Анализ планов создания новой бригады Командования ООН и их последствий для южнокорейско-американского альянса

Краткое изложение

Командование ООН (UNC) продвигает создание новой бригады, объединяющей функции по выполнению Соглашения о перемирии и охране Объединенной зоны безопасности (JSA). Это интерпретируется как превентивная мера Командования ООН по консолидации системы выполнения своих уникальных задач в условиях стагнации переговоров о передаче права на управление войсками в военное время (OPCON). Учитывая правовой статус Главнокомандующего войсками ООН как стороны, подписавшей Соглашение о перемирии, возможности вмешательства южнокорейского правительства структурно ограничены, и фокус реагирования должен быть направлен не на предотвращение создания бригады, а на проектирование отношений субординации и обмена информацией после ее формирования. Существует вероятность того, что требования Министерства обороны США об увеличении доли расходов на оборону и усиление функций Командования ООН будут фактически объединены в один пакет, что требует переговорной стратегии, предусматривающей четкое разделение и раздельное управление этими двумя вопросами. В краткосрочной перспективе приоритетными задачами являются запрос официального брифинга по плану формирования бригады, документальное оформление структуры командования, включение вопроса в повестку дня через каналы Консультативного совещания по вопросам безопасности (SCM), а также проверка процедур доступа гражданских лиц в районы, прилегающие к JSA и демилитаризованной зоне (DMZ). В среднесрочной и долгосрочной перспективе разработка всеобъемлющей дорожной карты для всей системы управления перемирием должна заменить разрозненные меры реагирования на отдельные вопросы реорганизации.

I. Анализ ситуации вокруг проблемы

Продвижение создания новой бригады Командования ООН: анализ ситуации

1. Предпосылки и ход развития событий

С момента подписания Соглашения о перемирии Командование ООН (UNC) выполняло задачи по реализации и контролю за соблюдением Соглашения о перемирии, а также по охране Объединенной зоны безопасности (JSA) в Пханмунджоме. До сих пор эти две функции выполнялись в рамках раздельных организационных структур. Создание Командованием ООН отдельной бригады, объединяющей эти функции, оценивается как беспрецедентная мера[1].

Тенденция к усилению функций Командования ООН не является внезапной. Во время командно-штабных учений объединенных сил Южной Кореи и США во второй половине 2019 года, в процессе оценки начального оперативного потенциала для передачи OPCON, уже возникали разногласия между Южной Кореей и США относительно полномочий Командования ООН после передачи OPCON[2][5]. В то время, в сочетании с прекращением действия GSOMIA и проблемой распределения расходов на оборону, высказывались опасения по поводу южнокорейско-американских отношений в целом, и в этом контексте вопрос о роли Командования ООН стал предметом дискуссий[2].

Чон Гён Ён, адъюнкт-профессор Высшей школы международных исследований Университета Ханян, отмечал, что к этой проблеме «необходим комплексный подход, учитывающий роль Командования ООН в период перемирия и будущее Командования ООН в случае заключения мирного договора»[2]. Он предложил, чтобы определение роли Командования ООН осуществлялось «в направлении, обеспечивающем взаимную выгоду для Южной Кореи и Командования ООН»[2]. Это свидетельствовало о том, что в то время как ведутся дискуссии о передаче OPCON, усиление функций Командования ООН может продолжаться по отдельному треку.

2. Текущая ситуация

По состоянию на август 2026 года из нескольких источников подтверждено, что Командование ООН продвигает создание «Бригады Командования ООН по охране и выполнению Соглашения о перемирии»[1]. Создание отдельной организации бригадного уровня интерпретируется как шаг, направленный на институциональную консолидацию уникальных задач Командования ООН по обеспечению выполнения Соглашения о перемирии и охране JSA[1].

Этот момент совпадает с фазой, когда дискуссии о передаче OPCON не демонстрируют явного прогресса[1]. В то же время заместитель командующего Командованием ООН на брифинге для иностранных журналистов в Сеуле предупредил, что боевой опыт, накопленный в ходе российско-украинской войны, качественно изменил потенциал северокорейской армии[4]. Это воспринимается как заявление, посредством которого Командование ООН публично подчеркивает безотлагательность задачи по контролю за перемирием с точки зрения безопасности.

