Passer d'un problème nucléaire nord-coréen au problème de la Corée du Nord

Chaesung Chun est président de l'Initiative sur la sécurité en Asie à l'Institut d'Asie de l'Est et professeur associé au département des relations internationales de l'Université nationale de Séoul.

La situation actuelle

La Corée du Nord, en procédant à son deuxième essai nucléaire le 25 mai 2009, répète son schéma antérieur de diplomatie nucléaire : elle élève le niveau des tensions militaires en lançant une fusée à longue portée et en effectuant un essai nucléaire, puis cherche la position la plus favorable une fois les négociations reprises. Ce cercle vicieux, composé de l'intransigeance de la Corée du Nord et des sanctions multilatérales des autres pays, se poursuivra sans aucune perspective de résolution du problème nucléaire nord-coréen dans un avenir proche. Le paradigme dit « action pour action » ne peut réussir, car les principes les plus fondamentaux de la Corée du Nord et des pays entrent en conflit. Le Japon, la Corée du Sud et les États-Unis espèrent qu'une approche « bâton et carotte » suscitera des concessions de la part de la Corée du Nord au cours des négociations, mais la Corée du Nord ne fera pas de pas vers l'abandon de son programme nucléaire, à moins que ses dirigeants ne soient assurés de recevoir des garanties matérielles fiables pour la survie de l'ensemble de leur régime, de leur système et de leur État. Étant donné que leur programme nucléaire est leur ultime monnaie d'échange, les « bâtons et carottes » axés uniquement sur des questions spécifiques des négociations seront loin de résoudre les problèmes de la Corée du Nord dans son ensemble.

Seize années se sont écoulées depuis le déclenchement de la première crise nucléaire nord-coréenne en 1993. Le système de Genève, basé sur l'Accord-cadre signé par les États-Unis et la Corée du Nord à Genève en 1994, a duré huit ans (d'octobre 1994 à octobre 2002), mais n'a pas réussi à gérer les problèmes de prolifération nucléaire et de normalisation des relations. Le succès ou l'échec du nouveau système des pourparlers à six reste à voir, mais en 2009, les négociations basées sur l'approche de l'administration George W. Bush et, plus spécifiquement, l'accord du 13 février 2007 semblent dans une impasse.

Le problème nord-coréen est plus ancien que le problème nucléaire nord-coréen. Du point de vue de la Corée du Nord, ce dernier est la solution souhaitée aux questions suivantes : Comment la Corée du Nord survivra-t-elle dans le monde post-Guerre froide, où la plupart des pays socialistes ne sont plus socialistes ? Quel type de régime et de système la Corée du Nord peut-elle soutenir dans cet environnement ? Comment la Corée du Nord va-t-elle rivaliser avec la Corée du Sud et résister à son absorption par le Sud ? La Corée du Nord a développé un programme nucléaire et poursuivi une diplomatie militariste comme raccourcis les plus plausibles pour résoudre les problèmes indiqués par ces questions.

Pour les pays extérieurs à la Corée du Nord, la diplomatie a échoué à résoudre le problème nucléaire nord-coréen ou le problème nord-coréen plus général. Les pourparlers à six qui ont eu lieu entre la Corée du Sud, les États-Unis, le Japon, la Chine, la Fédération de Russie et la Corée du Nord sont bloqués à la dernière phase de la deuxième étape de ce qui est appelé « désactivation », et les participants s'efforcent maintenant de trouver un moyen d'entrer dans la troisième étape de l'accord du 13 février. Aborder la question de la déclaration et de la vérification du programme nucléaire par la Corée du Nord est essentiel, car cela démontrera une intention réelle de commencer le processus d'abandon de son programme. Pourtant, la Corée du Nord essaie désespérément de renforcer sa position de négociation vis-à-vis de l'administration Obama en lançant d'abord une fusée à longue portée, puis en testant une arme nucléaire pour la deuxième fois, inversant ainsi les réalisations de la phase de désactivation et rejetant complètement les pourparlers à six. La Corée du Nord souhaite conclure un accord global avec l'administration Obama par des pourparlers bilatéraux, et recherche une variété de récompenses politiques, économiques et diplomatiques telles qu'un traité de paix, une normalisation diplomatique, une aide économique, la levée des sanctions économiques internationales et éventuellement des réacteurs à eau légère.

