北朝鮮の核問題から北朝鮮という問題へ

千載成は東アジア研究所の地域安全保障イニシアチブの議長であり、ソウル大学国際関係学科の准教授である。

現状

北朝鮮は2009年5月25日の2回目の核実験実施により、長距離ロケットの発射と核実験による軍事的緊張の高まり、そして交渉再開時の最も有利な立場探しという、これまでの核外交のパターンを繰り返している。北朝鮮の瀬戸際外交と他国の多国間制裁からなるこの悪循環は、近い将来、北朝鮮の核問題の解決の見通しもなく継続するだろう。いわゆる「行動対行動」のパラダイムは、北朝鮮と関係国との根本的な原則が対立しているため、成功しないだろう。日本、韓国、米国は、「飴と鞭」のアプローチが交渉過程で北朝鮮から譲歩を引き出すことを期待しているが、北朝鮮は、その指導者が体制、システム、国家全体の生存に対する確実で物質的な保証を与えられていると確信しない限り、核開発計画の放棄に向けた一歩を踏み出すことはないだろう。彼らの核開発計画は究極の交渉材料であるため、交渉の特定の課題に焦点を当てた「飴と鞭」では、北朝鮮全体の問題を解決するにはほど遠いだろう。

最初の北朝鮮核危機が発生してから16年が経過した。1994年に米国と北朝鮮の間で署名された枠組み合意に基づくジュネーブ・システムは8年間（1994年10月から2002年10月まで）続いたが、核拡散と関係正常化の問題を管理することに失敗した。新たな六者会合システムの成否はまだ分からないが、2009年現在、ジョージ・W・ブッシュ政権のアプローチ、特に2007年2月13日の合意に基づく交渉は行き詰まっているように見える。

北朝鮮問題は、北朝鮮の核問題よりも古い。北朝鮮の視点から見れば、後者は以下の問いに対する望ましい解決策である。すなわち、ほとんどの社会主義国がもはや社会主義国ではなくなった冷戦後の世界で、北朝鮮はどのように生き残るのか？この環境下で、北朝鮮はどのような体制とシステムを維持できるのか？北朝鮮は韓国とどのように競争し、韓国による吸収に抵抗するのか？北朝鮮は、これらの問いによって示される問題を解決するための最も現実的な近道として、核開発計画を開発し、軍事的な外交を追求してきた。

北朝鮮以外の国々にとって、外交は北朝鮮の核問題も、より一般的な北朝鮮問題も解決することに失敗してきた。韓国、米国、日本、中国、ロシア連邦、そして北朝鮮が開催してきた六者会合は、「無力化」の第二段階の最終段階で行き詰まっており、参加者は合意の第三段階に進む方法を見つけようと苦労している。北朝鮮の核開発計画の申告と検証の問題に到達することは極めて重要である。なぜなら、それは核開発計画の放棄プロセスを開始する真の意図を示すことになるからだ。しかし、北朝鮮は、長距離ロケットの発射、そして2回目の核実験を行うことによって、まず第一に、無力化段階の成果を覆し、六者会合を完全に拒否することによって、オバマ政権に対して交渉上の立場を強化しようと必死になっている。北朝鮮は、二国間交渉を通じてオバマ政権と包括的な取引を結ぶことを望んでおり、平和条約、外交関係の正常化、経済援助、国際経済制裁の解除、そしておそらく軽水炉といった様々な政治的、経済的、外交的な報酬を求めている。

北朝鮮を除く六者会合の5カ国は、北朝鮮の体制、システム、外交的立場の将来の方向性にどのように影響を与えるべきかを知ることが難しいため、北朝鮮問題に直面することを避けようとしてきた。六者会合の構造も、より広範な問題を脇に置いたまま、核開発計画の問題に狭く焦点を当ててきた。厳格で競争的な力の均衡に基づく北東アジアの国際秩序は、北朝鮮の将来の方向性に深刻な影響を受けるだろう。したがって、最も影響を受ける5カ国が北朝鮮問題に直接対処することが適切である。しかし、北朝鮮の核問題にこれほど狭く焦点を当てることによって、これらの国々は、関与する核問題の管理方法について最小限の合意しか維持できず、時には様々な具体的問題について戦略的・戦術的な違いを示すことになった。

