ASEANのミドルパワー外交と中国

リュウ・ヨンウクは、オーストラリア国立大学国際関係学科の研究員である。

東南アジア諸国連合（ASEAN）は、東南アジアの10カ国からなる地域機構である。1967年に設立されたASEANは、極めて成功した地域機構であった。ASEANは、緩やかな連合体から独自の憲章を持つ制度化された組織へと徐々に変貌を遂げただけでなく、ASEAN地域フォーラム（ARF）やASEAN+3といった重要な地域的枠組みを生み出し、東アジアの地域主義を推進・形成する中心的なアクターでもあった。しかし、ASEANは大国ではない。約2兆3000億米ドル（韓国の約2倍）の集合的なGDPを持つASEANは、ミドルパワーとみなされるだろう。本政策ブリーフは、ASEANが地域における最も差し迫った安全保障問題、すなわち中国の台頭にどのように対処しようとしてきたかを検証する。

ASEANは中国に対して、包摂（enmeshment）とヘッジ（hedging）を組み合わせた戦略を採用している。ASEANは、中国を地域経済の相互依存と制度的枠組みの複雑な網に「包摂」しようと努めている。中国との経済関係を深化させ、中国を既存の地域機構に取り込むことで、ASEANは安定した地域秩序の維持に中国の利害を反映させるだけでなく、既に地域機構に参加している他の地域大国によって牽制されることで、中国が地域情勢を支配することを防ぐことができる。いずれかの大国が地域を支配することを防ぐことで、ASEANは地域機構内での交渉力を高め、東アジア地域主義における中心性を維持することができる。一方、ASEANのヘッジ戦略とは、経済的に中国と関与する一方で、中国の台頭がもたらす可能性のあるリスクに対して、米国のような他の外部大国との緊密な関係を維持することによって、自国を守ることを意味する。ここで、ASEANは、南シナ海（SCS）における中国と一部のASEAN加盟国との間の領土紛争に関する中国の攻撃的な行動に深く懸念を抱いている。要するに、この混合戦略は、ASEANがミドルパワーであるという地位を反映している。ASEANは、中国の経済的台頭という現実を無視することもできず、また、地域における中国の将来の意図や行動について完全に楽観視することもできない。

本政策ブリーフの構成は以下の通りである。最初のセクションでは、中国とASEANの貿易、および地域機構への関与に焦点を当てて、ASEANの包摂戦略について論じる。次のセクションでは、ASEANと中国の貿易量、および南シナ海問題を焦点として、ASEANのヘッジ戦略をカバーする。最後のセクションでは、中国に対するASEANの混合戦略の長所と短所を検討する。最後に、韓国への政策的含意について議論する。

ASEANの包摂戦略

1990年代以前、中国は個々のASEAN加盟国と外交関係を樹立していたものの、ASEANとの公式な関係はなかった。1990年10月にASEAN最後の加盟国であるシンガポールと外交関係を樹立した後、ASEANと中国の関係は本格的に発展し始めた。中国は1991年にASEANの協議パートナーとなり、1996年には正式な対話パートナーとなった。最初のASEAN・中国首脳会議は、1997年7月に江沢民国家主席と全てのASEAN首脳の間で開催された。2003年に中国が地域の行動規範を概説する主要文書である友好協力条約（TAC）を批准した際、両国関係は戦略的パートナーシップへと格上げされた。

現在、2011年から2015年までの行動計画が進行中であり、ASEAN・中国関係は近い将来、大幅に拡大することが予想されており、これは地域における最も重要な関係の一つとなっている。行動計画は、包括的な方法でASEAN・中国関係および協力を深化・拡大することを目指している。政治的には、定期的なハイレベル接触と対話メカニズム、および軍事交流と協力を構想している。経済的には、ASEAN・中国自由貿易協定の実施を加速し、投資を拡大し、金融および農業における協力をさらに進めることを計画している。文化的には、教育、科学、文化、環境、および人的交流における協力を推進することを目指している。