Министерство обороны США отдельно вновь требует увеличения доли расходов на оборону от своих азиатских союзников. Заместитель министра обороны по вопросам политики Элбридж Колби подчеркнул принцип «partnerships, not dependencies», подтвердив позицию, согласно которой США больше не будут в одностороннем порядке нести бремя обеспечения безопасности альянса[6]. Также подтвержден факт участия 35-й бригады противовоздушной артиллерии, подчиненной Вооруженным силам США в Корее (USFK), в боевых стрельбах в Палау, что является примером того, как активы USFK расширяют сферу своего применения за пределы обороны Корейского полуострова на весь Индо-Тихоокеанский регион[15].

3. Анализ основных акторов

Командование ООН является непосредственным инициатором создания данной бригады. С точки зрения Командования ООН, ключевым интересом является сохранение без сокращений своего статуса и функций в качестве органа, контролирующего Соглашение о перемирии, даже после передачи OPCON. Правовой статус, согласно которому стороной Соглашения о перемирии является Командование ООН, а не Командование объединенных сил Южной Кореи и США (CFC), служит обоснованием для такого усиления функций. Создание бригады можно рассматривать как попытку подкрепить способность Командования ООН выполнять свои уникальные задачи физической организационной структурой, независимо от передачи OPCON[1].

Министерство обороны и Объединенный комитет начальников штабов (JCS) Республики Корея являются сторонами, продвигающими передачу OPCON в качестве национальной задачи. Хотя после передачи OPCON предполагается структура, при которой оперативный контроль в военное время будет осуществлять командующий CFC (генерал южнокорейской армии), проблема двойственности отношений субординации в период перемирия не будет решена до тех пор, пока полномочия по контролю за Соглашением о перемирии остаются за Командованием ООН. По мере усиления функций Командования ООН южнокорейская сторона опасается возможности размывания практического значения передачи OPCON. Это структурное напряжение, которое повторяется со времен разногласий 2019 года[2][5].

Министерство обороны США поддерживает многоуровневые каналы участия в обеспечении безопасности Корейского полуострова через нынешнюю систему, в которой американский генерал одновременно занимает посты командующего Командованием ООН, командующего USFK и командующего CFC. Как видно из заявления заместителя министра Колби, США применяют двойственный подход: требуя от союзников увеличения бремени собственной обороны[6], они в то же время усиливают многонациональную структуру Командования ООН. Поскольку Командование ООН представляет собой многонациональную структуру командования 16 стран-участниц, а не только США, оно функционирует как институциональный актив, оправдывающий региональное участие США, независимо от давления по поводу распределения расходов на оборону.

Северная Корея , как подтверждается, пока не опубликовала официальной реакции на этот вопрос через газету «Нодон синмун» или другие издания. Однако боевой опыт северокорейской армии в войне в Украине, упомянутый заместителем командующего Командованием ООН[4], в будущем может быть использован Северной Кореей в качестве аргумента для оспаривания легитимности самой системы перемирия и Командования ООН. Учитывая, что Северная Корея традиционно определяла Командование ООН как «командование американских войск» и отрицала его статус стороны Соглашения о перемирии, расширение организации Командования ООН может предоставить Северной Корее повод для протеста.

4. Ключевые спорные вопросы

Первый спорный вопрос — это проблема временного разрыва между передачей OPCON и усилением функций Командования ООН. Если Командование ООН создаст отдельную организацию в условиях стагнации переговоров о передаче OPCON, то даже в случае фактической передачи OPCON в будущем, реальные полномочия Командования ООН в сфере контроля за перемирием могут остаться расширенными. Проблема «роли Командования ООН в период перемирия», на которую указывал профессор Чон Гён Ён[2], фактически решается превентивно путем создания бригады.

Второй спорный вопрос — это согласованность отношений субординации. Если будет создана бригада, специализирующаяся на охране JSA и выполнении Соглашения о перемирии, это подразделение будет находиться в подчинении Командования ООН, а не CFC. Это означает вероятность институционального закрепления зоны в районе Пханмунджома, на которую не будет распространяться право командования южнокорейских вооруженных сил даже после передачи OPCON.

Третий спорный вопрос — это вопрос о том, будет ли реализован на практике характер многонациональных сил. Командование ООН номинально является многонациональной структурой командования 16 стран-участниц, но на практике оно функционировало под руководством американских военных. То, будет ли состав войск и распределение права командования в новой бригаде действительно многонациональным, или же она будет функционировать с упором на американские войска, как и прежде, станет пробным камнем для оценки изменения характера Командования ООН.

Четвертый спорный вопрос — это бремя, ложащееся на Южную Корею в результате параллельного давления по поводу распределения расходов на оборону и усиления Командования ООН. Тот факт, что США, с одной стороны, требуют увеличения собственного бремени альянса[6], а с другой стороны, усиливают отдельную ось командования в виде Командования ООН, может быть воспринят с точки зрения Южной Кореи как ситуация, в которой одновременно выдвигаются два требования: расширение автономии в сфере безопасности и увеличение финансового бремени.

