从朝鲜核问题转向朝鲜问题

全哉承是东亚研究所亚洲安全倡议主席、首尔大学国际关系学系副教授。

当前形势

朝鲜于2009年5月25日进行第二次核试验，重蹈了其以往核外交的覆辙：通过发射远程火箭和进行核试验来提升军事紧张局势，然后在恢复谈判时寻求最有利的地位。这种由朝鲜的边缘政策和其他国家的集体制裁组成的恶性循环将持续下去，短期内看不到解决朝鲜核问题的希望。所谓的“行动对行动”模式无法成功，因为朝鲜与各国最根本的原则相互冲突。日本、韩国和美国希望通过“胡萝卜加大棒”的方法在谈判过程中从朝鲜那里获得让步，但除非朝鲜领导人确信他们获得了对其整个政权、制度和国家的生存的可靠物质保障，否则朝鲜不会采取放弃其核计划的步骤。由于其核计划是他们最终的谈判筹码，“胡萝卜加大棒”如果只关注谈判的具体问题，将远远不足以解决朝鲜作为一个整体的问题。

自1993年第一次朝鲜核危机爆发以来，已过去十六年。1994年美国和朝鲜在日内瓦签署的《日内瓦框架协议》所依据的“日内瓦体系”持续了八年（从1994年10月到2002年10月），但未能管理核扩散和关系正常化问题。六方会谈新体系的成败尚待观察，但截至2009年，基于小布什政府的方法，特别是2007年2月13日协议的谈判似乎陷入了僵局。

朝鲜问题比朝鲜核问题更早出现。从朝鲜的角度来看，后者是其对以下问题的期望解决方案：朝鲜如何在后冷战世界中生存，在这个世界里，大多数社会主义国家已不再是社会主义国家？在这样的环境中，朝鲜可以维持什么样的政权和制度？朝鲜将如何与韩国竞争并抵制被韩国吞并？朝鲜发展核计划并推行军事外交，是解决这些问题最可行的捷径。

对于朝鲜以外的国家而言，外交手段未能解决朝鲜核问题或更广泛的朝鲜问题。由韩国、美国、日本、中国、俄罗斯联邦和朝鲜举行的六方会谈，在所谓的“停用”第二阶段的最后阶段陷入停滞，各方正努力寻找进入协议第三阶段的方法。触及朝鲜核计划的申报和核查问题至关重要，因为它将表明开始放弃其计划的真正意图。然而，朝鲜正拼命试图通过首先发射远程火箭，然后进行第二次核试验来加强其与奥巴马政府的谈判地位，这逆转了停用阶段的成果，并完全拒绝了六方会谈。朝鲜希望通过双边会谈与奥巴马政府达成一项全面协议，并寻求各种政治、经济和外交奖励，如和平条约、外交正常化、经济援助、解除国际经济制裁，以及可能的轻水反应堆。

六方会谈中除朝鲜外的五个国家一直试图回避面对朝鲜问题，因为很难知道如何最好地影响朝鲜政权、制度和外交立场的未来走向。六方会谈的结构也狭隘地集中在核计划问题上，而将更广泛的问题搁置一旁。东北亚的国际秩序是基于严格的权力竞争平衡，将受到朝鲜未来走向的严重影响，因此，最受影响的五个国家直接处理朝鲜问题是合适的。但由于对朝鲜核问题关注过于狭隘，这些国家在如何处理所涉及的核问题上仅保持了最低限度的共识，有时在各种具体问题上表现出战略和战术上的分歧。

尽管五个国家在批评朝鲜4月9日火箭发射的六方会谈总统声明上达成一致，但它们在处理未来朝鲜问题上却难以找到共同点。美国决心通过使用特定目标清单对朝鲜公司实施经济制裁，并通过拒绝认真和密切关注朝鲜核问题来对其进行外交惩罚。韩国和日本出于不同原因维持了忽视朝鲜的政策。即使朝鲜未能满足这些国家提出的条件，两国似乎仍将与朝鲜保持最低限度的互动。中国和俄罗斯不愿主动惩罚或支持朝鲜，只是勉强促进与其他国家之间的合作。

