Del problema nuclear de Corea del Norte al problema de Corea del Norte

Chaesung Chun es el Presidente de la Iniciativa de Seguridad Asiática en el Instituto de Asia Oriental y profesor asociado en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl.

La Situación Actual

Corea del Norte, al realizar su segunda prueba nuclear el 25 de mayo de 2009, está repitiendo su patrón anterior de diplomacia nuclear: elevar el nivel de las tensiones militares lanzando un cohete de largo alcance y realizando una prueba nuclear, y luego buscar la posición más favorable una vez que se reanuden las negociaciones. Este círculo vicioso, compuesto por la política de
quien va al límite de Corea del Norte y las sanciones multilaterales de otros países, continuará sin perspectivas de resolver el problema nuclear norcoreano en el futuro cercano. El llamado paradigma de acción por acción no puede tener éxito, porque los principios más fundamentales de Corea del Norte y los países entran en conflicto entre sí. Japón, Corea del Sur y Estados Unidos esperan que un enfoque de "palo y zanahoria" obtenga concesiones de Corea del Norte durante el proceso de negociaciones, pero Corea del Norte no dará pasos hacia el abandono de su programa nuclear, a menos que sus líderes se sientan seguros de que se les están dando garantías materiales fiables para la supervivencia de todo su régimen, sistema y estado. Dado que su programa nuclear es su última baza de negociación, los "palos y zanahorias" centrados únicamente en cuestiones específicas de las negociaciones estarán muy lejos de resolver los problemas de Corea del Norte en su conjunto.

Han transcurrido dieciséis años desde el estallido de la primera crisis nuclear norcoreana en 1993. El Sistema de Ginebra, basado en el Marco Acordado firmado por Estados Unidos y Corea del Norte en Ginebra en 1994, duró ocho años (de octubre de 1994 a octubre de 2002), pero no logró gestionar los problemas de proliferación nuclear y normalización de relaciones. El éxito o fracaso del nuevo sistema de Conversaciones a Seis bandas está aún por verse, pero a partir de 2009, las negociaciones basadas en el enfoque de la administración de George W. Bush y, más específicamente, el acuerdo del 13 de febrero de 2007, parecen estar en un punto muerto.

El problema norcoreano es más antiguo que el problema nuclear norcoreano. Desde la perspectiva de Corea del Norte, este último es la solución deseada a las siguientes preguntas: ¿Cómo sobrevivirá Corea del Norte en el mundo post-Guerra Fría, en el que la mayoría de los países socialistas ya no son socialistas? ¿Qué tipo de régimen y sistema puede sostener Corea del Norte en este entorno? ¿Cómo competirá Corea del Norte con Corea del Sur y resistirá la absorción por parte del Sur? Corea del Norte desarrolló un programa nuclear y persiguió una diplomacia militarista como los atajos más plausibles para resolver los problemas indicados por estas preguntas.

Para los países fuera de Corea del Norte, la diplomacia ha fracasado en resolver tanto el problema nuclear norcoreano como el problema norcoreano más general. Las Conversaciones a Seis bandas que han mantenido Corea del Sur, Estados Unidos, Japón, China y la Federación Rusa, y Corea del Norte, están estancadas en la última fase de la segunda etapa de lo que se denomina "desmantelamiento", y los participantes ahora luchan por encontrar una manera de pasar a la tercera etapa del acuerdo del 13 de febrero. Llegar a la cuestión de la declaración y verificación del programa nuclear de Corea del Norte es fundamental, porque demostrará una intención genuina de comenzar el proceso de abandono de su programa. Sin embargo, Corea del Norte está intentando desesperadamente fortalecer su posición negociadora frente a la administración Obama lanzando primero un cohete de largo alcance y luego probando un arma nuclear por segunda vez, revirtiendo los logros de la etapa de desmantelamiento y rechazando las Conversaciones a Seis bandas en su totalidad. Corea del Norte desea llegar a un acuerdo integral con la administración Obama a través de conversaciones bilaterales, y busca una variedad de recompensas políticas, económicas y diplomáticas, como un tratado de paz, normalización diplomática, asistencia económica, el levantamiento de las sanciones económicas internacionales y, posiblemente, reactores de agua ligera.

