Dans quelle mesure le caractère exhaustif est-il suffisant ? : Traiter le problème nucléaire nord-coréen

Chaesung Chun est titulaire de la chaire de l'Initiative sur la sécurité en Asie à l'Institut d'Asie de l'Est et professeur associé au département des relations internationales de l'Université nationale de Séoul.

Le marché final avec Kim Jong-il ?

Les sanctions contre la Corée du Nord ne réaliseront les objectifs politiques de la Corée du Sud et d'autres nations que si elles sont combinées à des plans réalisables post-sanctions pour la prochaine série de négociations. Les sanctions économiques et diplomatiques internationales après le deuxième essai nucléaire de la Corée du Nord, survenu le 25 mai 2009, ont été suffisamment efficaces pour amener Kim Jong-il à envoyer des gestes indiquant une volonté de reprendre le dialogue, principalement avec Washington et partiellement avec d'autres participants aux pourparlers à six, y compris Séoul. Les questions sont : Comment la prochaine série de pourparlers devrait-elle différer des précédentes ? Les Cinq Parties (c'est-à-dire toutes sauf la Corée du Nord) devraient-elles préparer un ensemble totalement différent du dernier dans le cadre des pourparlers à six ? Existe-t-il des différences structurelles qui obligeront Kim Jong-il à venir à la table des négociations avec de nouveaux objectifs ? De plus, dans quelle mesure l'accord avec la Corée du Nord devrait-il être exhaustif ? Quel type de préparatifs aidera les négociateurs à trouver les leviers pour progresser sur le problème posé par le programme nucléaire de la Corée du Nord et à éviter une répétition du problème passé consistant à récompenser l'escalade de la Corée du Nord ?

Le soi-disant « grand marché » de la Corée du Sud et le « paquet complet » des États-Unis semblent souligner la nécessité d'élargir l'ordre du jour des négociations afin de résoudre les problèmes de manière fondamentale. La maxime d'Eisenhower, « Chaque fois que je rencontre un problème que je ne peux pas résoudre, je l'aggrave », pourrait s'appliquer ici, mais le problème est de savoir ce que l'on entend par « exhaustif », compte tenu des échecs de l'Accord-cadre en 1994, de la déclaration du 19 septembre 2005 et de l'approche action pour action du 14 février 2007.

Si nous considérons les intentions de Kim Jong-il comme le déterminant essentiel, le problème nucléaire nord-coréen est intrinsèquement une question politique. Kim a tenté de créer un environnement international dans lequel le régime actuel de la Corée du Nord peut survivre, tous ses anciens frères socialistes étant tombés. Les déclarations répétées de la Corée du Nord selon lesquelles elle a développé des armes nucléaires en raison de la « politique anti-coréenne et de la stratégie nucléaire agressive des États-Unis contre le Nord » reflètent le dilemme politique et international de Kim. Définir le problème nucléaire nord-coréen comme une prolifération d'armes de destruction massive (ADM) n'aidera pas à résoudre le problème de manière fondamentale. Il ne s'agit pas seulement du développement nucléaire nord-coréen, mais aussi de la Corée du Nord elle-même ou,

plus précisément, du problème de Kim Jong-il lui-même (Chun 2009). Après la soi-disant « réorientation » de la politique nord-coréenne de la Corée du Sud par l'administration conservatrice de Lee Myung-bak, et avec l'avènement de l'administration Obama plus « équilibrée », les gestes de Kim Jong-il indiquant une volonté de reprendre le dialogue semblent avoir produit un nouvel élan. Le prochain dialogue sera une indication significative de la situation actuelle de Kim Jong-il.

Les négociations de 2009 seront différentes

Premièrement, le temps est devenu un facteur de plus en plus important pour déterminer comment se terminera l'histoire du jeu nucléaire de la Corée du Nord. Les problèmes de santé de Kim Jong-il, malgré son apparence améliorée récemment, rendent évidents les limites claires de sa période de gouvernance. Cette limite constitue la première différence dans la prochaine étape des négociations par rapport aux précédentes. Kim Jong-il a également déclaré qu'en 2012, la Corée du Nord commencerait à s'établir comme un « pays fort et prospère ». Depuis lors, il a pressé le peuple nord-coréen à faire plus d'efforts pour que cette prédiction se réalise, ne serait-ce que pour contrer le jugement de son peuple sur la légitimité de son règne et pour mettre de côté le mécontentement croissant face à la situation économique aggravée. Les déclarations répétées de Kim sur l'avenir optimiste de la Corée du Nord pourraient être une prophétie auto-réalisatrice, mais elles pourraient aussi être une prophétie auto-destructrice si Kim ne parvient pas à satisfaire le désir des Nord-Coréens d'une vie meilleure.

Le processus de succession au sein de la direction nord-coréenne, ou du moins les préparatifs de la succession, déterminera non seulement la possibilité de réaliser une Corée du Nord « forte et prospère », mais aussi l'avenir des pourparlers à six. Sans garantie claire de la capacité du prochain dirigeant à traiter des problèmes intérieurs et diplomatiques considérables, Kim Jong-il pourrait ne pas vouloir transmettre la question nucléaire très difficile. La décision de Kim sera une fonction de son évaluation de la capacité politique et diplomatique du prochain dirigeant, de ses prédictions concernant la situation économique de la Corée du Nord et l'attitude politique de son peuple, et du contenu de l'accord « grand » ou « complet » qui sera suggéré par les pays voisins. Quel que soit l'accord conclu en 2009, il sera fortement influencé par la réflexion de Kim Jong-il sur sa situation personnelle et intérieure de plus en plus désespérée.