现有的战略选择

朝鲜问题已存在二十余年。朝鲜，或更具体地说，金正日，如果不能确保其政权和制度的未来得以保存，就不会放弃核武器。因此，必须对核问题和更普遍的问题采取“整体性方法”。这种方法现在更可行，因为奥巴马政府在新处理大多数外交政策问题上拥有先发优势。

然而，各国正在讨论的战略选择仍然狭隘地集中在朝鲜核问题上，它们可以归类如表1所示。

我们还可以绘制出韩国和美国历届政府的做法（见图1）。

朝鲜核问题在政治上与朝鲜的生存能力有关，在扩散和军事战略上也同样如此。在此背景下，所有迄今为止提出的选项都不能充分解决问题。即使表1中的四种全面谈判方法，也并不足以解决“朝鲜”问题，并将面临困难。

朝鲜领导层固有的困境

一个恰当的战略选择应包括一个关于朝鲜未来的愿景，这个愿景不仅对朝鲜人民，而且对大多数东北亚国家和美国都是可取的。一个旨在未来几十年的长期战略，至少应该设想一个后金正日时代的朝鲜，拥有新的领导层，有核但经济更贫困，或者无核但获得更多国际援助。展望朝鲜与其他大国适当共存的时代，东北亚国家将开始协调其朝鲜政策。为此，邻国需要清楚朝鲜政权和制度的性质。

朝鲜是一个分裂的国家，这意味着战略失败将增加其被韩国直接统一的可能性，而韩国将吞并前者。朝鲜与其他前社会主义国家不同，在经历过渡阶段失败后，没有战略重新调整的空间。

朝鲜是一个极权主义国家，需要极其强有力的政策控制和合法性。让朝鲜人民与外部世界持续的紧张关系和真实或感知的威胁隔离开来，对于使该国领导人能够在二十一世纪维持极权主义是必不可少的。

朝鲜是一个相对较小的、失败的国家，如果没有对社会各个方面产生重大影响，它就无法经历长期的系统性改革。错误的系统性改革计划可能会带来广泛的意外后果。

朝鲜预计在不久的将来会发生领导层更迭。在这个极权主义国家，领导人的个性对于决定国家的政策方向至关重要。朝鲜的第三代领导人，无论其战略视野和政策环境如何，都将对朝鲜社会的各个方面产生深远影响。

从对朝鲜政治局势本质的这些观察中，可以看出该国面临的困境。朝鲜在规划自身未来时面临三个几乎无法解决的困境：（1）核计划与经济和政治生存之间的困境；（2）经济改革的需要与维持政治极权主义的需要之间的困境；（3）参与朝鲜半岛和平进程与维持政治合法性之间的困境。

困境1。朝鲜领导层可能知道，在当前核计划危机下，其经济无法发展。同时，一旦放弃核计划，朝鲜也将失去大部分政治筹码，因为只有核武器才能轻易缩小两国之间巨大的差距。因此，朝鲜面临着维持其核战略与放弃核战略之间的困境。

困境2。即使在非常有利的后核时代环境中，朝鲜也不能积极推行经济改革和开放，因为其人民将获得信息和物质资源来质疑独裁的合法性。朝鲜领导人对公众反对的可能性非常谨慎，如果公众接触到外部影响。

困境3。朝鲜通过制造国内紧张局势和基于其反资本主义和反帝国主义的战争理论，维持了军事化的国家战略、文化和社会制度。冷战以及美国和韩国的想象威胁的宣告，为朝鲜领导人提供了政治合法性和强大的社会控制。如果朝鲜与美国和韩国达成和平条约，实现外交关系正常化，其向朝鲜公众兜售外部世界威胁的战略将不再有效。

解决朝鲜问题的战略原则

1.明确表示，只要朝鲜能够维持其制度和国家，并遵守国际准则和标准，它将在东北亚继续存在。朝鲜在官方和非官方文件中一再声称，韩国、日本和美国希望“威胁朝鲜制度”、“继续对朝鲜采取敌对政策”、“入侵朝鲜”、“发动核战争”等等。这些夸大的说法可以通过明确声明日本、韩国和美国在朝鲜的存在和生存方面对朝鲜没有敌意来部分反驳。然而，关于朝鲜未来的模糊或混合的表述将产生负面影响。例如，前布什政府声称朝鲜是一个“主权”国家，同时又将其列为“邪恶轴心”之一。道德判断即使伴随着更温和的政治表述，也可能传递意想不到的信息。