Los cinco países en las Conversaciones a Seis bandas, excepto Corea del Norte, han intentado evadir enfrentar el problema norcoreano, porque es difícil saber cómo influir mejor en la orientación futura del régimen, el sistema y la posición diplomática de Corea del Norte. La estructura de las Conversaciones a Seis bandas también se ha centrado estrechamente en el problema del programa nuclear, dejando de lado cuestiones más amplias. El orden internacional de Asia Oriental, que se basa en un equilibrio de poder estricto y competitivo, se verá gravemente influenciado por la orientación futura de Corea del Norte, y por lo tanto es apropiado que los cinco países más afectados se ocupen directamente del problema norcoreano. Pero al centrarse tan estrechamente en las cuestiones nucleares norcoreanas, estos países han mantenido solo un acuerdo mínimo sobre cómo gestionar los problemas nucleares involucrados, mostrando a veces diferencias estratégicas y tácticas en varios detalles.

A pesar del acuerdo de los cinco países en la declaración presidencial de las Seis Partes que critica el lanzamiento del cohete de Corea del Norte el 9 de abril, han tenido dificultades para encontrar un terreno común para abordar los futuros problemas de Corea del Norte. Estados Unidos ha estado decidido a imponer sanciones económicas a empresas norcoreanas utilizando una lista específicamente seleccionada, así como a castigar diplomáticamente a Corea del Norte al negarse a prestar atención seria y cercana al problema nuclear norcoreano. Corea del Sur y Japón han mantenido una política de negligencia hacia Corea del Norte por diferentes razones. Los dos países parecen continuar interacciones mínimas con Corea del Norte, incluso si Corea del Norte no cumple las condiciones sugeridas por estos países. China y Rusia no quieren tomar la iniciativa de castigar o apoyar a Corea del Norte, y solo facilitan a regañadientes la cooperación entre los otros países.

Opciones Estratégicas Existentes

El problema norcoreano tiene más de veinte años. Corea del Norte o, más específicamente, Kim Jong-il, no renunciará a las armas nucleares si no se le garantiza la preservación futura de su régimen y sistema. Es necesario un "enfoque holístico" tanto para los problemas nucleares como para los más generales. Dicho enfoque es más factible ahora, cuando la administración Obama tiene la ventaja de un nuevo comienzo con la mayoría de las cuestiones de política exterior.

Sin embargo, las opciones estratégicas que se discuten en la mayoría de los países involucrados todavía se centran estrechamente en el problema nuclear norcoreano, y pueden clasificarse como se muestra en la Tabla 1.

También podemos graficar los enfoques de las diferentes administraciones en Corea del Sur y Estados Unidos (véase la Figura 1).

El problema nuclear norcoreano es tanto un problema político relacionado con la capacidad de supervivencia de Corea del Norte como un problema de proliferación y estrategia militar. En este contexto, todas las opciones descritas hasta ahora no son soluciones suficientes. Incluso las cuatro negociaciones integrales en la Tabla 1 no son lo suficientemente integrales para abordar el problema "norcoreano" y enfrentarán dificultades.

Los Dilemas Inherentes para el Liderazgo Norcoreano

Una opción estratégica adecuada debería incluir una visión para el futuro de Corea del Norte que sea deseable no solo para las poblaciones norcoreanas, sino también para la mayoría de los países de Asia Oriental y Estados Unidos. Una estrategia a largo plazo dirigida a las próximas décadas debería, como mínimo, visualizar una Corea del Norte post-Kim Jong-il, con un nuevo liderazgo, nuclear pero económicamente más pobre, o no nuclear pero con más asistencia internacional. Mirando hacia un momento en que Corea del Norte coexistirá con otras potencias de manera apropiada, los países de Asia Oriental comenzarán a coordinar su política norcoreana. Para hacerlo, los vecinos deberán tener claridad sobre la naturaleza del régimen y el sistema norcoreanos.