В будущем южнокорейскому правительству необходимо четко подтвердить детали формирования и отношения субординации бригады на встрече министров обороны Южной Кореи и США или по каналам Консультативного совещания по вопросам безопасности (SCM). В частности, требуется заранее задокументировать, какие процедуры консультаций будет проходить новая бригада при координации операций с CFC в будущем, а также ее влияние на дорожную карту передачи OPCON. Кроме того, на уровне Министерства обороны необходимо отдельно подготовить среднесрочную и долгосрочную дорожную карту, увязывающую статус Командования ООН как органа, контролирующего Соглашение о перемирии, с вопросом о сохранении Командования ООН после объединения или при заключении мирного договора.

II. Углубленный анализ проблемы

Продвижение создания новой бригады Командования ООН: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Поверхностным обоснованием создания бригады Командования ООН является повышение эффективности функции контроля за Соглашением о перемирии. Однако реальным драйвером этой меры является стагнация дискуссий о передаче OPCON. Начиная с администрации Мун Чжэ Ина, южнокорейское правительство сделало досрочную передачу OPCON национальной задачей. Однако в рамках системы передачи OPCON на основе условий (COTP) право окончательного решения фактически принадлежит американской стороне. В этой структуре Командование ООН пытается организационно подтвердить, что даже если OPCON перейдет к JCS Южной Кореи, его правовой статус и задачи будут сохранены отдельно.

Логическая база Командования ООН ясна. Стороной, подписавшей Соглашение о перемирии, является Главнокомандующий войсками ООН, а не командующий CFC. Этот юридический факт остается в силе независимо от того, будет ли передан OPCON. Следовательно, с точки зрения Командования ООН, создание новой бригады является не столько реакцией на переговоры о передаче OPCON, сколько превентивной мерой по консолидации системы выполнения своих уникальных задач независимо от результатов переговоров. Тот факт, что Командование ООН продолжало усиливать свои функции по отдельному треку после того, как во время командно-штабных учений объединенных сил Южной Кореи и США в 2019 году выявились разногласия вокруг полномочий Командования ООН после передачи OPCON[2][5], был вновь подтвержден созданием этой бригады.

В то же время изменения в среде безопасности также служат фоном. Предупреждение заместителя командующего Командованием ООН на брифинге для иностранных СМИ в Сеуле о том, что опыт боевых действий в Украине существенно изменил потенциал северокорейской армии[4], является заявлением, публично напоминающим о безотлагательности задачи по контролю за перемирием. Это функционирует как дискурс, подкрепляющий легитимность создания бригады с точки зрения безопасности.

2. Структурный контекст

Структура безопасности С точки зрения Корейский полуостров опирается на двойную систему командования. Одна из них — это система объединенной обороны, осью которой является Командование объединенных сил Южной Кореи и США, а другая — система контроля за перемирием, осью которой является Командование ООН. Даже если OPCON будет передан южнокорейским вооруженным силам, система Командования ООН формально продолжит свое существование. Эта структурная двойственность сохраняется со времен холодной войны, but по мере того, как передача OPCON стала реальным пунктом повестки дня, границы полномочий между двумя системами стали острым спорным вопросом. Создание бригады — это процесс организационного разграничения Командованием ООН своей сферы на этой границе.

Политическая структура В выявляются различия в приоритетах правительств Южной Кореи и США. В Южной Корее передача OPCON на протяжении нескольких администраций оставалась символическим вопросом самостоятельной национальной обороны и восстановления суверенитета. С другой стороны, в политических кругах США Командование ООН воспринимается как механизм, который, сохраняя структуру многонациональных стран-участниц, обеспечивает международную легитимность, а не возлагает бремя исключительно на США в случае возникновения чрезвычайной ситуации на Корейском полуострове. То, что заместитель министра по вопросам политики Колби подчеркнул принцип «partnerships, not dependencies» и потребовал увеличения доли расходов на оборону от азиатских союзников[6], также можно понять в этом же контексте. У США есть стимул к многостороннему распределению финансового бремени и бремени предоставления войск для обороны Корейского полуострова, и система Командования ООН соответствует этой логике многосторонности.