Deuxièmement, l'importance de la Chine dans toute affaire concernant la Corée du Nord a été soulignée à plusieurs reprises. En raison de ses propres intérêts nationaux, la Chine a fourni un soutien économique et diplomatique indispensable à son voisin. La Corée du Nord est l'alliée de la Chine, un précieux tampon géographique et un exemple qui montre à la communauté internationale la loyauté et le souci de la Chine envers un pays voisin. Cependant, la position de la Chine pourrait changer : la Corée du Nord, avec toute son escalade, échappe à la portée de protection de la Chine ; la Chine, en tant que puissance mondiale en devenir, doit s'établir comme un État respectueux des normes, ce qui rend l'alliance avec le Nord de plus en plus intenable ; et à l'avenir, la Chine sera confrontée à des problèmes nord-coréens supplémentaires et sérieux tels que la prochaine direction du Nord et ses difficultés économiques. La Chine semble être à la croisée des chemins où elle doit décider si la Corée du Nord est un tampon ou un fardeau. Plus important encore, la Corée du Nord saura certainement que l'attitude stratégique de la Chine à son égard change, et que ce changement est susceptible d'être structurel et durable plutôt qu'événementiel. Pékin ne semble pas avoir fondamentalement modifié sa position à l'égard de Pyongyang jusqu'à présent. Pourtant, la possibilité que la Chine procède à une sérieuse réévaluation de sa politique envers la Corée du Nord, et réoriente son approche en conséquence, grandit.

Troisièmement, le changement d'attitude de Kim Jong-il à partir de juin 2009 reflète le succès des sanctions internationales. Les Nations Unies (ONU) ont fourni une plateforme efficace pour des sanctions internationales cohérentes avec une large participation de ses États membres ; la Chine et la Russie ont activement participé à l'effort de sanctions depuis les essais nucléaires de la Corée du Nord ; la continuité de la résolution 1718 de l'ONU a été démontrée dans la nouvelle résolution 1874 ; et les sanctions ont été effectivement mises en œuvre dans le domaine financier et dans le cas du navire suspect nord-coréen Kang Nam en juin. À ce stade, les sanctions internationales contre les transactions économiques liées aux ADM avec la Corée du Nord se poursuivront pendant longtemps, ce qui exercera une pression insurmontable sur Pyongyang.

Quatrièmement, l'administration Obama a maintenu et maintiendra une position ferme et résolue dans le traitement de la question nucléaire nord-coréenne. L'expérience passée des négociations avec la Corée du Nord en 1994 et 2005 a jeté les bases sur lesquelles les relations futures seront évaluées. Bien que des personnalités importantes de l'administration Obama aient déclaré que la décision de la Corée du Nord de démanteler complètement ses programmes nucléaires entraînerait une aide économique, une normalisation diplomatique et des politiques pacifiques des États-Unis envers le Nord, il existe des conditions préalables fortes que la Corée du Nord devra remplir avant que ces développements ne soient possibles. Une difficulté particulière réside dans le fait que les États-Unis et la Corée du Nord devront reprendre les pourparlers à six là où la dernière série a échoué, autour de la question de la déclaration et de la vérification du programme nucléaire du Nord. À l'approche du moment de vérité, où plus aucun report basé sur des tactiques de salami incrémentales ne sera permis, la position ferme de Washington se maintiendra. La situation politique intérieure de l'administration Obama pourrait également être un facteur. La baisse des taux d'approbation du Président fera de la question nord-coréenne un domaine où tout échec politique n'est pas permis et où tout changement stratégique ne peut être envisagé que très prudemment.

Les quatre facteurs ci-dessus rendent les prochaines négociations avec la Corée du Nord d'autant plus critiques. Cependant, il existe également un cinquième élément qui accroît la complexité de la situation. Les intérêts nationaux divergents des pays qui entourent la Corée du Nord, en particulier la Chine et la Russie, peuvent exister entre l'impératif de se conformer à la norme internationale de non-prolifération et l'intérêt régional plus réaliste de maintenir de bonnes relations avec la Corée du Nord. Si le désir de relations positives l'emporte, alors l'engagement envers les sanctions internationales pourrait s'affaiblir de la part de certains voisins du Nord. Étant donné que la résolution 1874 concerne les transactions économiques relatives à des articles spécifiques tels que les armes de destruction massive, des débats pourraient avoir lieu sur la question de savoir si les relations économiques d'un pays avec la Corée du Nord violent la résolution 1874.

Tous ces facteurs — la situation intérieure de la Corée du Nord, les sanctions internationales et la stratégie changeante de chaque pays — rendent les prochaines négociations différentes des précédentes, et ces facteurs sont structurels plutôt que sujets à des changements à court terme. Il n'est pas certain quelle route Kim Jong-il prendra à l'avenir. Mais toutes les parties prenantes doivent garder ces nouveaux facteurs à l'esprit dans la poursuite d'un accord global... (Suite)