Corea del Norte es un país dividido, lo que significa que un fracaso estratégico aumentará la posibilidad de que sea unificado directamente por Corea del Sur de una manera en que esta absorba a la primera. Corea del Norte, a diferencia de cualquier otro antiguo país socialista, no tiene margen para la reorientación estratégica después de fallar una fase de transición.

Corea del Norte es un país totalitario y necesita un control político y una legitimidad extremadamente fuertes. La separación del pueblo norcoreano de la tensión persistente y las amenazas reales o percibidas del mundo exterior es indispensable para permitir que los líderes del país mantengan el totalitarismo en el siglo XXI.

Corea del Norte es un estado fallido relativamente pequeño, que no puede pasar por un proceso a largo plazo de reforma sistémica sin un fuerte impacto en todos los aspectos de la sociedad. Un plan erróneo de reforma sistémica podría traer consecuencias imprevistas y generalizadas.

Corea del Norte espera un cambio de liderazgo en el futuro cercano. La personalidad del líder en este estado totalitario es crucial para determinar la orientación política del país. El Tercer Líder en Corea del Norte, cualquiera que sea su visión estratégica y su entorno político, tendrá efectos de gran alcance en todos los aspectos de la sociedad norcoreana.

De estas observaciones sobre la esencia de la situación política norcoreana surgen los dilemas del país. Corea del Norte se enfrenta a tres dilemas casi irresolubles al planificar su propio futuro: (1) un dilema entre su programa nuclear y su supervivencia económica y política; (2) un dilema entre su necesidad de reforma económica y su necesidad de mantener el totalitarismo político; y (3) un dilema entre participar en el proceso de paz en la Península de Corea y mantener su legitimidad política.

Dilema 1. El liderazgo norcoreano puede saber que su economía no puede progresar en medio de la crisis actual por su programa nuclear. Al mismo tiempo, Corea del Norte también perderá la mayor parte de su poder de negociación, una vez que renuncie a su programa nuclear, porque solo las armas nucleares tienen el poder de reducir la enorme brecha entre las dos Coreas con relativa facilidad. Por lo tanto, Corea del Norte se enfrenta a un dilema entre la opción de mantener su estrategia nuclear y la de renunciar a ella.

Dilema 2. Corea del Norte, incluso en un entorno posnuclear muy favorable, no puede perseguir activamente reformas económicas y apertura, porque su pueblo obtendrá entonces información y recursos materiales con los que cuestionar la legitimidad de la dictadura. Los líderes norcoreanos son muy cautelosos ante la posibilidad de enfrentarse a la oposición pública si el público está expuesto a influencias externas.

Dilema 3. Corea del Norte ha mantenido una estrategia nacional, cultura y sistema social militarista produciendo tensiones internas y antagonismo basados en su teoría de guerra contra el capitalismo y el imperialismo. La Guerra Fría y la proclamación de amenazas imaginadas de Estados Unidos y Corea del Sur han proporcionado al liderazgo norcoreano su legitimidad política y un poderoso control social. Si Corea del Norte concluye un tratado de paz con Estados Unidos y Corea del Sur, la normalización de las relaciones diplomáticas, su estrategia de vender la amenaza del mundo exterior al público norcoreano ya no será efectiva.

Principios Estratégicos para Resolver el Problema Norcoreano

1. Declarar claramente que Corea del Norte continuará existiendo en Asia Oriental, siempre que sea capaz de mantener su sistema y estado, al tiempo que se ajusta a las normas y estándares internacionales. Corea del Norte, en documentos oficiales y no oficiales, ha argumentado repetidamente que Corea del Sur, Japón y Estados Unidos desean "plantear una amenaza al sistema norcoreano", "continuar una política hostil contra Corea del Norte", "invadir Corea del Norte", "iniciar una guerra nuclear", y así sucesivamente. Estas expresiones exageradas pueden ser contrarrestadas parcialmente declarando claramente que Japón, Corea del Sur y Estados Unidos no tienen ninguna intención hostil contra Corea del Norte en términos de su existencia y supervivencia. Sin embargo, las expresiones vagas o mixtas sobre el futuro del Norte tendrán un efecto negativo. Por ejemplo, la anterior administración Bush declaró que Corea del Norte era un estado "soberano", al tiempo que lo incluyó en el "Eje del Mal". El juicio moral puede entregar mensajes no deseados, incluso si va acompañado de expresiones políticas más benignas.