4月9日の北朝鮮のロケット発射を非難する六者会合の大統領声明で合意したにもかかわらず、5カ国は将来の北朝鮮問題に対処するための共通の基盤を見つけるのに苦労している。米国は、特定されたリストを使用して北朝鮮企業に経済制裁を課すこと、そして北朝鮮の核問題に真剣かつ緊密な注意を払わないことによって北朝鮮を外交的に罰することに決めている。韓国と日本は、異なる理由で北朝鮮を無視する政策を維持している。両国は、北朝鮮がこれらの国々によって提案された条件を満たさなくても、北朝鮮との最小限の交流を続けるようだ。中国とロシアは、北朝鮮を罰することも味方することも主導したくないと考えており、他の国々との協力を消極的にしか促進していない。

既存の戦略的選択肢

北朝鮮問題は20年以上続いています。金正日、より具体的には、体制とシステムの将来の維持が保証されない限り、北朝鮮は核兵器を放棄しません。「全体論的アプローチ」が、核問題とより一般的な問題の両方に必要です。オバマ政権がほとんどの外交政策問題において新たなスタートを切るという利点を持っている今、そのようなアプローチはより現実的です。

しかし、関係国のほとんどで議論されている戦略的選択肢は、依然として北朝鮮の核問題に狭く焦点を当てており、表1に示すように分類できる。

また、韓国と米国の各政権のアプローチをグラフ化することもできる（図1参照）。

北朝鮮の核問題は、北朝鮮の生存能力に関連する政治的問題であると同時に、拡散と軍事戦略の問題でもある。このような背景から、これまで概説されてきたすべての選択肢は十分な解決策ではない。表1の4つの包括的な交渉でさえ、「北朝鮮」問題に対処するには十分ではなく、困難に直面するだろう。

北朝鮮指導者の固有のジレンマ

適切な戦略的選択肢には、北朝鮮の国民だけでなく、ほとんどの北東アジア諸国と米国にとっても望ましい、北朝鮮の将来像が含まれるべきである。数十年にわたる長期戦略は、少なくとも、新しい指導者を持つ金正日後の北朝鮮、核保有だが経済的には貧しい北朝鮮、あるいは非核保有だがより多くの国際援助を受ける北朝鮮を想定すべきである。北朝鮮が他の大国と適切に共存する時代を見据え、北東アジア諸国は北朝鮮政策を調整し始めるだろう。そのためには、近隣諸国は北朝鮮の体制とシステムの性質を明確にする必要がある。

北朝鮮は分断された国であり、戦略的失敗は、韓国が一方的に吸収する形で統一される可能性を高めることを意味する。北朝鮮は、他の旧社会主義国とは異なり、移行段階の失敗後に戦略的再調整を行う余地がない。

北朝鮮は全体主義国家であり、極めて強力な政策統制と正当性を必要とする。21世紀に指導者が全体主義を維持できるようにするためには、北朝鮮国民を、外部世界からの絶え間ない緊張と現実的または潜在的な脅威から切り離すことが不可欠である。

北朝鮮は比較的小さく、失敗した国家であり、社会のあらゆる側面に大きな影響を与えることなく、長期的なシステム改革プロセスを経ることはできない。システム改革の誤った計画は、広範な予期せぬ結果をもたらす可能性がある。

北朝鮮は近い将来の指導者交代を予想している。この全体主義国家では、指導者の人格が国の政策の方向性を決定する上で重要である。北朝鮮の第三代指導者は、その戦略的ビジョンと政策環境がどうであれ、北朝鮮社会のあらゆる側面に広範な影響を与えるだろう。

北朝鮮の政治状況の本質に関するこれらの観察から、国のジレンマが生じる。北朝鮮は、自身の将来を計画する上で、ほぼ解決不可能な3つのジレンマに直面している。(1) 核開発計画と経済的・政治的生存との間のジレンマ。(2) 経済改革の必要性と政治的全体主義の維持との間のジレンマ。(3) 朝鮮半島の平和プロセスへの参加と政治的正当性の維持との間のジレンマ。