Экономическая и ресурсная структура также не может быть проигнорирована. Пример участия 35-й бригады противовоздушной артиллерии, подчиненной USFK, в боевых стрельбах в Палау[15] показывает, что активы USFK реорганизуются из стационарных сил на Корейском полуострове в мобильные силы в масштабах всего Индо-Тихоокеанского региона. В этом русле создание Командованием ООН отдельной организации, специализирующейся на контроле за перемирием, воспринимается как стратегический шаг, направленный на стабильное обеспечение выполнения Соглашения о перемирии как ключевой функции посредством отдельной организации, даже в условиях возрастающей гибкости применения сил USFK.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Усиление функций Командования ООН происходит не впервые. С момента создания объединенного командования под ответственностью США в соответствии с резолюцией 84 Совета Безопасности ООН в 1950 году[2], Командование ООН по мере необходимости корректировало свою организацию и полномочия в качестве органа, контролирующего систему перемирия. Споры о полномочиях Командования ООН, возникшие в 2019 году на этапе оценки начального оперативного потенциала для передачи OPCON[2][5], являются примером того же порядка, что и нынешнее создание бригады. В то время продвижение Южной Кореей передачи OPCON и усиление уникальных функций Командования ООН также происходили одновременно, словно вступая в конфликт.

На международном уровне в качестве ориентира может служить пример KFOR в Косово. Возглавляемые НАТО силы KFOR недавно скорректировали свои задачи, сократив постоянное присутствие на мосту в Митровице и в сербском православном монастыре[8][12]. Это пример изменения формата присутствия многонациональных сил на основании улучшения ситуации с безопасностью, что является движением в противоположном направлении по сравнению с Командованием ООН, которое, напротив, усиливает свою организацию на основании восприятия угрозы безопасности. Сопоставление этих двух случаев подтверждает, что организационные изменения в многонациональных системах поддержания перемирия и мира имеют гибкий характер, усиливаясь или сокращаясь в зависимости от восприятия безопасности на местах и политических интересов. В случае Командования ООН был сделан выбор в пользу расширения организации в условиях усиления восприятия северокорейской угрозы.

Пример Международных сил стабилизации (ISF), развернутых в секторе Газа, также является объектом для сравнения. Газета «Нодон синмун» сообщила, что эти силы были организованы на основании резолюции Совета Безопасности ООН, насчитывают 20 000 человек и сотрудничают с палестинской полицией[14]. Хотя это отдельная от Командования ООН структура, она структурно схожа с системой выполнения Соглашения о перемирии Командования ООН в том смысле, что многонациональная система безопасности постоянно обновляет свою легитимность через международно-правовую основу в виде резолюций Совета Безопасности. Командование ООН также оправдывало свою непрерывность через международно-правовую основу в виде Соглашения о перемирии и резолюций Совета Безопасности ООН, и нынешнее создание бригады является продолжением этой линии.

4. Ключевые переменные в развитии проблемы

Первая переменная — это скорость переговоров о передаче OPCON. В зависимости от того, когда оборонные ведомства Южной Кореи и США согласуют детальные условия передачи OPCON на основе условий, проблема разграничения отношений субординации между Командованием ООН и будущим CFC под руководством южнокорейских вооруженных сил может стать полномасштабным спорным вопросом. Существует вероятность того, что создание бригады послужит картой, усиливающей переговорные позиции Командования ООН в этих переговорах.

Вторая переменная — это изменение восприятия северокорейской угрозы. В зависимости от того, как в будущем будет конкретизирован тезис об усилении потенциала северокорейской армии на основе опыта боевых действий в Украине, упомянутый заместителем командующего Командованием ООН[4], изменится уровень консенсуса в Южной Корее и США относительно важности задачи по контролю за перемирием с точки зрения безопасности. Это также может повлиять на общественное мнение в Южной Корее относительно создания бригады и на курс реагирования Министерства обороны.

Третья переменная — это требования США о распределении бремени альянса. То, как принцип «partnerships, not dependencies», подтвержденный заместителем министра по вопросам политики Колби[6], будет конкретизирован в сочетании с переговорами о распределении расходов на оборону между Южной Кореей и США и форматом применения USFK, определит политический контекст реорганизации Командования ООН. Если США будут двигаться в направлении многостороннего распределения и облегчения бремени обеспечения безопасности на Корейском полуострове, весьма вероятно, что усиление функций Командования ООН утвердится в качестве институционального инструмента этой стратегии многосторонности.

Четвертая переменная — это способ реагирования Министерства обороны и JCS Южной Кореи. В случае перехода создания бригады на стадию практической реализации, то, примет ли южнокорейская сторона это как отдельный от передачи OPCON вопрос, или же включит его в качестве части переговоров по пересмотру отношений субординации, станет пробным камнем для оценки направления будущих южнокорейско-американских военных отношений.