2. Visualizar el futuro de un orden de Asia Oriental en el que una Corea del Norte deseable coexista con los países vecinos. Las declaraciones verbales de que Corea del Norte tiene derecho a existir en una futura Asia Oriental no serán lo suficientemente persuasivas, sin embargo: Corea del Norte necesitará estar más convencida. Por ejemplo, la forma en que Corea del Norte se representa en los discursos estratégicos sobre la imagen futura de Asia Oriental y los discursos estratégicos de una futura Asia Oriental será una base significativa sobre la cual Corea del Norte se situará en el futuro. Solo un plan estratégicamente diseñado y co-desarrollado por todos los países de Asia Oriental persuadirá a Corea del Norte de que, si renuncia a su programa nuclear, habrá espacio para que desempeñe un papel legítimo.

3. Diseñar un plan nuevo y orientado al futuro para la gobernanza más deseable en la Península de Corea, y ajustar el plan existente de reunificación de acuerdo con él. La reunificación, para los norcoreanos, es un concepto muy amenazante, especialmente si consideramos la gran brecha de poder entre las dos Coreas en términos de estatus internacional, economía y desarrollo futuro. No solo la idea de reunificación por absorción es inaceptable, sino que la reunificación por gran negociación para buscar opciones como hacer una confederación o federación basada en el consentimiento político también podría representar una amenaza inaceptable para el liderazgo norcoreano. Una Corea del Sur económicamente próspera y políticamente democrática dominaría una Península de Corea en transición en la que el liderazgo norcoreano tendría dificultades para sobrevivir. En ese sentido, a pesar de la frecuente referencia de los norcoreanos al ideal de reunificación, no aceptarán una política de compromiso por parte de Corea del Sur o Estados Unidos, si piensan que el destino final es la unificación por parte del Sur.

Los surcoreanos, por su parte, no renunciarán a la visión de reunificación solo para hacer que Corea del Norte se sienta más cómoda. Sin embargo, al pensar en el entorno político en rápida evolución en Corea del Sur y en la región de Asia Oriental, el Sur debería reconocer que un largo período de coexistencia sería beneficioso y necesario para que las dos Coreas allanen el camino hacia alguna forma de gobernanza pacífica y acordada en la Península. Los nuevos fenómenos, como la creciente integración a nivel regional, la profundización de la interdependencia socioeconómica entre los países de Asia Oriental y la posibilidad de una paz democrática en la región, podrían prefigurar cómo podría ser una nueva imagen de la nueva relación entre las dos Coreas. Si los norcoreanos entienden que al transformar su propio sistema, habrá numerosas otras formas, posiblemente "posmodernas", de integrar pacíficamente a las dos Coreas, pueden sentirse menos amenazados por una política de compromiso por parte del Sur o de Estados Unidos.

4. Luego, enfatizar la universalidad de la norma de no proliferación y la inevitabilidad de sanciones contra cualquier acto de Corea del Norte que no cumpla. La norma de no proliferación es universal, en el sentido de que evitará la proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM) no solo en la política regional sino también en la global. Cinco países, excepto Corea del Norte en las Conversaciones a Seis bandas, acordaron la norma de no proliferación, considerándola un paso crucial para prevenir una mayor carrera armamentista y nuclearización en la región. Corea del Norte siempre ha argumentado que las armas nucleares son para disuadir la política hostil de Estados Unidos hacia el Norte. Corea del Norte perderá cualquier necesidad lógica de desarrollar su programa nuclear si Estados Unidos y los países circundantes se adhieren al principio de "garantizar el futuro de Corea del Norte".

