东盟对华中等强国外交

柳容旭是澳大利亚国立大学国际关系系的博士后研究员。

东南亚国家联盟（ASEAN）是东南亚十个国家组成的区域组织。东盟成立于1967年，是一个非常成功的区域组织。它不仅逐渐从一个松散的组织转变为一个拥有自身宪章的制度化组织，而且通过催生东盟地区论坛和东盟+3等重要的区域框架，成为推动和塑造东亚区域主义的核心力量。然而，东盟并非一个大国。其约2.3万亿美元的集体GDP（约为韩国的两倍）足以使其成为一个中等强国。本期政策简报旨在探讨东盟如何应对该地区最紧迫的安全问题，即中国的崛起。

东盟奉行对华“羁縻”与“对冲”相结合的战略。东盟寻求通过复杂的区域经济相互依存和制度框架网络来“羁縻”中国。通过深化与中国的经济关系并将中国纳入现有区域机构，东盟不仅让中国在维持区域秩序稳定方面拥有既得利益，而且通过其他已参与区域机构的区域大国的制衡，防止中国主导区域事务。在防止任何大国主导该地区方面，东盟可以增强其在区域机构中的议价能力，并维持其在东亚区域主义中的中心地位。另一方面，东盟的对冲战略意味着，在与中国进行经济交往的同时，它通过与其他外部大国（如美国）保持密切关系来防范中国崛起可能带来的任何潜在风险。在此背景下，东盟深切关注中国在南海（SCS）部分成员国与中国之间领土争端问题上的侵略性行为。简而言之，这种混合战略反映了东盟作为中等强国的地位：东盟既不能忽视中国经济崛起的现实，也不能对其未来的意图和在该地区的行为完全乐观。

本期政策简报的组织结构如下。第一部分讨论东盟的羁縻战略，重点关注中国与东盟的贸易以及中国在区域机构中的参与。接下来的部分将涵盖东盟的对冲战略，重点关注东盟与中国的贸易额以及南海问题。最后一节将探讨东盟对华混合战略的利弊。最后，本期政策简报将以对韩国的政策启示进行讨论。

东盟的羁縻战略

尽管中国在1990年代之前已与东盟个别成员国建立了外交关系，但东盟与中国在1990年代之前并无官方关系。在1990年10月与最后一个东盟成员国新加坡建立外交关系后，东盟与中国关系开始认真发展。中国于1991年首次成为东盟的协商伙伴，并于1996年成为正式对话伙伴。第一次东盟-中国峰会于1997年7月在中国国家主席江泽民与所有东盟领导人之间举行。2003年，当中国签署《东南亚友好合作条约》（TAC）——一份概述该地区行为规范的关键文件——时，双方关系提升为战略伙伴关系。

目前，随着2011-2015年行动计划的推进，东盟与中国关系在可预见的未来将显著扩大，使其成为该地区最重要的关系之一。该行动计划旨在全面深化和拓宽东盟与中国的关系与合作。在政治方面，它设想定期的高级别接触和对话机制，以及军事交流与合作。在经济方面，它计划加快中国-东盟自由贸易协定的实施，扩大投资，并进一步加强在金融和农业领域的合作。在文化方面，它寻求在教育、科学、文化、环境和人员交流方面加强合作。

东盟的羁縻战略有两个方面：经济和制度。首先，东盟试图通过贸易和投资将中国纳入经济相互依存的体系。通过将中国纳入复杂的经济相互依存网络，东盟希望提高中国在维护和延续区域稳定方面的既得利益。东盟与中国的贸易额多年来急剧增长。如图1所示，东盟与中国之间的贸易总额从1995年的区区133亿美元增长到2012年的超过4000亿美元，在此期间增长了约30倍。自2010年中国-东盟自由贸易区生效以来，贸易增长更为迅速，预计到2015年将超过5000亿美元。目前，中国是东盟最大的贸易伙伴，而东盟是中国第三大贸易伙伴，仅次于欧盟和美国。