ASEANの包摂戦略には、経済的側面と制度的側面の二つの側面がある。第一に、ASEANは貿易と投資を通じて、中国を経済的相互依存関係に包摂しようとしている。中国を複雑な経済的相互依存の網に包摂することによって、ASEANは地域安定の維持と継続において、中国の利害を高めたいと考えている。ASEAN・中国間の貿易量は長年にわたり劇的に増加した。図1に示すように、ASEAN・中国間の貿易総額は、1995年のわずか133億米ドルから2012年には4000億米ドル以上に増加し、同期間に約30倍になった。2010年にASEAN・中国自由貿易協定が発効して以来、貿易はさらに急速に成長し、2015年までには5000億米ドルを超える見込みである。現在、中国はASEANにとって最大の貿易相手国であり、ASEANはEUと米国に次いで、中国にとって3番目に大きな貿易相手国である。

図1：ASEANと中国の貿易（1995年～2012年）

（出典：ASEAN統計年鑑2003年および2011年、http://www.asean.org/resources/2012-02-10-08-47-55/statistical-publications）

中国からASEANへの直接投資（FDI）の流れも大幅に増加した。2011年には59億米ドルに達し、2009年の27億米ドルから117%増加した。また、中国・ASEAN投資協力基金（China-ASEAN Fund、CAF）も存在する。これは、東南アジア全域への投資を目的とした、中国が完全に所有・管理するプライベートエクイティファンドである。CAFは2009年に設立され、2010年に事業を開始した。習近平国家主席が第9回中国ASEAN博覧会でCAFについて述べたように、「我々（中国とASEAN）は互いに主要な投資パートナーであり、双方向の投資は着実に増加している…中国は、中国・ASEAN投資協力基金を設立し、譲許的融資を行うことによって、ASEAN諸国に可能な限りの財政支援を提供し、ASEAN諸国の経済発展を促進してきた。」同基金は、将来的に1000億米ドルを調達してASEAN諸国に投資することを目指している。

ASEANの包摂戦略のもう一つの側面は、制度的側面である。ASEANは、ASEAN主導の地域機構、主にASEAN地域フォーラム（ARF）とASEAN+3に、中国や米国、日本といった他の大国を参加させている。ここには二つの目的がある。第一に、ASEANは、大国間の均衡を維持し、いかなる大国も地域情勢を支配できないようにしようとしている。大国間の均衡を保つことで、ASEANは地域情勢の形成における自国の発言力と影響力を高めることができる。第二に、ASEANは、中国を地域規範に社会化させるとともに、多国間枠組みの中で中国を「ソフトに均衡」させようと試みることができる。したがって、ASEANは、「ハード」な、あるいは軍事的な均衡がもたらすであろう包囲網という認識を作り出すことなく、中国を責任ある地域ステークホルダーになるよう支援することができる。

前述のように、中国は既に、ASEANの地域情勢における行動規範文書であるTACに署名している。TACは、国家主権の原則を支持し、協議と妥協を促進し、紛争解決のための武力行使の脅威または行使を放棄することを規定し、地域間の国家間相互作用における行動規範を設定している。TACは国家が武力行使を阻止する権限を持たないものの、TACから逸脱した潜在的な違反国家に対しては、評判上のコストを生じさせる。ASEANはまた、中国に東南アジア非核兵器地帯条約への署名を促しており、中国は近い将来署名する用意があることを確認している。

中国はまた、ARFやASEAN+3といった正式な機構にも参加している。当初、中国は、そのような多国間協定が自国の主権に有害であり、最終的に中国に不利になる可能性があるという懸念から、多国間主義に懐疑的であった。しかし、ARFが反中国グループになることを防ぎ、東南アジア諸国との緊密な関係を育成するために、1995年にARFに参加することを決定した。時が経つにつれて、中国は多国間プロセスにより快適になり、ARFで主導的になった。中国はARF会議を数多く主催しただけでなく、独自の政策イニシアチブを提案した。これは、ASEAN当局者がしばしばASEANの中国社会化の成功に起因するとする、中国の行動の変化である。表1は、中国が主催または共同議長を務めた伝統的安全保障問題に関するARF会議を示している。