5. Tener un plan a largo plazo para Corea del Norte, especialmente para el Tercer Líder. Llevará tiempo y esfuerzo convencer a Corea del Norte de que otros países se comprometen con los principios anteriores y las políticas subsiguientes basadas en ellos. También será difícil para Kim Jong-il cambiar radicalmente su "Política de Primacía Militar". Ese sistema es el resultado de tres años de arduos esfuerzos de Kim Jong-il tras la muerte de Kim Il-sung y el año 1997, cuando Kim Jong-il finalmente llegó a la vanguardia de la política norcoreana. Kim Jong-il podría haber intentado encontrar una nueva forma de lidiar con el entorno posterior a la Guerra Fría, pero después de un período de deliberación relativamente largo, adoptó una estrategia nacional conservadora y agresiva en las áreas de política, diplomacia, economía y sociedad bajo el nombre de "Política de Primacía Militar".

El Tercer Líder (o Líderes) de Corea del Norte que herede el poder de Kim Jong-il se enfrentará a una situación similar en la que deberá decidir si seguir el sistema de Kim Jong-il o romper drásticamente con el pasado y establecer una estrategia nacional completamente nueva, como, se podría esperar, una estrategia de apertura y reforma sistémica. Le llevará algún tiempo al Tercer Líder evaluar el entorno y decidir su propia estrategia. Lo que será importante para la región durante ese tiempo serán principios estratégicos claros coordinados por los países circundantes. Si los principios estratégicos discutidos aquí se comunican de manera convincente al liderazgo norcoreano, los nuevos líderes pueden considerar seriamente la adopción de una nueva estrategia nacional.

Los planes pre-diseñados para el futuro de Corea del Norte ayudarán tanto a Kim Jong-il como al futuro Tercer Líder. El propio Kim Jong-il no intentará transformar la "Política de Primacía Militar" por diversas razones, particularmente internas, pero puede dejar un mensaje a su sucesor de que los tres dilemas norcoreanos podrían resolverse con un nuevo comienzo de un nuevo Tercer Líder que no tenga cargas del pasado.

Los cinco países que negocian con Corea del Norte deben adoptar una perspectiva a largo plazo para el futuro y tratar de coordinar sus visiones. Solo diseñando un plan a largo plazo para Corea del Norte, podrán animar a Kim Jong-il y al Tercer Líder a embarcarse en una nueva estrategia para revivir el país sin recurrir a un programa nuclear.

Directrices Políticas para Corea del Sur y Estados Unidos

1. Diseñar una estrategia común para "el futuro de Corea del Norte" mediante el diálogo estratégico sobre esa cuestión, no solo sobre el problema nuclear de Corea del Norte. Ha sido extremadamente difícil "estudiar" Corea del Norte debido a la falta de datos e información. Sin embargo, la experiencia en el trato con Corea del Norte durante los últimos dieciséis años ha permitido un proceso de aprendizaje tanto para Corea del Sur como para Estados Unidos para descubrir qué tipo de estado es Corea del Norte, qué propósitos persigue realmente Corea del Norte y qué coerciones teme realmente Corea del Norte. Al procesar sistemáticamente estas experiencias pasadas y reflexionar sobre los resultados de la política de los dos países, se establecerá una nueva red de conocimiento político.

2. Corea del Sur debe desarrollar un nuevo discurso para la "gobernanza futura" en la Península que vaya más allá de la idea de crear una "moderna" nación-estado, un concepto que carece de imaginación. En su lugar, preste especial atención al funcionamiento de diversas redes regionales y a la nueva Corea del Sur "globalizada". Se necesitan nuevas visiones de cómo las dos Coreas pueden coexistir pacíficamente en entornos cambiantes, y pueden encontrarse fuera de las fronteras coreanas. El concepto de "soberanía nacional" está cambiando lentamente: iluminará el curso futuro de una nueva gobernanza de la Península, pero no de inmediato.