Les cinq pays des pourparlers à six, à l'exception de la Corée du Nord, ont tenté d'éviter de faire face au problème nord-coréen, car il est difficile de savoir comment influencer au mieux l'orientation future du régime, du système et de la position diplomatique de la Corée du Nord. La structure des pourparlers à six s'est également concentrée étroitement sur le problème du programme nucléaire, laissant de côté les questions plus larges. L'ordre international nord-asiatique, basé sur un équilibre des pouvoirs strict et compétitif, sera gravement influencé par l'orientation future de la Corée du Nord, et il est donc approprié que les cinq pays les plus concernés traitent directement du problème nord-coréen. Mais en se concentrant si étroitement sur les questions nucléaires nord-coréennes, ces pays n'ont maintenu qu'un accord minimal sur la manière de gérer les problèmes nucléaires impliqués, montrant parfois des différences stratégiques et tactiques sur divers détails.

Malgré l'accord des cinq pays sur la déclaration présidentielle des pourparlers à six critiquant le lancement de la fusée nord-coréenne le 9 avril, ils ont eu du mal à trouver un terrain d'entente pour traiter des problèmes futurs de la Corée du Nord. Les États-Unis ont été déterminés à imposer des sanctions économiques aux entreprises nord-coréennes en utilisant une liste spécifiquement ciblée, ainsi qu'à punir la Corée du Nord diplomatiquement en refusant de prêter une attention sérieuse et approfondie au problème nucléaire nord-coréen. La Corée du Sud et le Japon ont maintenu une politique de négligence envers la Corée du Nord pour diverses raisons. Les deux pays semblent continuer des interactions minimales avec la Corée du Nord même si le Nord ne respecte pas les conditions suggérées par ces pays. La Chine et la Russie ne veulent prendre l'initiative ni de punir ni de soutenir la Corée du Nord, et ne font que faciliter à contrecœur la coopération entre les autres pays.

Options stratégiques existantes

Le problème nord-coréen a plus de vingt ans. La Corée du Nord ou, plus précisément, Kim Jong-il n'abandonnera pas les armes nucléaires s'il n'a pas l'assurance de la préservation future de son régime et de son système. Une « approche holistique » des problèmes nucléaires et des problèmes plus généraux est nécessaire. Une telle approche est plus réalisable maintenant, alors que l'administration Obama bénéficie de l'avantage d'un nouveau départ avec la plupart des questions de politique étrangère.

Cependant, les options stratégiques en discussion dans la plupart des pays concernés restent étroitement axées sur le problème nucléaire nord-coréen, et elles peuvent être classées comme indiqué dans le Tableau 1.

Nous pouvons également représenter graphiquement les approches des différentes administrations en Corée du Sud et aux États-Unis (voir Figure 1).

Le problème nucléaire nord-coréen est autant un problème politique lié à la capacité de survie de la Corée du Nord qu'un problème de prolifération et de stratégie militaire. Dans ce contexte, toutes les options décrites jusqu'à présent ne sont pas des solutions suffisantes. Même les quatre négociations globales du Tableau 1 ne sont pas assez complètes pour traiter le problème « nord-coréen » et rencontreront des difficultés.

Les dilemmes inhérents à la direction nord-coréenne

Une option stratégique appropriée devrait inclure une vision de l'avenir de la Corée du Nord qui soit souhaitable non seulement pour les populations nord-coréennes, mais aussi pour la plupart des pays d'Asie du Nord-Est et les États-Unis. Une stratégie à long terme visant les prochaines décennies devrait au moins visualiser une Corée du Nord post-Kim Jong-il, avec une nouvelle direction, nucléaire mais économiquement plus pauvre, ou non nucléaire mais avec plus d'aide internationale. En envisageant une époque où la Corée du Nord coexistera de manière appropriée avec d'autres puissances, les pays d'Asie du Nord-Est commenceront à coordonner leur politique nord-coréenne. Pour ce faire, les voisins devront être clairs sur la nature du régime et du système nord-coréens.

