сотрудничество между Австралией и Индией выйти за рамки поставок сырья и перейти к передаче перерабатывающих мощностей [5][11]. Если этого не произойдет, фундаментальная зависимость от китайской аффинажной сети сохранится даже при диверсифицированных источниках сырья [2].

Третий ключевой вопрос касается потенциального сдвига во влиянии на ценообразование. Остается неясным, смогут ли рыночные ориентиры, продвигаемые США, действительно вытеснить влияние Китая на ценообразование [4]. С точки зрения китайских государственных СМИ, пока Китай сохраняет свое превосходство в объеме производства и издержках, простое введение ориентиров вряд ли изменит структуру цен [9][15].

II. Углубленный анализ

Диверсификация цепочек поставок редкоземельных и критически важных минералов Австралией: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Проблема начинается с цены. Сравнительное преимущество Китая в переработке редкоземельных металлов обусловлено не только низкими затратами на рабочую силу или большими запасами, но, что особенно важно, арбитражем на экологических нормах. Практика сброса неочищенных сточных вод с аффинажных заводов во Внутренней Монголии непосредственно в близлежащее озеро является тому примером [1]. Эта экстернализация экологических издержек была ключевым столпом ценовой конкурентоспособности китайских редкоземельных металлов. Как только Австралия бросает вызов этой системе, позиционируя себя как «ответственного поставщика», она должна нести бремя более высоких затрат на аффинаж [1].

Вопрос в том, кто будет нести эти расходы. «Никкэй» считает, что повышение цен неизбежно, если Австралия выберет более чистые методы производства [1]. Однако, готовы ли покупатели в автомобильной, оборонной и электронной промышленности платить эту премию — это отдельный вопрос. Именно национальные правительства настаивают на диверсификации по соображениям национальной безопасности, но фактические решения о закупках принимают чувствительные к издержкам частные фирмы. Этот разрыв представляет собой фундаментальную слабость австралийской стратегии в области редкоземельных металлов.

Вторая первопричина — это давление времени, вызванное экспортным контролем со стороны Китая. Китай использовал свой контроль над редкоземельными металлами для противодействия американским тарифам и экспортным ограничениям, а также в качестве карательного инструмента в ответ на дебаты о перевооружении в Японии [6][8]. Этот опыт столкновения с «узкими местами» является основной мотивацией, заставляющей Австралию и другие ключевые страны ускорять свои усилия по диверсификации. Однако центральный конфликт в развитии этой проблемы заключается в том, что это чувство срочности не обеспечивает автоматически экономическую жизнеспособность; эти два аспекта действуют по разным траекториям.

2. Структурный контекст

Структура безопасности: Инициатива Австралии по диверсификации — это не просто промышленная политика; это экономическое измерение ее Индо-Тихоокеанской сети безопасности, ориентированной на AUKUS. Об этом свидетельствует одновременное подписание новых пактов о безопасности с тихоокеанскими островными государствами и повышение уровня Всеобъемлющего стратегического партнерства с Вьетнамом [12][16]. Издание «The Diplomat» характеризует эти шаги как «хеджирование от двойного давления: снижения доверия к Вашингтону и растущей напористости Пекина» [16]. В рамках этой стратегии хеджирования сотрудничество в области критически важных минералов функционирует как более доступный канал, чем военное сотрудничество, что позволило Австралии привлечь более широкий круг партнеров, включая Индию, Новую Зеландию и Таиланд [5][16].

Экономическая структура: Однако логика безопасности и промышленная логика не совпадают идеально. В предыдущем анализе EAI отмечалось, что политика США и Европы в отношении критически важных минералов «включала вливание субсидий и кредитов без устранения структурных факторов, отпугивающих частный капитал» [2]. Следовательно, «сравнительное преимущество Китая в аффинаже и переработке, вероятно, сохранится в течение значительного времени» [2]. Австралия не является исключением из этой структурной проблемы. Это подчеркивается тем фактом, что, хотя Американская корпорация по финансированию международного развития инвестировала 62,8 миллиона долларов в проекты по редкоземельным металлам в Малави, Анголе, Мадагаскаре и Южной Африке, ни один из них еще не начал производство [15]. Газета «Global Times» прокомментировала это, утверждая, что «обвинение внешних факторов лишь вскрывает внутренние слабости зарубежной стратегии Вашингтона в области критически важных минералов» [15]. Хотя это отражает типичную риторику китайских государственных СМИ, основной факт — неспособность привлечь частный капитал — последовательно подтверждается западными источниками [9].