ASEANの包摂戦略のこの側面における最も重要な点は、中国が参加するのと同じ地域機構に、他の大国も引き入れることである。したがって、米国と日本もARFのメンバーであり、日本はASEAN+3枠組みに参加している。他の地域の大国を同じ機構に引き入れ、維持することによって、ASEANはいずれか一国の大国が地域情勢を支配することを防ぎ、それらの間の仲介者として機能し、それによって対話と協議を促進するとともに、仲間からの圧力と評判上のコストを生み出すことができる。ASEAN主導の機構は、囚人のジレンマに似た状況で大国に協力を強制することはできないが、透明性と情報共有を高めることによって、誤解や誤算の可能性を減らすことで緊張を緩和することができる。

表1：中国が主催または共同議長を務めた伝統的安全保障問題に関する会議

（出典：ARF議長声明1996年～2012年、http://aseanregionalforum.asean.org/library/arf-chairmans-statements-and-reports.html）

ASEANのヘッジ戦略

ASEANは、包摂戦略と組み合わせて、中国に対してヘッジ戦略を採用している。ヘッジ戦略は、ASEANが中国の台頭の潜在的な悪影響、特に海洋安全保障と利益に関連する懸念を抱いているため、必要である。言い換えれば、ASEANは中国の将来の意図と行動について不確実性を抱いている。この不確実性により、ASEANは他の大国、特に米国との緊密な関係を維持することによって、中国の台頭に対してヘッジをかけている。ここで、米国とASEANの利害は一致する。両国とも中国の台頭を懸念しており、地域の平和と安定を維持したいと考えており、アジアの経済的成功が大きく依存している自由な航行と自由な海上貿易の流れという規範を共有している。

ASEANが中国の台頭を懸念する最も重要な問題は、南シナ海（SCS）における紛争である。問題の中心には、SCSの様々な海洋特徴に対する複数の国による主張の対立がある。ベトナム、フィリピン、マレーシア、ブルネイといったいくつかのASEAN諸国がスプラトリー諸島とパラセル諸島の一部を主張しているのに対し、中国はSCSの全ての海洋特徴と大部分の海域を主張している（図2）。中国が主張する海洋境界線、あるいはベトナムが牛の舌と呼ぶ「九段線」の根拠は、実効的な支配と主権の行使ではなく、主に歴史的主張に基づいている。しかし、中国は自国の主権的権利を主張しようとますます試みている。

同地域における中国の行動は年々変動しているが、近年、攻撃性と断固たる姿勢を強める兆候を示している。1995年、フィリピンが中国によって占領され、構造物が建設されたミチーフ環礁をめぐって、フィリピンと中国が衝突した。この中国の行動は、中国がベトナム以外の主張国を犠牲にして一方的に現状を変更した初めての事例であったため、ASEANを警戒させた。また、中国がフィリピンの排他的経済水域（EEZ）内に位置する地域に秘密裏に進出したことも警戒を招いた。この事件は、ASEANがこの問題について共通の理解を得るために外交努力をまとめる触媒となった。その努力は、2002年の南シナ海行動宣言（DoC）で最高潮に達した。DoCは本質的に拘束力のない合意であり、現状維持を目的としていた。それは紛争の平和的解決と自制の原則を確認したが、この目標がどのように達成されるかについては明確に規定されていなかった。

また、軍人相互の交流や海洋調査における協力といった、信頼醸成措置の強化も構想されていた。DoCの無力な性質を考えると、SCSの緊張緩和にほとんど貢献しなかったことは驚くにはあたらない。いくつかの主張国は、自国の領有権主張を強化するために独自の手段を追求した。例えば、ベトナムは2012年6月に国内法を制定し、紛争地域に対する管轄権主張を強化し、同地域での海軍パトロールを増加させた。中国も主張を強化するための措置を講じた。中国は、九段線の地図が表紙に印刷されたパスポートを発行してベトナムの行動に対抗しただけでなく、紛争中の群島を統治するために2007年に設立された組織である三沙市の行政的地位を引き上げた。