2.设想一个东北亚秩序的未来，在这个秩序中，一个理想的朝鲜与邻国共存。然而，口头声明朝鲜在未来的东北亚有生存的权利将不足以令人信服：朝鲜需要更有说服力。例如，朝鲜在东北亚未来图景的战略论述以及东北亚未来的战略论述中的地位，将是朝鲜自我定位的重要基础。只有一份由所有东北亚国家共同制定的战略蓝图，才能说服朝鲜，如果它放弃核计划，将有空间扮演合法的角色。

3.为朝鲜半岛最理想的治理制定一项新的、面向未来的计划，并据此调整现有的统一计划。对于朝鲜人来说，统一是一个非常令人担忧的概念，特别是考虑到两国在国际地位、经济和未来发展方面的巨大差距。不仅吞并式统一的想法是不可接受的，而且基于政治共识的邦联或联邦等选项的大规模谈判统一也可能对朝鲜领导层构成不可接受的威胁。经济繁荣、政治民主的韩国将在朝鲜半岛的过渡时期占据主导地位，而朝鲜领导层将难以生存。从这个意义上说，尽管朝鲜人经常提及统一的理想，但如果他们认为最终目的地是韩国的统一，他们就不会接受韩国或美国的接触政策。

韩国方面也不会放弃统一的愿景，只是为了让朝鲜更舒适。然而，考虑到韩国和东北亚地区快速变化的政治环境，韩国应该认识到，长期的共存将有利于并有必要为两国铺平通往某种形式的未来和平、可接受的半岛治理的道路。新的现象，如区域一体化的加强、东北亚国家之间日益加深的社会经济相互依存，以及该地区民主和平的可能性，都可能预示着两国新关系的新图景。如果朝鲜人明白，通过改变自身制度，将有许多其他可能“后现代”的方式来和平地整合两国，他们可能会对韩国或美国的接触政策感到不那么害怕。

4.然后，强调不扩散规范的普遍性，以及对朝鲜任何不遵守行为实施制裁的必然性。不扩散规范是普遍的，因为它不仅在区域政治中，而且在全球政治中都将防止大规模杀伤性武器（WMD）的扩散。六方会谈中除朝鲜外的五个国家同意不扩散规范，认为这是防止该地区进一步军备竞赛和核化的关键一步。朝鲜一直认为核武器是为了威慑美国对其采取的敌对政策。如果美国和周边国家坚持“保障朝鲜未来”的原则，朝鲜将失去发展其核计划的任何逻辑需求。

5.制定一项长期的朝鲜计划，特别是针对第三代领导人。说服朝鲜相信其他国家对上述原则及其政策的承诺，需要时间和努力。金正日也很难彻底改变其“先军政治”。这一制度是金正日继金日成去世后，在1997年金正日最终登上朝鲜政治舞台的三年艰苦努力的结果。金正日可能试图寻找应对后冷战环境的新方法，但在相对较长的审议期后，他在政治、外交、经济和社会领域采取了保守和激进的国家战略，名称为“先军政治”。

从金正日手中继承权力的朝鲜第三代领导人将面临类似的情况，他（们）应该决定是遵循金正日的制度，还是与过去彻底决裂并建立一个全新的国家战略，例如，人们希望的系统性开放和改革战略。第三代领导人需要一些时间来评估环境并决定自己的战略。在此期间，该地区将重要的是由周边国家协调的明确战略原则。如果这里讨论的战略原则能够令人信服地传达给朝鲜领导层，新领导人可能会认真考虑采纳新的国家战略。

为朝鲜未来预先设计的计划将有助于金正日以及未来的第三代领导人。金正日本人出于各种原因，特别是国内原因，不会试图改变“先军政治”，可能会给他的继任者留下信息，即朝鲜的三个困境可以通过第三代领导人摆脱过去的负担，重新开始来解决。