ジレンマ1。 北朝鮮指導部は、現在の核開発計画をめぐる危機の中で経済が進歩できないことを知っているかもしれない。同時に、北朝鮮は核開発計画を放棄すれば、両朝鮮間の巨大な格差を容易に縮める力を持つ核兵器を失うため、政治的影響力のほとんどを失うだろう。したがって、北朝鮮は核戦略を維持する選択肢とそれを放棄する選択肢との間でジレンマに直面している。

ジレンマ2。 北朝鮮は、たとえ非常に有利な非核化後の環境であっても、国民が独裁の正当性に疑問を投げかける情報や物質的資源を得ることになるため、積極的に経済改革と開放を追求することはできない。北朝鮮指導者は、国民が外部からの影響にさらされることによって、世論の反対に直面する可能性を非常に警戒している。

ジレンマ3。 北朝鮮は、資本主義と帝国主義に対する戦争という理論に基づいた国内の緊張と敵対関係を生み出すことによって、軍事的な国家戦略、文化、社会システムを維持してきた。冷戦と、米国および韓国からの想像上の脅威の宣言は、北朝鮮指導者にその政治的正当性と強力な社会的統制を提供してきた。北朝鮮が米国および韓国と平和条約を締結し、外交関係を正常化すれば、北朝鮮国民に外部世界の脅威を売るという戦略はもはや効果的ではなくなるだろう。

北朝鮮問題解決のための戦略原則

1. 北朝鮮が、国際規範と基準に適合しつつ、体制と国家を維持できる限り、北東アジアに存続し続けることを明確に述べること。北朝鮮は、公式および非公式の文書で、韓国、日本、米国が「北朝鮮体制に脅威を与える」「北朝鮮に対する敵対政策を続ける」「北朝鮮に侵攻する」「核戦争を開始する」などを望んでいると繰り返し主張してきた。これらの誇張された表現は、日本、韓国、米国が北朝鮮の存続と生存に関して敵対的な意図を持っていないことを明確に宣言することによって、部分的に対抗できる。しかし、北朝鮮の将来に関する曖昧または混合的な表現は、否定的な効果をもたらすだろう。例えば、前ブッシュ政権は北朝鮮を「主権国家」としながらも、「悪の枢軸」の一つに名を連ねた。道徳的な判断は、より穏健な政治的表現を伴っていても、意図しないメッセージを伝える可能性がある。

2. 望ましい北朝鮮が近隣諸国と共存する北東アジア秩序の将来像を描くこと。しかし、北朝鮮が将来の北東アジアに存在する権利を持っているという言葉による宣言だけでは十分ではない。北朝鮮はより確信を得る必要がある。例えば、北東アジアの将来像に関する戦略的言説や、将来の北東アジアに関する戦略的言説における北朝鮮の描写方法は、北朝鮮が将来自身を位置づける上で重要な基盤となるだろう。すべての北東アジア諸国が共同で作成した戦略的に描かれた青写真だけが、北朝鮮が核開発計画を放棄すれば、正当な役割を果たす余地があることを確信させるだろう。

3. 朝鮮半島における最も望ましい統治のための、新しく将来志向の計画を策定し、それに応じて既存の統一計画を調整すること。統一は、北朝鮮の人々にとって非常に脅威的な概念である。特に、国際的地位、経済、将来の開発における両朝鮮間の広大な力の差を考慮すると、なおさらである。吸収による統一は論外であるだけでなく、政治的合意に基づく連邦制や連邦制のような選択肢を追求する大規模な交渉による統一も、北朝鮮指導者にとって受け入れがたい脅威となる可能性がある。経済的に豊かで政治的に民主的な韓国は、北朝鮮指導者が生き残るのに苦労するであろう朝鮮半島の移行期を支配するだろう。その意味で、北朝鮮が統一の理想を頻繁に参照しているにもかかわらず、最終目的地が韓国による統一であると考えるならば、韓国や米国からの関与政策を受け入れないだろう。

