気候変動に関する韓国の中間層外交政策提言

EAI中間層外交イニシアチブ政策提言 2

著者

金聖珍（キム・ソンジン）は、韓国大学グリーン・スクール（エネルギー・環境大学院）の研究教授である。それ以前は、科学技術政策研究院の研究員を務めた。また、韓国外国語大学、国民大学、ソウル市立大学で教鞭をとった経験もある。ソウル大学で国際関係学の学士号、修士号、博士号を取得した。専門は地球環境政治学と政治におけるテクノロジーの影響である。

気候変動は、国際社会が協力して取り組むべき最も重要な課題の一つと考えられている。地球規模の気候変動体制は、絶滅か生存かの岐路に立たされている。京都議定書後の体制に関する具体的な議論は、2007年のCOP13で開始されたものの、開発途上国に排出削減義務を課すべきか否か、また排出目標と期間に関する意見の相違により、依然として漂流状態にある。2020年以降の京都議定書後の体制に関する最終決定は、2015年のパリでのCOP21でなされる予定だが、見通しは明るくない。

韓国は2008年以降、気候変動問題において顕著な進展を遂げてきた。「低炭素グリーン成長」を旗印に、活発な気候変動外交を展開してきた。この努力の成果として、韓国は現在、緑の気候基金（GCF）事務局の本拠地となり、「グリーン成長」を独自の国家ブランドとして確立している。

地球規模の気候変動政治の様相が変化する中で、韓国は国家的な立場を固め、新たな体制に関する提案を行う必要がある。韓国は現在、世界の二酸化炭素排出量で第7位であり、温室効果ガス（GHG）排出量は一貫して増加傾向にある。したがって、韓国は、国際的な合意形成に貢献しつつ、重大な損失を回避するために、地球規模の気候変動交渉に積極的に関与しなければならない。韓国の提案は、京都議定書後の体制の構造とメカニズムに関する様々な選択肢と、それによって生じるシナリオが、韓国の国益と国際的地位にどのように影響するかを慎重に考慮した上で、基礎づけられる必要がある。そしてこれは、次の地球規模の気候変動体制がどのようになるか、そして他の加盟国がこの問題にどのように取り組んでいるかについての綿密な観察と計算に基づかなければならない。

ダーバン・プラットフォームに基づく普遍的な参加を前提とすると、国別の排出目標と期間を設定する方法が、合意に至る上での最大の障害となるだろう。新たな体制下でGHG排出目標を設定するための基準には、いくつかの可能性がある。第一に、GHG排出量を基準とする方法である。しかし、全ての国に一定の割合で排出量を削減することを提案した場合、合意は得られないだろう。これは、排出量は多いものの、気候変動に対する歴史的責任が比較的小さい中国やインドなどの開発途上国からの反対があるためである。グラウンドファーザリングは、現在の排出量に比例して排出目標を設定するため、加盟国の独立性を最も尊重する方法である。しかし、これは気候変動と戦うためのGHG排出量削減という目標とは一致しない。したがって、国際社会は一人当たり排出量やその他の単位あたりの排出量スキームを検討している。

その一例として、「縮小と収束（contraction & convergence）」アプローチが、京都議定書後の体制の候補として検討されている。このアプローチによれば、加盟国は、特定の年までに一人当たり排出量を世界平均に収束させることが求められる。このアプローチは、排出量が多いが人口も多い中国やインドからの反対を緩和するだろう。

第二の方法は、GDPを基準とするものである。考慮される最初の方法は、公平性の観点から、GDPと純福祉の比率または排出削減費用比率を均等化することである。しかし、これは、歴史的責任が比較的小さい開発途上国と先進国に同等の負担を課すことになる。そのため、合意に至ることは困難だろう。検討中のもう一つの注目すべきアプローチは、GHG強度スキームであり、排出量とGDPの比率に基づいて排出目標が割り当てられる。GHG排出目標を経済成長と結びつけることで、このアプローチは国家の経済競争力への損失を最小限に抑えることができる。しかし、成長を重視するあまり、公平性の原則が損なわれる可能性がある。

第三は、混合アプローチである。これは、人口、一人当たりGDP、累積排出量、総排出量、一人当たり排出量、排出増加率、GHG強度からなる統合的な国家ポートフォリオを作成することを含む。現在使用されている混合アプローチの例としては、Greenhouse Development Rights（GDR）が挙げられる。GDRは、一人当たり累積排出量とGDPを混合指標として、ある国の責任と能力を評価する。多段階アプローチも考慮されるだろう。このアプローチでは、加盟国の発展段階の違いを考慮して、異なる排出目標と期間が割り当てられる。コミットメントのない最低段階から最も厳格な拘束力のあるコミットメントの最高段階まで、複数の段階が設定され、それによって国家システムの漸進的な変化を促すことができる。