Политическая структура: Управление торгового представителя США недавно приветствовало публикацию S&P Global ценовых ориентиров для критически важных минералов, утверждая, что прозрачность цен на галлий, германий, вольфрам, сурьму, неодим и празеодим приведет к «более устойчивому принятию решений» [4]. Этот шаг интерпретируется как попытка Вашингтона использовать рыночные ориентиры для разрушения системы ценообразования, которую, по его мнению, исказил Китай. Однако достижение прозрачности цен отличается от расширения реальных производственных мощностей. Этот разрыв между политическими сигналами и промышленной реальностью составляет структурную дилемму, с которой должны столкнуться все потенциальные альтернативные поставщики, включая Австралию.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Стратегия США в отношении кобальта в Африке предлагает наиболее прямое сравнение. Через отдельные инициативы Государственного департамента, Министерства обороны и Министерства энергетики США объявили об инвестициях в размере 3 миллиардов долларов, направленных на оспаривание доминирования Китая в цепочке поставок по переработке кобальта в Демократической Республике Конго [14]. Однако «фактические темпы развертывания частного капитала не соответствовали объявлениям» [14]. Китай, напротив, увеличил свои инвестиции в Африку не за счет громких указов центрального правительства, а за счет прагматичного, основанного на интересах расширения провинциальных правительств, таких как правительство провинции Хунань, а также государственных и частных компаний [14]. Аналогичная картина может возникнуть и в австралийском случае, что означает, что между политическими заявлениями Канберры и фактическими инвестициями в разработку рудников и аффинажных мощностей может быть значительная задержка.

Усилия «Большой семерки» по перекалибровке многостороннего сотрудничества в области экспортного контроля служат еще одним полезным прецедентом. Хотя G7 рассматривала безопасность цепочек поставок критически важных минералов как основной пункт повестки дня на своей встрече во Франции, анализ EAI предполагает, что «тенденция к тому, что двусторонние сделки между отдельными союзниками будут приводить к реальным результатам, отдельно от многосторонней координации G7, вероятно, сохранится, о чем свидетельствуют торговые переговоры между Канадой и США» [6]. Минилатеральное сотрудничество между Австралией, Индией и Новой Зеландией можно рассматривать как еще один пример, подтверждающий эту закономерность, когда двусторонние и минилатеральные каналы оказываются более эффективными для реализации, чем более крупные многосторонние рамки.

Усилия Индии по привлечению производства магнитов из редкоземельных металлов также служат точкой для сравнения. Министерство тяжелой промышленности Индии получило 20 заявок от отечественных и международных компаний на участие в своей программе по развитию производства спеченных постоянных магнитов из редкоземельных металлов (REPM) [11]. Эта инициатива знаменует собой отход от фокуса Австралии на руде и аффинаже, поскольку Индия пытается перенести последующие этапы переработки на свою территорию, а не просто поставлять сырье. По мере интенсификации сотрудничества между Австралией и Индией переговоры об их соответствующих ролях в цепочке поставок станут неизбежными.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие

Первая переменная — это формализация механизма распределения затрат на экологические расходы. Проникновение австралийских редкоземельных металлов на рынок будет зависеть от того, будет ли премия за чистое производство поглощена австралийским правительством или компаниями через субсидии, или переложена на закупающие фирмы [1]. На данный момент такой принцип распределения затрат официально не установлен.

Вторая переменная — это темпы, с которыми политика США в области ценовых ориентиров будет включена в реальные контракты на закупку [4]. Если государственные секторы, такие как оборона и аэрокосмическая промышленность, примут эталонные цены и будут закупать австралийские материалы даже с премией, стратегия Австралии станет экономически жизнеспособной. Если же, с другой стороны, частный рынок продолжит выбирать более дешевые китайские материалы, позиционирование Австралии как «ответственного поставщика», вероятно, останется символическим.

Третья переменная — это реакция Китая. Точно так же, как он противодействовал в Африке прагматичной стратегией расширения, возглавляемой провинциальными правительствами, такими как Хунань [14], Пекин может использовать тактику «разделяй и властвуй» против возглавляемой Австралией сети сотрудничества с Индией и Новой Зеландией, например, предлагая снижение цен или напрямую обращаясь к отдельным компаниям. Такой шаг станет проверкой на прочность солидарности этого возглавляемого Австралией многостороннего усилия.

Четвертая переменная — это устойчивость внутренней политической воли Австралии. Тот факт, что соглашения о безопасности с тихоокеанскими островными государствами, расширенное военное сотрудничество с Вьетнамом и сотрудничество в области минералов с Индией и Новой Зеландией были реализованы одновременно, демонстрирует активную приверженность Канберры своей стратегии хеджирования [12][16]. Однако, смогут ли внутренние финансовые и административные ресурсы, необходимые для поддержания этих внешнеполитических усилий, выделяться на постоянной основе — это другой вопрос. Кроме того, сохраняющаяся экономическая взаимозависимость между Австралией и Китаем, которая продолжает действовать как буфер в их отношениях [12], накладывает реалистичные ограничения на то, насколько агрессивно Канберра может проводить диверсификацию.