图1：2003-2012年东盟与中国的贸易额

（来源：东盟统计年鉴2003年和2011年，http://www.asean.org/resources/2012-02-10-08-47-55/statistical-publications）

中国对东盟的外国直接投资流量也显著增加。2011年，该流量达到59亿美元，高于2010年的27亿美元，增长了117%。此外，还有中国-东盟投资合作基金，也称为中国-东盟基金（CAF）。它是一家由中国全资拥有和控制的私募股权公司，旨在投资于整个东南亚。CAF成立于2009年，并于2010年开始运营。正如中国国家主席习近平在第九届中国-东盟博览会上所说：“我们[中国和东盟]也是彼此重要的投资伙伴，双向投资稳步增长……中国通过设立中国-东盟投资合作基金和提供优惠贷款，尽其所能为东盟提供财政支持，促进东盟国家的经济发展。”该基金希望在未来筹集1000亿美元投资于东盟国家。

东盟羁縻战略的另一方面是制度层面的。东盟将中国以及美国和日本等其他大国纳入东盟主导的区域机构，主要是东盟地区论坛（ARF）和东盟+3。这有两个目的。首先，东盟试图在大国之间维持平衡，以防止任何一个大国主导区域事务。通过维持大国之间的平衡，东盟可以增强其在塑造区域事务中的发言权和影响力。其次，东盟可以尝试将中国融入区域规范，并在多边框架内对中国进行“软制衡”。因此，东盟可以在不引起“遏制”的看法（“硬”或军事制衡会引起这种看法）的情况下，帮助中国成为一个负责任的区域利益攸关者。

如上所述，中国已签署了《东南亚友好合作条约》（TAC），这是东盟在区域事务中行为的运作模式文件。《东南亚友好合作条约》规定了区域国家间互动的行为规范，维护国家主权原则，促进协商和妥协，并放弃以武力威胁或使用武力解决争端。《东南亚友好合作条约》虽然没有阻止国家使用武力的授权，但它确实会给偏离《东南亚友好合作条约》的潜在违约国带来声誉成本。东盟还鼓励中国签署其《东南亚无核武器区条约》，中国已确认将在不久的将来签署该条约。

中国也参与了东盟地区论坛（ARF）和东盟+3等正式机构。起初，中国对多边主义持怀疑态度，担心此类多边安排可能损害其主权并最终对其不利。然而，为了确保东盟地区论坛不成为反华组织并与东南亚国家建立密切联系，中国于1995年决定加入东盟地区论坛。随着时间的推移，中国对多边进程感到更加自在，并变得积极主动。它不仅多次主办了东盟地区论坛会议，还提出了自己的政策倡议，这是东盟官员经常归因于东盟成功地将中国社会化的一个行为转变。下表1显示了中国主办或共同主持的关于传统安全问题的东盟地区论坛会议。

东盟羁縻战略这一维度的最重要方面是让其他大国参与到中国参与的同一区域机构中。因此，美国和日本也是东盟地区论坛的成员，日本也是东盟+3框架的一部分。通过将其他区域大国纳入并留在同一机构中，东盟可以防止任何一个大国主导区域事务，并充当它们之间的调解者，从而促进对话和协商，并产生同伴压力和声誉成本。虽然东盟主导的机构无法迫使大国在类似囚徒困境的情况下进行合作，但它们可以通过增加透明度和信息共享来减轻误解和误判的可能性，从而缓解紧张局势。

表1：中国主办或共同主持的传统安全问题会议

（来源：东盟地区论坛主席声明1996-2012年，http://aseanregionalforum.asean.org/library/arf-chairmans-statements-and- reports.html）

东盟的对冲战略

结合其羁縻战略，东盟奉行对华对冲战略。采取对冲战略是必要的，因为东盟深切关注中国崛起可能带来的不利影响，尤其是在其海上安全和利益方面。换言之，东盟对中国未来的意图和行为不确定。这种不确定性促使东盟通过与其他大国（尤其是美国）保持密切关系来对冲中国崛起。在此，美国和东盟的利益是一致的。双方都关注中国崛起，希望维持地区和平与稳定，并共享自由航行和海上贸易自由流动等亚洲经济成功所依赖的规范。