La Corée du Nord est un pays divisé, ce qui signifie qu'un échec stratégique augmentera la possibilité de son unification directe par la Corée du Sud, d'une manière où cette dernière absorberait la première. La Corée du Nord, contrairement à tout autre ancien pays socialiste, n'a pas de marge de réorientation stratégique après l'échec d'une phase de transition.

La Corée du Nord est un pays totalitaire, qui a besoin d'un contrôle politique et d'une légitimité extrêmement forts. La séparation du peuple nord-coréen des tensions persistantes et des menaces réelles ou perçues du monde extérieur est indispensable pour permettre aux dirigeants du pays de maintenir le totalitarisme au XXIe siècle.

La Corée du Nord est un État relativement petit et défaillant, qui ne peut pas passer par un long processus de réforme systémique sans un impact lourd sur tous les aspects de la société. Un mauvais plan de réforme systémique pourrait entraîner des conséquences imprévues considérables.

La Corée du Nord s'attend à un changement de direction dans un avenir proche. La personnalité du dirigeant dans cet État totalitaire est cruciale pour déterminer l'orientation politique du pays. Le Troisième Dirigeant en Corée du Nord, quelle que soit sa vision stratégique et son environnement politique, aura des effets considérables sur tous les aspects de la société nord-coréenne.

De ces observations sur l'essence de la situation politique nord-coréenne découlent les dilemmes du pays. La Corée du Nord est confrontée à trois dilemmes presque insolubles dans la planification de son propre avenir : (1) un dilemme entre son programme nucléaire et sa survie économique et politique ; (2) un dilemme entre son besoin de réforme économique et son besoin de maintenir le totalitarisme politique ; et (3) un dilemme entre la participation au processus de paix sur la péninsule coréenne et le maintien de sa légitimité politique.

Dilemme 1. La direction nord-coréenne sait peut-être que son économie ne peut pas progresser dans la crise actuelle concernant son programme nucléaire. Dans le même temps, la Corée du Nord perdra également la plupart de son levier politique une fois qu'elle aura abandonné son programme nucléaire, car seules les armes nucléaires ont le pouvoir de réduire considérablement l'écart entre les deux Corées. Ainsi, la Corée du Nord est confrontée à un dilemme entre l'option de maintenir sa stratégie nucléaire et celle de l'abandonner.

Dilemme 2. La Corée du Nord, même dans un environnement post-nucléaire très favorable, ne peut pas activement poursuivre des réformes économiques et une ouverture, car son peuple aura alors accès à des informations et à des ressources matérielles pour remettre en question la légitimité de la dictature. Les dirigeants nord-coréens sont très prudents quant à la possibilité d'une opposition publique si le public est exposé à des influences extérieures.

Dilemme 3. La Corée du Nord a maintenu une stratégie nationale, une culture et un système social militaristes en produisant des tensions intérieures et une antagonisme basés sur sa théorie de la guerre contre le capitalisme et l'impérialisme. La Guerre froide et la proclamation de menaces imaginaires des États-Unis et de la Corée du Sud ont fourni à la direction nord-coréenne sa légitimité politique et un puissant contrôle social. Si la Corée du Nord conclut un traité de paix avec les États-Unis et que la Corée du Sud a fourni à la direction nord-coréenne sa légitimité politique et un puissant contrôle social. Si la Corée du Nord conclut un traité de paix avec les États-Unis et la Corée du Sud, la normalisation des relations diplomatiques, sa stratégie de vente de la menace du monde extérieur au public nord-coréen ne sera plus efficace.

Principes stratégiques pour résoudre le problème nord-coréen

1. Indiquer clairement que la Corée du Nord continuera d'exister en Asie du Nord-Est, tant qu'elle sera capable de maintenir son système et son État, tout en se conformant aux normes et standards internationaux. La Corée du Nord, dans des documents officiels et non officiels, a affirmé à plusieurs reprises que la Corée du Sud, le Japon et les États-Unis souhaitent « menacer le système nord-coréen », « poursuivre une politique hostile contre la Corée du Nord », « envahir la Corée du Nord », « déclencher une guerre nucléaire », etc. Ces expressions exagérées peuvent être partiellement contrées en déclarant clairement que le Japon, la Corée du Sud et les États-Unis n'ont aucune intention hostile envers la Corée du Nord en termes de son existence et de sa survie. Des expressions vagues ou mixtes sur l'avenir du Nord, cependant, auront un effet négatif. Par exemple, l'ancienne administration Bush a déclaré que la Corée du Nord était un État « souverain », tout en la nommant comme l'un des « Axes du Mal ». Le jugement moral peut délivrer des messages involontaires même s'il est accompagné d'expressions politiques plus bénignes.