在处理朝鲜问题时，五个国家应采取长远的未来视角，并努力协调它们的愿景。只有制定一项长期的朝鲜计划，才能鼓励金正日和第三代领导人采取新的战略，在不诉诸核计划的情况下振兴国家。

韩国和美国的政策指导方针

1.通过就“朝鲜的未来”这一议题进行战略对话，而不是仅仅就朝鲜核问题进行对话，来制定一项共同战略。由于缺乏数据和信息，研究朝鲜一直极其困难。然而，过去十六年来与朝鲜打交道的经验，使韩国和美国都经历了一个学习过程，了解朝鲜是什么样的国家，朝鲜真正追求的目标是什么，以及朝鲜真正害怕的胁迫是什么。通过系统地处理这些过去的经验并反思两国政策的结果，将建立一个新的政策知识网络。

2.韩国应制定一项关于半岛“未来治理”的新论述，超越建立一个“现代”民族国家的想法，这个概念缺乏想象力。相反，应特别关注各种区域网络的运作以及“全球化”的韩国。需要新的关于两国如何在不断变化的环境中和平共存的愿景，并且可能在韩国境外寻找。国家主权的概念正在缓慢改变：它将启迪半岛新治理的未来进程，但不会立即实现。

3.与其他地区国家，特别是中国和俄罗斯，就朝鲜的理想未来进行磋商。同时要明确哪些未来是不可取的，并提出可能需要对朝鲜未来行动施加的限制。利用这样一个共同的理解：一个转变的朝鲜和一种新的朝韩关系不会损害中国或俄罗斯的国家利益，而朝鲜遵守国际准则将使它们受益。

4.设计一个新的多边框架来处理朝鲜核问题和朝鲜本身的问题。目前的六方会谈之所以失去动力，不仅是因为朝鲜的挑衅，也因为其他国家日益增长的怀疑。为了解决朝鲜问题，六方会谈需要重组为一个由多边、小多边和一系列双边会谈组成的复杂网络，以审查从核化到朝鲜正常化等各种问题。

5.通过避免对朝鲜进行任何道德评判来加强现实主义的审慎原则；专注于由战略原则指导的具体问题。需要开发新的话语和言语行为系统，以便在公众话语中以不同的方式代表朝鲜。新的概念和新的假设集将不仅说服东北亚国家公众，也将说服朝鲜领导层。“聪明”的接触应包括“硬”手段和“软”手段。

6.韩国应制定一项长期的朝鲜接触计划，并确定何时结束其“忽视”政策并开始积极接触朝鲜。自李明博总统上任以来，韩国一直面临朝鲜日益敌对的政策。朝鲜对长达十年的阳光政策缺乏回应，也使得调整接触政策的步伐和内容变得必要。没有一个超越阳光政策接触和善意忽视战略的长期接触战略，韩国的政策就无法成功。一方面是精心策划的接触，另一方面是针对朝鲜不当行为的明确的强制措施规模的“第三种方法”将是必要的。

7.奥巴马政府需要对朝鲜核问题以及朝鲜在东北亚的未来地位进行自下而上的审查。为此，首先需要制定一项关于美国对东北亚战略的总体计划。在朝鲜发射火箭和进行核试验后，美国政府最初也将侧重于经济制裁和外交惩罚的政策手段，同时不寻求任何积极对话，特别是双边对话。但有了更长期的战略计划，以及与前小布什政府截然不同的、对朝鲜问题的根本性新思维方式，谈判代表将有更大的机会打破目前的僵局。

8.寻找新的政策议题，以促进“朝鲜正常化”项目。这项努力应区别于仅仅奖励朝鲜在核谈判过程中的行为。朝鲜正常化项目将包括政治、外交、军事、经济和社会文化步骤，这些都将是国家建设过程的重要组成部分。我们需要说服朝鲜，韩国和美国的共同目标是促进朝鲜的长期成功未来，只要它在国际准则范围内运作。项目可能侧重于教育、基础设施和国家财政等长期政策领域。然后，韩国和美国需要探索它们的贡献将在何处服务于最根本的目的。■