3. Consultar con otros países de la región, especialmente China y Rusia, sobre un futuro deseable para Corea del Norte. También dejar claro qué futuro sería indeseable y sugerir restricciones que podrían ser necesarias para las acciones futuras de Corea del Norte. Basarse en el entendimiento común de que una Corea del Norte transformada y una nueva relación intercoreana que no perjudique los intereses nacionales chinos o rusos, y que la conformidad de Corea del Norte con las normas internacionales les beneficiará.

4. Diseñar un nuevo marco multilateral para abordar el problema nuclear norcoreano y el problema de la propia Corea del Norte. Las actuales Conversaciones a Seis bandas están perdiendo impulso no solo por las provocaciones de Corea del Norte, sino también por el creciente escepticismo en otros países. Para resolver el problema norcoreano, las Conversaciones a Seis bandas deben reestructurarse en una compleja red de conversaciones multilaterales, minilaterales y un conjunto de conversaciones bilaterales para examinar diversas cuestiones, desde la nuclearización hasta la normalización del Norte.

5. Fortalecer la noción realista de prudencia manteniéndose alejado de cualquier juicio moral sobre Corea del Norte; centrarse en cuestiones específicas guiadas por principios estratégicos. Se necesitan nuevos sistemas de discurso y actos de habla para representar de manera diferente a Corea del Norte en el discurso público. Nuevos conceptos y nuevos conjuntos de hipótesis convencerán no solo al público en los países de Asia Oriental, sino también al liderazgo norcoreano. El compromiso "inteligente" debe incluir medios "duros" y "blandos".

6. Corea del Sur debe diseñar un plan de compromiso a largo plazo para Corea del Norte, y establecer cuándo pondrá fin a su política de "negligencia" y comenzará a comprometerse activamente con el Norte. Corea del Sur se ha enfrentado a la creciente política hostil de Corea del Norte desde la inauguración del presidente Lee Myung-bak. La falta de una respuesta recíproca del Norte a la década de Política del Sol también hace necesaria la reevaluación del ritmo y el contenido de la política de compromiso. Sin una estrategia de compromiso a largo plazo que vaya más allá de la versión de compromiso de la Política del Sol y de la estrategia de negligencia benigna, la política de Corea del Sur no puede tener éxito. "Un Tercer Enfoque", con un compromiso bien planificado por un lado y una escala clara de coerción a aplicar contra las fechorías de Corea del Norte, por otro lado, será necesario.

7. La administración Obama necesita realizar una revisión exhaustiva no solo del problema nuclear norcoreano, sino también del estatus futuro de Corea del Norte en Asia Oriental. Para ello, primero será necesario preparar un plan general para la estrategia de Estados Unidos hacia Asia Oriental. Después del lanzamiento del cohete y la prueba nuclear de Corea del Norte, la administración de Estados Unidos también se centrará inicialmente en los medios políticos de sanciones económicas y castigo diplomático, sin buscar ningún diálogo proactivo, especialmente uno bilateral. Pero con un plan estratégico a más largo plazo en marcha, y una forma radicalmente nueva de pensar el problema norcoreano, a diferencia de la anterior administración de George W. Bush, los negociadores tendrán una mejor oportunidad de superar el estancamiento actual.

8. Buscar nuevas cuestiones políticas que contribuyan al proyecto de "normalización de Corea del Norte". Este esfuerzo debe distinguirse de simplemente recompensar al Norte por su comportamiento en el proceso de negociaciones nucleares. El proyecto de normalización de Corea del Norte incluirá pasos políticos, diplomáticos, militares, económicos y socioculturales, que serán en gran medida parte de un proceso de construcción del estado. Necesitamos convencer al Norte de que el objetivo común de Corea del Sur y Estados Unidos es promover el futuro exitoso a largo plazo de Corea del Norte, siempre que funcione dentro de las normas globales. Los proyectos podrían centrarse en áreas políticas a largo plazo como la educación, la infraestructura y las finanzas del estado. Corea del Sur y Estados Unidos, entonces, necesitan explorar dónde sus contribuciones servirán a los propósitos más fundamentales.■