韓国側は、北朝鮮をより快適にするためだけに統一のビジョンを放棄することはないだろう。しかし、韓国および北東アジア地域における急速に変化する政治環境を考えると、長期にわたる共存が、両朝鮮が半島における何らかの平和的で合意可能な将来の統治への道を開くために有益かつ必要であることを認識すべきである。地域レベルでの統合の増加、北東アジア諸国間の社会経済的相互依存の深化、そして地域における民主的平和の可能性といった新しい現象は、両朝鮮間の新しい関係の新しい姿を予測するかもしれない。北朝鮮が、自身のシステムを変革することによって、両朝鮮が平和的に統合されるための、より多くの、おそらく「ポストモダン」な方法があることを理解すれば、韓国や米国からの関与政策によって脅威を感じることは少なくなるかもしれない。

4. 次に、核不拡散規範の普遍性を強調し、北朝鮮のいかなる不遵守行為に対しても制裁が避けられないことを強調すること。核不拡散規範は普遍的であり、地域だけでなく世界の政治においても大量破壊兵器（WMD）の拡散を防ぐ。六者会合で北朝鮮を除く5カ国は、この地域でのさらなる軍拡競争と核化を防ぐための重要な一歩として、核不拡散規範に合意した。北朝鮮は常に、核兵器は米国の敵対政策に対する抑止力であると主張してきた。米国と周辺国が「北朝鮮の将来を保証する」という原則を堅持すれば、北朝鮮は核開発計画を発展させる論理的な必要性を失うだろう。

5. 北朝鮮、特に第三代指導者のための長期計画を持つこと。上記の原則とそれに基づく政策への北朝鮮のコミットメントを説得するには、時間と労力がかかるだろう。金正日が「先軍政治」を根本的に変えることも難しいだろう。そのシステムは、金日成の死後、そして金正日が最終的に北朝鮮政治の最前線に立った1997年以降の、金正日の3年間の painstaking な努力の結果である。金正日は冷戦後の環境に対処するための新しい方法を見つけようとしたかもしれないが、比較的長い検討期間の後、彼は「先軍政治」の名の下で、政治、外交、経済、社会の分野で保守的かつ攻撃的な国家戦略を採用した。

金正日から権力を継承する北朝鮮の第三代指導者（たち）は、金正日のシステムに従うか、過去から鋭く決別して、希望としてはシステム開放と改革のような全く新しい国家戦略を確立するかを決定しなければならない状況に直面するだろう。第三代指導者が環境を評価し、自身の戦略を決定するには時間がかかるだろう。その間、地域にとって重要なのは、周辺国が調整した明確な戦略原則である。ここで議論されている戦略原則が北朝鮮指導部に説得力を持って伝えられれば、新しい指導者たちは新しい国家戦略を採用することを真剣に検討するかもしれない。

北朝鮮の将来のための事前設計された計画は、金正日だけでなく、将来の第三代指導者にも役立つだろう。金正日自身は、様々な理由、特に国内の理由から「先軍政治」を変革しようとはしないだろうが、後継者に対して、3つの北朝鮮のジレンマは、過去の負担を持たない新しい第三代指導者の新鮮なスタートによって解決できるというメッセージを残すかもしれない。

北朝鮮を扱う5カ国は、将来に向けて長期的な視点を持ち、ビジョンを調整しようとすべきである。長期的な北朝鮮計画を策定することによってのみ、金正日と第三代指導者が、核開発計画に頼らずに国を再生するための新しい戦略に着手することを奨励できるだろう。

韓国と米国のための政策指針

1. 北朝鮮の核問題だけでなく、北朝鮮の将来という問題についても戦略的対話を行い、「北朝鮮の将来」のための共通戦略を策定すること。データと情報の不足により、北朝鮮を「研究」することは極めて困難であった。しかし、過去16年間の北朝鮮との関与経験により、韓国と米国は、北朝鮮がどのような国家であり、北朝鮮が本当に追求している目的は何であり、北朝鮮が本当に恐れている強制力は何であるかを見出すための学習プロセスを経ることができた。これらの過去の経験を体系的に処理し、両国の政策の結果を反映することによって、新しい政策知識ネットワークが確立されるだろう。