図2：南シナ海紛争

同時に、中国側からの口頭での主張が激化した。「人民日報」は、フィリピンが南シナ海で北京を「挑発」するのをやめない場合、中国は「反撃」を開始する可能性があると主張する論説を掲載した。2012年4月から5月にかけて、中国とフィリピンはスカボロー礁をめぐって緊迫した軍事的対立を経験した。結局、フィリピンは撤退を余儀なくされたが、米国と日本との関係を強化し、共同海上パトロール演習に合意することで、中国にその行動の代償を払わせることを確実にした。

再び、一連の危機が、SCSの安定と平和を維持するために、関係者間の何らかの地域的レジームを推進するための主要な外交努力の触媒となった。DoC実施のための「ガイドライン」は、2011年7月のASEAN外相会議で採択された。ガイドラインはかなり一般的で曖昧であり、そのためあまり効果的ではなかったが、同会議では拘束力のある行動規範（CoC）の作成も承認された。CoCは、ASEANが数年間、DoCを拘束力のある合意に変えるために取り組んできたものである。ASEANと中国の間で実行可能なCoCを策定するための実務レベルの協議は、2013年9月に北京で開催された。しかし、協議では、当事者が原則としてCoCに合意し、「協議を通じた段階的な進歩とコンセンサス」を求めることが確認されただけで、機能的な文書を作成するために必要な具体的な調整は何も生み出されなかった。これは、この問題に関するいかなる合意の結論も遠いことを示唆している。

実際、CoCの成功の見通しは、少なくとも近い将来においては、それほど明るくない。中国と一部のASEAN加盟国の両方が非難されるべきである。中国は、SCSにおける自国の活動を制限する拘束力のある合意に署名することに消極的である。中国は、環境研究や共同資源開発といった信頼醸成措置の強化に焦点を当てることを好むだろう。中国は既に、提案されているCoCに関する対話には open であるが、ASEANは「現実的な期待」を持ち、CoCに対して「段階的なアプローチ」を取るべきであることを明確にしている。さらに、中国は、ASEANの多国間アプローチに従うよりも、個々のASEAN主張国との二国間ベースで問題を処理することを好む。加えて、一部のASEAN諸国が機能的なCoCを作成するために調整を行う意思があるかどうかは不明である。例えば、ベトナムは、自国のEEZ内にあると主張する地域で、ロシアやインドといった国々と沖合探査プロジェクトを開始している。2012年のスカボロー礁事件以来、フィリピンは米国と日本との軍事関係を強化しており、今月オバマ大統領を迎える予定である。これらの探査プロジェクトが継続し、一部のASEAN諸国が外部大国と協力して反中国的な「再均衡」姿勢を維持している限り、中国がCoCに同意する可能性は低い。また、ASEANは紛争の処理方法において中国と異なり、中国の二国間交渉よりも多国間アプローチを好む。ASEANは、領有権紛争は主張国のみに関連するが、海洋管轄権問題、特にEEZの境界画定に関しては、全てのASEAN諸国が関与していると主張している。

本質的に、中国は米国や国連の関与による問題の国際化を恐れている。北京はマニラが国連に海洋紛争の仲裁を求めるために訴えたことを非難し、同国が緊張を煽っていると非難した。最近の東南アジア訪問において、中国の王毅外相は、他のASEAN諸国を訪問する一方で、マニラ訪問を意図的に避けた。これは、北京がマニラをASEAN内で孤立させようとする試みと解釈された。一方、フィリピンとベトナムはインドネシアの支持を得て、国際機関に問題を委ねることを望んでおり、国連海洋法条約（UNCLOS）に基づく紛争解決手続きをCoCに盛り込むことを推進してきた。