第四は、ボトムアップアプローチであり、排出目標は設定されず、各国の裁量に委ねられる。このアプローチが採用された場合、各国は技術移転、財政支援、排出量取引の分野でのみ協力することになる。履行すべき義務はないため、加盟国は自己規制的かつ自主的なGHG排出努力を行うことができる。このボトムアップアプローチは、「意図的に決定される国家貢献（intended nationally determined contributions: INDC）」と呼ばれる。各国政府は、ワルシャワでのCOP19以降、INDCに焦点を当て、肯定的に評価してきた。現在、COP21で京都議定書後の体制として受け入れられる可能性は非常に高い。しかし、このスキームは、説明責任と一貫性の点で欠けており、気候変動のような地球規模で重要かつ緊急性の高い課題に取り組む上での影響は限定的だろう。

韓国政府は、これらの選択肢のそれぞれが韓国にとってどのような利益と不利益をもたらすかについて詳細な計算を行い、それに応じて選択肢をランク付けする必要がある。さらに、国益を超えて、交渉を開始する前に、普遍的な参加を促すための最も公平で効果的な方法を徹底的に検討しなければならない。これには、政府全体での情報交換と、韓国の立場を明確に定義することが伴わなければならない。

提言

1. 韓国は、不明確な橋渡し役から積極的なリーダーへと移行する必要がある

韓国は、地球規模の気候変動政治における外交的役割を、先進国と開発途上国の間の「橋渡し役」と定義してきた。中間層外交の重要な機能は、意見の相違が生じた際に、先進国と開発途上国の仲介をすることである。しかし、ビジョンの点では、韓国の気候変動外交は明確な性格を欠き、「橋渡し役」というレトリックに留まっている。OECD加盟国であるにもかかわらず、韓国はUNFCCCにおいては開発途上国の地位にあり、第二約束期間においても拘束力のあるコミットメントを持っていない。韓国は、開発途上国として可能な限り高い排出削減目標（2020年までにBAU比30％削減）を採用することで、率先して模範を示すと発表した。しかし、韓国はこの公約が自主的かつ非拘束的なものであることも明確にした。つまり、韓国は華やかな外交的レトリックを展開したが、自主的な排出目標の提案に留まったのである。

2012年現在、韓国は世界第15位のGDP、第31位の一人当たりGDP、第7位の二酸化炭素排出量を記録している。もし、韓国がその国際的地位にもかかわらず、いかなる意味のある責任も負わず、単に開発途上国としての地位とそれに伴うコミットメント免除を強調するだけであれば、先進国からの批判は避けられないだろう。一方、開発途上国の立場からは、韓国のグリーン成長戦略は、グリーンよりも成長志向であると解釈され、先進国の気候変動を誘発する活動を単に模倣しているに過ぎないと見なされる可能性がある。両方の側面から利益を得る傍観者と見なされることを避けるために、韓国は誠実で意味のある行動を取り、積極的なリーダーシップの責任を負う必要がある。さらに、韓国は「グリーン成長」のより詳細な定義を策定し、その知識能力を活用してグリーン成長実施戦略を考案・普及させ、中間層としての規範普及者としての役割を忠実に果たす必要がある。

2. 韓国は国際舞台で意味のあるリーダーシップアプローチを策定する必要がある

リーダーシップの役割を強化するために、韓国は専門分野を見つけ、国際社会に積極的に提案する必要がある。韓国は、一方的なCDMやNAMA登録簿のような独自のメカニズムを開発し、国際社会に提案し、気候変動への対応に貢献してきた。これらは、開発途上国として韓国が提案できる効果的なアイデアであった。しかし、今や韓国は中間層にふさわしい外交努力に従事する時期である。この目的のために、韓国が考慮できるいくつかのアイデアがある。

2a. 韓国は開発途上国を支援するための長期基金の創設に貢献する必要がある。

韓国は、地球規模の気候基金交渉において積極的な役割を果たすための戦略を策定し、新たな地球規模の気候変動体制の下でGCFを長期資本化努力の中心に据える措置を提案すべきである。この点に関して、朴槿恵（パク・クネ）大統領が国連気候サミットで行った演説は、GCFへの資金提供を求め、韓国が資金拠出公約を責任を持って履行することを再確認したものであり、適切であった。韓国は、GCFのビジネスモデルの完成とGCFの資本化を粘り強く推進するために、G20やAPECなどの多様な枠組みを活用しなければならない…（続く）