2. Visualiser l'avenir d'un ordre nord-asiatique dans lequel une Corée du Nord désirable coexiste avec les pays voisins. Les déclarations verbales selon lesquelles la Corée du Nord a le droit d'exister dans une future Asie du Nord-Est ne seront cependant pas assez convaincantes : la Corée du Nord devra être plus convaincue. Par exemple, la manière dont la Corée du Nord est représentée dans les discours stratégiques sur l'image future de l'Asie du Nord-Est et les discours stratégiques d'une future Asie du Nord-Est sera une base importante sur laquelle la Corée du Nord se situera à l'avenir. Seul un plan stratégiquement dessiné et co-développé par tous les pays d'Asie du Nord-Est persuadera le Nord que, s'il abandonne son programme nucléaire, il y aura de la place pour qu'il joue un rôle légitime.

3. Élaborer un nouveau plan orienté vers l'avenir pour la gouvernance la plus souhaitable de la péninsule coréenne, et ajuster le plan de réunification existant en conséquence. La réunification, pour les Nord-Coréens, est un concept très menaçant, surtout si l'on considère l'énorme écart de puissance entre les deux Corées en termes de statut international, d'économie et de développement futur. Non seulement l'idée d'une unification par absorption est inacceptable, mais une unification par négociation globale pour poursuivre des options telles que la création d'une confédération ou d'une fédération basée sur le consentement politique pourrait également constituer une menace inacceptable pour la direction nord-coréenne. Une Corée du Sud économiquement prospère et politiquement démocratique dominerait une péninsule coréenne en transition dans laquelle la direction nord-coréenne aurait du mal à survivre. En ce sens, malgré les références fréquentes des Nord-Coréens à l'idéal de réunification, ils n'accepteront pas une politique d'engagement de la Corée du Sud ou des États-Unis, s'ils pensent que la destination finale est la réunification par le Sud.

Les Sud-Coréens, pour leur part, n'abandonneront pas la vision de la réunification juste pour rendre la Corée du Nord plus à l'aise. Cependant, en réfléchissant à l'environnement politique en rapide évolution en Corée du Sud et dans la région d'Asie du Nord-Est, le Sud devrait reconnaître qu'une longue période de coexistence serait bénéfique et nécessaire pour que les deux Corées ouvrent la voie à une forme de gouvernance pacifique et acceptable à l'avenir sur la péninsule. Les nouveaux phénomènes tels que l'intégration croissante au niveau régional, l'interdépendance socio-économique croissante entre les pays d'Asie du Nord-Est et la possibilité d'une paix démocratique dans la région pourraient préfigurer l'image d'une nouvelle relation entre les deux Corées. Si les Nord-Coréens comprennent qu'en transformant leur propre système, il y aura de nombreuses autres façons, peut-être « postmodernes », d'intégrer les deux Corées pacifiquement, ils se sentiront moins menacés par une politique d'engagement de la part du Sud ou des États-Unis.

4. Ensuite, souligner l'universalité de la norme de non-prolifération, et l'inévitabilité des sanctions contre tout acte non conforme de la Corée du Nord. La norme de non-prolifération est universelle, en ce sens qu'elle empêchera la prolifération des armes de destruction massive (ADM) non seulement dans la politique régionale mais aussi mondiale. Les cinq pays, à l'exception de la Corée du Nord, dans les pourparlers à six, ont accepté la norme de non-prolifération, la considérant comme une étape cruciale pour prévenir une nouvelle course aux armements et une nucléarisation dans la région. La Corée du Nord a toujours soutenu que les armes nucléaires servent de moyen de dissuasion contre la politique hostile des États-Unis envers le Nord. La Corée du Nord perdra toute raison logique de développer son programme nucléaire si les États-Unis et les pays environnants s'en tiennent au principe de « garantir l'avenir de la Corée du Nord ».