近年、関係者間での外交的な駆け引きが増加している。フィリピンとベトナムは、米国と日本との関係を強化した。両国とも、SCSにおける中国の断固たる姿勢と攻撃性の高まりに深い懸念を共有している。ヒラリー・クリントン元国務長官は、2011年にマニラを訪問した際にフィリピンとの軍事関係を再確認した。象徴的な公の場では、彼女は米国の軍艦の甲板に立ち、「我々（米国とフィリピン）は、集団防衛能力と通信インフラが、あらゆる種類の国家および非国家アクターからの挑発を抑止するために、運用上および物質的に対応できるようにしている」と述べた。日本は、尖閣諸島（中国名：釣魚島）をめぐる中国との領土紛争を抱えており、フィリピンとの海上軍事協力を強化している。両国は、フィリピンに基地配置の取り決めを確立すると発表した。フィリピン国防相は、中国を抑圧的な隣国であり、玄関先のいじめっ子と呼んだ。

中国と一部のASEAN諸国におけるナショナリズムの高まり、および天然資源への欲求を考慮すると、紛争の解決がすぐに実現する可能性は低い。それまでの間、関係者は緊張を緩和し、拘束力のあるCoCの推進を模索するだろうが、外交的な駆け引きは互いの弱点に対する優位性を得るために継続されるだろう。

ASEANのミドルパワー外交と韓国への教訓

ASEANは、経済的利益を得ることができる中国の台頭という現実を無視できず、また、特にSCSにおける中国の台頭がもたらす潜在的な悪影響を懸念しないわけにもいかないミドルパワーであるため、中国に対して包摂とヘッジを組み合わせた戦略を採用している。この混合戦略により、ASEANは経済的および制度的に中国と関与することができ、それによって中国を経済的相互依存の地域的網および地域規範と制度に包摂することができる。同時に、ASEANは、台頭する中国が地域における不安定源となった場合に備えて、他の大国、特に米国との緊密な関係を維持することによって、中国の台頭に対してヘッジをかけている。これにより、ASEANは他の大国に支援を求めることができる。

ASEANのミドルパワー外交には、ASEANにとって3つの顕著な利点がある。第一に、中国と貿易を行い、中国を地域機構に取り込むことによって、ASEANは経済的利益を得ると同時に、中国を地域規範と行動に社会化させる機会を作り出すことができる。中国に対する封じ込め政策の根本的な問題は、中国の意図が不確かな場合、そのような政策は、反中国連合の認識から、中国を他の国々に対してより攻撃的な姿勢をとらせる可能性があることである。これは、当事者が最初に避けようとした結果をもたらす可能性がある。

第二に、中国や他の地域の大国を同じ地域機構に包摂することによって、ASEANはそれらの間の対話と協議を奨励し、いずれか一国の大国が地域を支配することを防ぐことができる。大国の協調ではないが、ASEANの戦略は地域における微妙な力の均衡をもたらす。したがって、この枠組みの中で、ASEANは、限定的ではあるが、仲介者として機能することによって、大国間の関係を管理しようとすることができる。

そして最後に、いずれか一国の大国が地域情勢を支配することを防ぐことによって、ASEANは東アジア地域主義における自国の中心性を維持することができる。地域組織として関連性を保つためには、ASEANは地域規範と制度の形成における中心性を維持しなければならない。そうすれば、国家間の関係は、制約のない権力政治の領域ではなく、ルールに基づいたシステムで遂行されることになる。ASEANの加盟国数と団結は、この目的のために非常に重要であり、ASEANの地域主義形成における地位と影響力を高める。しかし、ASEANの戦略は、中国がASEAN加盟国間にくさびを打ち込む機会も生み出している。ASEANの団結は、中国に対するASEANの戦略が機能するための必要条件であるが、一部のASEAN諸国、特にカンボジアとラオスにおける経済的依存の高まりは、中国が時折、それらを圧力にかけてASEANの集団的立場から逸脱させ、中国側に味方させることに成功してきたことを意味する。例えば2012年には、中国はASEAN諸国間にくさびを打ち込むことに成功し、SCS紛争問題を議題に載せることを阻止した。カンボジアとラオスは、中国の立場を支持したと報じられている。その結果、ASEANは45年の歴史の中で初めて、ASEAN内の深刻な分裂のために最終コミュニケを発行できなかった。一部のASEAN加盟国の中国への依存が将来も続けば、中国はそれをさらに利用してASEANの内部結束を弱め、それによって中国に対するASEANの多国間外交を弱める可能性がある。