导致东盟关注中国崛起的最重要问题是南海（SCS）争端。问题的核心是多个国家对南海各种海洋特征的相互冲突的主张。虽然越南、菲律宾、马来西亚和文莱等几个东盟国家声称拥有部分南沙群岛和西沙群岛，但中国声称拥有南海的所有海洋特征以及大部分水域（图2）。中国对其九段线（划定其海上主张的界线，越南人称之为牛舌线）的理由主要基于历史主张，而非有效控制和主权行使。然而，它越来越多地试图证明其主权权利。

该地区中国的行为多年来有所波动，但近年来表现出日益增长的侵略性和强硬性。1995年，当菲律宾发现中国占领了菲律宾声称的部分岛礁并建造了建筑物时，中国与菲律宾在美济礁发生冲突。中国的行动令东盟感到震惊，因为这是中国首次单方面改变现状，损害了除越南以外的声索国的利益。中国秘密地在其声称的菲律宾专属经济区（EEZ）内建立存在，也令人震惊。这一事件促使东盟积极进行外交努力，以就该问题达成共同谅解。该努力最终促成了2002年的《南海行为宣言》（DoC）。《南海行为宣言》本质上是一项不具约束力的协议，其目的是维持现状。它确认了和平解决争端的原则和自我克制的原则，但没有明确说明如何实现这一目标。

它还设想通过军事官员的互访和海上研究合作来加强建立信任措施。鉴于《南海行为宣言》的软弱性，它在缓和南海紧张局势方面收效甚微，这并不奇怪。几个声索国采取了自己的方法来加强其主权主张。例如，越南于2012年6月通过了国内立法，加强了其对争议领土的管辖权主张，并增加了在该地区的军事巡逻。中国也采取了措施来加强其主张。它不仅通过发行印有九段线地图的护照来回应越南的行动，而且还提升了2007年成立的管辖争议群岛的三沙市的行政地位。

图2：南海争端

与此同时，中国方面的言辞也日益强硬。《人民日报》发表评论称，如果菲律宾不停止在南海“挑衅”北京，中国可以对菲律宾发动“反击”。2012年4月至5月，中国和菲律宾还在黄岩岛发生了紧张的军事对峙。最终，菲律宾被迫退让，但通过同意联合海上巡逻演习，与美国和日本走得更近，确保中国为其行为付出代价。

一系列危机再次成为推动各方建立某种区域机制以维持南海和平与稳定的重大外交努力的催化剂。2011年7月东盟外长会议通过了《南海行为宣言》执行“准则”。尽管这些准则相当笼统和模糊，因此效果不佳，但会议还批准了制定一项具有约束力的行为准则（CoC）。行为准则是东盟多年来一直致力于将其《南海行为宣言》转化为一项具有约束力的协议。2013年9月，在 [北京] 举行了制定可行行为准则的东盟与中国之间的工作层面会谈。然而，会谈仅确认各方原则上同意制定行为准则，并将寻求“通过协商逐步取得进展和共识”，但未能就起草一份可行文件所需的具体调整达成一致，这表明任何关于该问题的协议的达成尚需时日。