5. Avoir un plan à long terme pour la Corée du Nord, en particulier pour le Troisième Dirigeant. Il faudra du temps et des efforts pour convaincre le Nord de l'engagement des autres pays envers les principes ci-dessus et les politiques qui en découlent. Il sera également difficile pour Kim Jong-il de changer radicalement sa « politique de la primauté du militaire ». Ce système est le résultat de trois années d'efforts acharnés de Kim Jong-il après la mort de Kim Il-sung et de l'année 1997, lorsque Kim Jong-il est finalement arrivé au premier plan de la politique nord-coréenne. Kim Jong-il a peut-être essayé de trouver une nouvelle façon de faire face à l'environnement post-Guerre froide, mais après une période de délibération relativement longue, il a adopté une stratégie nationale conservatrice et agressive dans les domaines de la politique, de la diplomatie, de l'économie et de la société sous le nom de « politique de la primauté du militaire ».

Le(s) Troisième(s) Dirigeant(s) de Corée du Nord qui hériteront du pouvoir de Kim Jong-il seront confrontés à une situation similaire où il(ils) devra(ont) décider s'il(ils) suivra(ont) le système de Kim Jong-il ou s'il(ils) rompra(ont) radicalement avec le passé et établira(ont) une stratégie nationale entièrement nouvelle, telle que, on pourrait l'espérer, une stratégie d'ouverture et de réforme systémique. Il faudra un certain temps au Troisième Dirigeant pour évaluer l'environnement et décider de sa propre stratégie. Ce qui sera important pour la région pendant cette période, ce seront des principes stratégiques clairs coordonnés par les pays environnants. Si les principes stratégiques discutés ici sont communiqués de manière convaincante à la direction nord-coréenne, les nouveaux dirigeants pourraient sérieusement envisager d'adopter une nouvelle stratégie nationale.

Des plans préconçus pour l'avenir de la Corée du Nord aideront Kim Jong-il ainsi que le futur Troisième Dirigeant. Kim Jong-il lui-même n'essaiera pas de transformer la « politique de la primauté du militaire » pour diverses raisons, notamment internes, et pourrait laisser un message à son successeur selon lequel les trois dilemmes nord-coréens pourraient être résolus avec un nouveau départ d'un nouveau Troisième Dirigeant qui n'a pas de fardeau du passé.

Les cinq pays traitant avec la Corée du Nord devraient adopter une perspective à long terme pour l'avenir et essayer de coordonner leurs visions. Ce n'est qu'en élaborant un plan à long terme pour la Corée du Nord qu'ils pourront encourager Kim Jong-il et le Troisième Dirigeant à adopter une nouvelle stratégie pour relancer le pays sans recourir à un programme nucléaire.

Lignes directrices politiques pour la Corée du Sud et les États-Unis

1. Élaborer une stratégie commune pour « l'avenir de la Corée du Nord » en engageant un dialogue stratégique sur cette question, et pas seulement sur la question du problème nucléaire de la Corée du Nord. Il a été extrêmement difficile d'« étudier » la Corée du Nord en raison du manque de données et d'informations. L'expérience de traitement de la Corée du Nord au cours des seize dernières années a cependant permis un processus d'apprentissage tant pour la Corée du Sud que pour les États-Unis afin de découvrir quel type d'État est la Corée du Nord, quels objectifs la Corée du Nord poursuit réellement, et quelles coercitions la Corée du Nord craint réellement. En traitant systématiquement ces expériences passées et en réfléchissant aux résultats de la politique des deux pays, un nouveau réseau de connaissances politiques sera établi.

2. La Corée du Sud devrait développer un nouveau discours sur la « gouvernance future » de la péninsule qui dépasse l'idée de créer un seul État-nation « moderne », un concept qui manque d'imagination. Au lieu de cela, accordez une attention particulière au fonctionnement de divers réseaux régionaux et à la nouvelle Corée du Sud « mondialisée ». De nouvelles visions sur la manière dont les deux Corées peuvent coexister pacifiquement dans des environnements changeants sont nécessaires, et peuvent être trouvées en dehors des frontières coréennes. Le concept de « souveraineté nationale » évolue lentement : il éclairera la future orientation d'une nouvelle gouvernance de la péninsule, mais pas immédiatement.