これまでのASEANの中国に対するアプローチの分析から、韓国は何を学ぶことができるだろうか。ASEANと同様に、韓国もまた、中国の台頭という同様の懸念に直面しているミドルパワーである。韓国にとって4つの教訓がある。

1.韓国は米国との同盟関係のため、米国と中国の間で均衡者、あるいは仲介者の役割を果たすことは不可能であるが、中国に対するASEANの外交は、韓国が依然として中国と有益に関与し、中国の成長市場の恩恵を受けることができることを示唆している。これまでのところ、韓国政府は、米国との同盟関係を、中国との建設的な関係に明確に有害な方法で遂行しないように注意してきた（韓国は、台湾がROK-米国同盟の範囲内にあるとは言っていない）。そして、この政策は継続されるべきである。中国の利益に有害となる可能性のある政策を採用せざるを得ない場合、その意図と目的を中国に明確に伝え、反中国封じ込めと見なされないようにする必要がある。例えば、韓国が中国主導の地域包括的経済連携（RCEP）よりも米国主導の環太平洋戦略的経済連携（TPP）交渉ラウンドに参加することを決定した場合でも、中国にTPPへの参加を奨励したり、中国と日本との現在の3カ国FTA交渉を継続したりすることによって、反中国連合の認識を作り出すことを避けることができる。

2.韓国は、中国を地域規範と受け入れ可能な行動に社会化するために、他の地域諸国と協力すべきである。同盟は、アクターを抑止する上で有用であるが、アクターを受け入れ可能な規範と行動に社会化する手段としては非効果的である。地域安全保障と安定を維持する手段として、抑止力のみに、あるいは過度に依存することは、真の永続的な平和をもたらす可能性は低い。それは、地域諸国全てにとって最悪のシナリオ、すなわち潜在的な中国・米国間の軍事紛争につながる可能性さえある。それは、ミドルパワーが協力して回避すべきシナリオである。

3.韓国は、貿易（中国を含む3カ国FTA）から社会文化活動（人的交流や観光）に至るまで、あらゆる側面で中国との関与を拡大し続けるべきであるが、同時に、韓国政府は中国への過度の依存を避けるように注意すべきである。過度の依存は、中国の韓国に対する交渉力を高める。ASEANと中国の経験は、中国が有益に関与し、より協力的な方向へ導くことができることを示しているが、同時に、中国への過度の依存は、中国が政治的目的を達成するために経済力を利用しようとする可能性があるため、否定的な結果をもたらす可能性も示している。韓国政府は、輸出入市場を多様化すべきである。

4.韓国は、地域間の関係がルールに基づいたシステムとなるように、地域規範の設定と強化、および地域機構の強化において、他のミドルパワー、特にASEANと協力すべきである。権力政治は、大国の利益に資するが、ルールに基づいたシステムは、全ての国家にとってより公平で公正であり、それによって弱小国の利益に資する可能性が高い。東アジアの戦略的および経済的重要性にかんがみれば、大国は全て、地域秩序が将来どのように形成されるかに関心を持っている。ミドルパワーにとっての課題は、地域情勢が制約のない権力政治ではなく、合意されたルールに従って遂行されることを保証することである。重要な要因は、ミドルパワーを含む、より弱小国間の団結である。ASEANの経験は、ASEANが一つの声で発言するとき、その数（10カ国）がASEANの交渉力を高め、仲間からの圧力と評判上のコストを生み出すことを示唆している。したがって、大国、特に中国との関与は重要であるが、韓国が地域内の他のミドルパワーと積極的に交流し、推進されるべき地域ルールと規範のセットについて合意を模索することも同様に重要である。■

謝辞

著者は、ヨンウク・リー氏とキョンヨン・ソン氏の有益なコメントに感謝する。