2. 韓国は、「近代的な」単一国家を作るという、想像力に欠ける概念を超えた、「将来の統治」のための新しい言説を開発すべきである。代わりに、様々な地域ネットワークの機能と、新しく「グローバル化」した韓国に特別な注意を払うべきである。両朝鮮が変化する環境下で平和的に共存できる方法についての新しいビジョンが必要であり、それは韓国国外で見つかるかもしれない。「国民国家主権」の概念はゆっくりと変化している。それは、半島の新しい統治の将来の進路を照らすだろうが、すぐではない。

3. 望ましい北朝鮮の将来について、特に中国とロシアを含む地域諸国と協議すること。また、どのような将来が望ましくないかを明確にし、北朝鮮の将来の行動に課される可能性のある制限を提案すること。変容した北朝鮮と、中国やロシアの国益を損なわない新しい南北朝鮮関係、そして北朝鮮が国際規範に適合することが彼らに利益をもたらすという共通の理解を引き出すこと。

4. 北朝鮮の核問題と北朝鮮問題そのものに対処するための新しい多国間枠組みを設計すること。現在の六者会合は、北朝鮮の挑発だけでなく、他国における懐疑論の高まりによっても勢いを失っている。北朝鮮問題を解決するためには、六者会合を、核化から北朝鮮の正常化に至るまで、多様な問題を検討するための、多国間、ミニラテラル、そして一連の二国間協議の複雑なネットワークに再構築する必要がある。

5. 道徳的な判断を避け、戦略原則に導かれた具体的な問題に焦点を当てることによって、現実主義的な慎重さの概念を強化すること。北朝鮮を公的言説の中で異なる方法で表現するために、新しい言説システムと発話行為を開発する必要がある。新しい概念と新しい仮説のセットは、北東アジア諸国の一般大衆だけでなく、北朝鮮指導者をも説得するだろう。「スマート」な関与には、「ハード」な手段と「ソフト」な手段の両方が含まれるべきである。

6. 韓国は北朝鮮のための長期的な関与計画を策定し、いつ「無視」政策を終了し、積極的に北朝鮮と関与し始めるかを定めるべきである。韓国は、李明博大統領就任以来、北朝鮮の敵対政策の増加に直面してきた。10年間にわたる太陽政策への北朝鮮からの reciprocate な応答の欠如も、関与政策のペースと内容を調整する必要性を生じさせている。太陽政策の関与や、無視の戦略を超えた長期的な関与戦略なしには、韓国の政策は成功しないだろう。「第三のアプローチ」として、一方では十分計画された関与、他方では北朝鮮の不正行為に対して適用される明確な強制の規模が必要となるだろう。

7. オバマ政権は、北朝鮮の核問題だけでなく、北東アジアにおける北朝鮮の将来的な地位についても、ボトムアップの見直しを行う必要がある。そのためには、まず北東アジアに対する米国の戦略全体の計画を準備する必要がある。北朝鮮のロケット発射と核実験の後、米国政権も当初は経済制裁と外交的処罰という政策手段に焦点を当て、特に二国間対話のような積極的な対話は追求しないだろう。しかし、より長期的な戦略計画と、前ジョージ・W・ブッシュ政権とは異なる、北朝鮮問題に対する根本的に新しい考え方があれば、交渉担当者は現在の行き詰まりを打破するより良い機会を得るだろう。

8. 「北朝鮮の正常化」プロジェクトに貢献する新しい政策課題を探すこと。この努力は、核交渉の過程での北朝鮮の行動を単に報酬を与えることとは区別されるべきである。北朝鮮の正常化プロジェクトには、政治的、外交的、軍事的、経済的、社会文化的段階が含まれ、これらは国家建設プロセスの一部となるだろう。我々は、北朝鮮が国際規範内で機能する限り、韓国と米国の共通の目標は北朝鮮の長期的な成功をさらに促進することであると北朝鮮に確信させる必要がある。プロジェクトは、教育、インフラ、国家財政のような長期的な政策分野に焦点を当てるかもしれない。韓国と米国は、どこでその貢献が最も基本的な目的に役立つかを検討する必要がある。■