3. Consulter les autres pays de la région, en particulier la Chine et la Russie, sur un avenir souhaitable pour la Corée du Nord. Préciser également quel avenir serait indésirable, et suggérer les restrictions qui pourraient devoir être imposées aux actions futures de la Corée du Nord. S'appuyer sur la compréhension commune qu'une Corée du Nord transformée et une nouvelle relation inter-coréenne qui ne nuiront pas aux intérêts nationaux chinois ou russes, et que la conformité de la Corée du Nord aux normes internationales leur profitera.

4. Concevoir un nouveau cadre multilatéral pour traiter le problème nucléaire nord-coréen et le problème de la Corée du Nord elle-même. Les pourparlers à six actuels perdent de leur élan non seulement en raison des provocations de la Corée du Nord, mais aussi en raison du scepticisme croissant dans d'autres pays. Pour résoudre le problème nord-coréen, les pourparlers à six doivent être restructurés en un réseau complexe de pourparlers multilatéraux, minilatéraux et une série de pourparlers bilatéraux pour examiner diverses questions allant de la nucléarisation à la normalisation du Nord.

5. Renforcer la notion réaliste de prudence en s'abstenant de tout jugement moral sur la Corée du Nord ; se concentrer sur des questions spécifiques guidées par des principes stratégiques. De nouveaux systèmes de discours et d'actes de langage doivent être développés pour représenter différemment la Corée du Nord dans le discours public. De nouveaux concepts et de nouveaux ensembles d'hypothèses convaincront non seulement le public des pays d'Asie du Nord-Est, mais aussi la direction nord-coréenne. L'engagement « intelligent » devrait inclure à la fois des moyens « durs » et « doux ».

6. La Corée du Sud devrait concevoir un plan d'engagement à long terme pour la Corée du Nord, et déterminer quand elle mettra fin à sa politique de « négligence » et commencera à s'engager activement avec le Nord. La Corée du Sud est confrontée à la politique hostile croissante de la Corée du Nord depuis l'investiture du président Lee Myung-bak. L'absence de réponse réciproque du Nord à la politique du rayon de soleil de dix ans rend également nécessaire de réajuster le rythme et le contenu de la politique d'engagement. Sans une stratégie d'engagement à long terme qui dépasse à la fois la version « rayon de soleil » de l'engagement et la stratégie de négligence bienveillante, la politique de la Corée du Sud ne peut réussir. « Une troisième approche », avec un engagement bien planifié d'une part et une échelle claire de coercition à appliquer contre les méfaits de la Corée du Nord, d'autre part, sera nécessaire.

7. L'administration Obama doit procéder à un examen approfondi non seulement du problème nucléaire nord-coréen, mais aussi du statut futur de la Corée du Nord en Asie du Nord-Est. À cette fin, la préparation d'un plan global pour la stratégie des États-Unis envers l'Asie du Nord-Est sera nécessaire. Après le lancement de la fusée et l'essai nucléaire de la Corée du Nord, l'administration américaine se concentrera initialement sur les moyens politiques de sanctions économiques et de punition diplomatique, tout en ne poursuivant aucun dialogue proactif, en particulier bilatéral. Mais avec un plan stratégique à plus long terme en place, et une manière radicalement nouvelle de penser le problème nord-coréen, différente de celle de l'ancienne administration George W. Bush, les négociateurs auront une meilleure chance de sortir de l'impasse actuelle.

8. Rechercher de nouvelles questions politiques qui contribueront au projet de « normalisation de la Corée du Nord ». Cet effort doit être distingué de la simple récompense du Nord pour son comportement dans le processus de négociation nucléaire. Le projet de normalisation de la Corée du Nord comprendra des étapes politiques, diplomatiques, militaires, économiques et socio-culturelles, qui feront largement partie d'un processus de construction d'État. Nous devons convaincre le Nord que l'objectif commun de la Corée du Sud et des États-Unis est de promouvoir l'avenir réussi à long terme de la Corée du Nord, tant qu'elle fonctionne selon les normes mondiales. Les projets pourraient se concentrer sur des domaines politiques à long terme tels que l'éducation, les infrastructures et les finances de l'État. La Corée du Sud et les États-Unis doivent alors explorer où leurs contributions serviront les objectifs les plus fondamentaux.■