事实上，至少在不久的将来，达成一项具有约束力的行为准则的前景并不光明——双方都有责任。中国不愿签署一项限制其在南海活动的具有约束力的协议。它更愿意专注于加强建立信任措施，如环境研究和联合资源开发。中国已明确表示，虽然它对关于拟议行为准则的对话持开放态度，但东盟应有“现实的期望”并采取“循序渐进的方法”来制定行为准则。此外，中国倾向于与东盟各声索国进行双边处理，而不是采取东盟的多边方式。此外，一些东盟国家是否愿意做出调整以制定一份可行的行为准则尚不清楚。例如，越南已开始与俄罗斯和印度等国在其声称的专属经济区内进行海上勘探项目。自2012年斯卡伯勒浅滩事件以来，菲律宾也加强了与美国和日本的军事联系，并将接待美国总统奥巴马。只要这些勘探项目继续进行，并且一些东盟国家与外部大国合作采取“再平衡”的对华姿态，中国就不太可能同意一项行为准则。东盟在如何处理争端方面也与中国存在分歧，倾向于多边处理而非中国的双边谈判。东盟认为，虽然主权争端仅与声索方有关，但就海上管辖权问题，特别是专属经济区的划界而言，所有东盟国家都卷入了该问题。

本质上，中国担心该问题通过美国或联合国的介入而国际化。北京猛烈抨击马尼拉就其海上争端向联合国寻求仲裁，并指责该国煽动紧张局势。在中国近期访问东南亚期间，中国外交部长王毅故意避开了对马尼拉的访问，而是访问了其他东盟国家，此举被解读为北京试图在东盟内部孤立马尼拉。另一方面，菲律宾和越南在印度尼西亚的支持下，希望依靠国际机构来处理此事，并推动将基于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的争端解决程序纳入行为准则。

近年来，各方在该问题上的外交博弈有所增加。菲律宾和越南加强了与美国和日本的联系，两国都对中国在南海日益增长的强硬和侵略性行为深表担忧。前国务卿希拉里·克林顿在2011年访问马尼拉时重申了与菲律宾的军事联系。在一个极具象征意义的公开场合，她站在一艘美国军舰的甲板上说：“我们（美国和菲律宾）正在确保我们的集体防御能力和通信基础设施在运作和物质上能够威慑来自各种国家和非国家行为者的挑衅。”日本与中国在尖阁列岛（或中国称钓鱼岛）存在领土争端，已加强了与菲律宾的海上军事合作。两国宣布将在菲律宾建立基地安排。菲律宾国防部长称中国是一个压迫性的邻居和门口的恶霸。

鉴于中国和一些东盟国家日益增长的民族主义情绪以及对自然资源的渴求，争端不太可能在短期内得到解决。在此期间，各方将试图缓和紧张局势，并寻求推进一项具有约束力的行为准则，同时外交博弈将继续寻求利用彼此的弱点。

东盟的中等强国外交与对韩国的启示

东盟奉行对华“羁縻”与“对冲”相结合的战略，因为东盟是一个中等强国，既不能忽视中国崛起带来的经济利益，也不能不关注中国崛起可能带来的不利安全影响，尤其是在南海问题上。这种混合战略使东盟能够通过经济和制度层面与中国接触，从而将中国纳入区域经济相互依存网络以及区域规范和制度。同时，东盟通过与其他大国（尤其是美国）保持密切关系来对冲中国崛起，以便在崛起的中国成为地区不稳定因素时，东盟可以依靠其他大国提供援助。

东盟的中等强国外交对东盟具有三个显著优势。首先，通过与中国贸易并将中国纳入区域机构，东盟可以获得经济利益，同时为将中国社会化纳入区域规范和行为创造机会。对华遏制政策的一个根本问题是，当中国的意图不确定时，这种政策可能会导致中国由于 perceived 的反华联盟而对其他国家采取更具侵略性的姿态。这可能会导致各方最初试图避免的结果。

其次，通过将中国和其他区域大国纳入同一区域机构，东盟可以鼓励它们之间的对话和协商，并防止任何一个大国主导该地区。虽然这不是一个大国协调，但东盟的战略导致了该地区力量的微妙平衡。因此，在这种安排下，东盟可以设法管理大国之间的关系（尽管程度有限），充当调解者。

最后，通过防止任何一个大国主导区域事务，东盟可以维持其在东亚区域主义中的中心地位。为了保持作为一个区域组织的relevant性，东盟必须维持其在塑造区域规范和制度中的中心地位，以便国家间的关系能够在一个基于规则的体系中进行，而不是在不受约束的权力政治领域进行。东盟成员国的数量和团结对此至关重要，并增强了东盟在塑造区域主义中的地位和影响力。然而，东盟的战略也为中国制造了分化东盟成员国的机会。东盟的团结是东盟对华战略奏效的必要条件，但一些东盟国家（尤其是柬埔寨和老挝）日益增长的经济依赖性意味着中国有时可以成功地向它们施压，使其偏离东盟的集体立场并倒向中国。例如，2012年，中国成功地在东盟国家之间制造了分裂，并阻止了南海争端问题被列入议程，据报道柬埔寨和老挝倾向于中国的立场。结果，东盟在其长达45年的历史中首次未能发布最终公报，原因是东盟内部存在严重分歧。如果一些东盟成员国对中国的依赖性持续存在，中国可能会进一步利用这一点来削弱东盟的内部团结，从而削弱东盟对华多边外交。

从上述对东盟对华策略的分析中，韩国可以吸取哪些教训？与东盟一样，韩国也是一个面临中国崛起带来的类似担忧的中等强国。对韩国有四点启示。

1. 尽管韩国由于与美国的同盟关系而无法扮演美中之间的平衡者甚至调解者的角色，但东盟对华外交表明，韩国仍然可以有效地与中国接触，并从中获得中国不断增长的市场利益。到目前为止，韩国政府一直小心翼翼地避免其与美国的同盟关系明确损害其与中国的建设性关系——韩国并未将台湾纳入韩美同盟的范围——并且这一政策应该继续下去。当不得不采取可能损害中国利益的政策时，它需要向中国清楚地沟通其意图和目标，以免被视为反华遏制。例如，即使韩国决定加入美国主导的跨太平洋战略经济伙伴关系（TPP）谈判回合，而不是中国主导的区域全面经济伙伴关系（RCEP），它也可以通过鼓励中国加入TPP，或继续与中国和日本进行当前的三方自由贸易协定谈判，来避免制造反华联盟的印象。

2. 韩国应与其他区域国家合作，将中国社会化纳入区域规范和可接受的行为。虽然同盟关系在威慑某个行为体方面可能有用，但它不是将某个行为体社会化纳入可接受规范和行为的有效手段。仅仅或过度依赖威慑作为维持区域安全与稳定的手段，不太可能带来真正持久的和平。它甚至可能导致所有区域国家最糟糕的局面，即潜在的中美军事冲突。这是中等强国应共同努力避免的局面。

3. 韩国应继续扩大与中国在各方面的接触，从贸易（包括中国在内的三方自由贸易协定）到社会文化活动（人员交流和旅游），同时韩国政府应注意不要过度依赖中国，因为这会增加中国对韩国的议价能力。虽然东盟与中国的经验表明，中国可以被有效地接触并引导向更合作的方向，但它也表明过度依赖中国可能产生负面结果，因为中国可能会试图利用其经济实力来实现其政治目的。韩国政府应寻求实现出口和进口市场的多元化。

4. 韩国应与其他中等强国（尤其是东盟）合作，制定和加强区域规范，并加强区域机构，以使区域国家间关系成为一个规则治理的体系。权力政治服务于大国的利益，而一个规则治理的体系更有可能对所有国家公平公正，从而服务于弱小国家的利益。鉴于东亚的战略和经济重要性，大国都对未来区域秩序的形成方式有既得利益。中等强国的挑战在于确保区域事务将根据商定的规则进行，而不是不受约束的权力政治。关键因素是弱小国家（包括中等强国）之间的团结。东盟的经验表明，当东盟发出统一的声音时，其数量（十个国家）有助于增强东盟的议价能力，并产生同伴压力和声誉成本。因此，虽然与大国（尤其是中国）接触很重要，但韩国与其他区域中等强国积极互动，并寻求就一套有待推广的区域规则和规范达成一致，同样重要。■

致谢

作者感谢柳容旭（Yong Wook Lee）和孙基永（Key-young Son）提出的宝贵意见。