[ADRN Issue Briefing] ミャンマー危機におけるアジア中堅民主主義国の協調的民主化支援の必要性

編集者注

ミャンマーにおける民主化への闘いは、軍事政権による暴力的な弾圧の中で続いている。全国的な市民的不服従運動（CDM）に参加する若者や子供たちを含む死傷者数が増加し続ける中、地域内の民主主義国はミャンマーの状況にますます警戒を強めている。高麗大学教授のキム・フンジュン氏と、成均館大学教授で東アジア研究所の上級研究員であるイ・ソクジョン氏は、インド、インドネシア、日本、韓国といった中堅民主主義国はミャンマーの民主化への道を支援するために軍事クーデターに対して重要な動きを見せているが、より実質的な関与を追求するためには、互いに連携する必要があると述べている。アジアの中堅民主主義国の市民社会は、ミャンマーのCDMに対して道徳的・財政的な支援を示し、ミャンマーにおける民主主義回復への異常に高いレベルの共感と支持を表明してきた。このような支援を維持し、民主化への変化を促進することは、アジアの中堅民主主義国からの明確な支援を必要とする課題である。

1. はじめに

4月23日、ASEAN諸国の首脳は、2月1日の軍事クーデター以来、ジャカルタで初めてとなる意義あるイニシアチブを打ち出した。5月初旬までに774人（若者、大学生、女性、子供を含む）の犠牲者を出した国家による暴力の停止を目指す、遅ればせながらの「5項目のコンセンサス」が採択された（AAPP, 2021.5.8）。各国は、暴力の即時停止、平和的解決に向けた建設的な対話、ASEAN議長国からの特別特使による仲介、人道支援、特別特使と代表団の訪問を要求した。しかし、コンセンサス後も、続く2週間に40人の死亡者と439人の負傷者が出た。全国的な市民的不服従運動（CDM）は依然として続いており、国民統一政府（NUG）が正式に樹立された。ASEANは、危機解決のための正当な中心的な主体として国際社会から支持されており、米国を含む主要な西側諸国は、軍指導者とその金融ネットワークのみを対象とした制裁を導入した。

G7諸国の外務・開発担当大臣は5月7日にロンドンで共同声明を発表し、武器の供給、販売、移転の防止、軍関連企業との事業におけるデューデリジェンスの実施、開発援助の軍事政権からビルマ人民への移転を含む、より効果的な措置を警告した。しかし、これらの措置が差し迫って実施される見通しは暗い。最大の歳入源である国営石油・ガス企業（MOGE）と緊密に協力してきた大企業は、さらなる制裁に反対するようG7各国政府に精力的に働きかけている。さらに、ミャンマーに対して明確な「3つの支援と3つの回避」政策を持つ中国は、国連安全保障理事会（UNSC）や「外部勢力による混乱の助長」による「不適切な介入」に反対している。

現在の危機に対する外部からの介入の目的は、ミャンマー軍がより多くの民間抗議者を殺害するのを阻止するという最小限の立場と、NUGをミャンマーの正当な政府として承認し、クーデター指導者を国際刑事裁判所に訴追することで処罰するという最大限の立場の間にある。[1] 国際社会の共通の要求は、軍に対して残虐な弾圧を停止し、逮捕された政治家や抗議者を釈放するよう促すことである。外部勢力はまた、前回の選挙結果を尊重するか、クーデター指導者ミン・アウン・フラインが約束した年内の新選挙を実施することによって、2008年憲法下での混合政府への復帰を目指す主要な国内当事者間の対話を奨励している。ミャンマーの民主主義のさらなる発展の方向性は、民主的なプロセスを通じて、現地の利害関係者自身の自由な意思によって交渉され、進められなければならない。しかし、軍指導者はこれらの呼びかけに応じない。国際社会が、何事もなかったかのようにミャンマーにおける不法な軍事支配を容認すれば、地域における民主主義の後退がさらに悪化する可能性がある。

ミャンマー民主主義の重大な岐路を目の当たりにし、インド、インドネシア、日本、韓国といった中堅民主主義国の政府と市民社会は、軍事クーデターとその後の平和的なデモに対する暴力的な弾圧に対して、重要な動きを見せている。この4つの中堅民主主義国は、ミャンマーを混沌とした紛争から脱出させる手助けができるだろうか。本イシューブリーフは、アジアの中堅民主主義国によるミャンマー危機への対応を概観し、平和的解決を支援するために彼らがさらにどのような貢献ができるかを検討することを目的とする。

2. アジア中堅国によるミャンマー民主化支援

アジアの中堅民主主義国における政府と市民社会の両方が、ミャンマークーデターに迅速に対応した。タマドー（ミャンマー国軍）との外交関係や地政学的な考慮事項を考慮すると、4カ国はやや異なるアプローチをとった。例えば、日本とインドは控えめな動きで静かな外交を展開したが、韓国はより断定的で声高な外交を展開した。インドとインドネシアは、同国との過去の関係から、より現実的で融和的なアプローチをとった。しかし、根本的には、すべての国が軍事クーデターとその後の平和的な抗議者に対する血腥い弾圧について、深い懸念を共有していた。さらに、4カ国すべてのアジア民主主義国の市民社会は、状況に注意を払い、ミャンマーの抗議者を組織的に支援することに関与した。

政府の対応

ここで検討する4カ国の中で、韓国政府は強い声明を発表し、制裁を表明した。この断固たる態度は、韓国の外交としては異例かつ前例のないものである。文在寅（ムン・ジェイン）大統領は、数回にわたりSNSでメッセージを発信した。[2] 外務省と法務省の高官は、ミャンマー大使、学生、住民と会談し、彼らの懸念に耳を傾けた。国会は2月26日、クーデターを「民主主義に対する深刻な違反」として非難する決議を採択した。これまでに5つの措置が実施されている。第一に、政府は防衛・安全保障分野における新たな交流と協力を停止した。第二に、政府は軍需品の輸出を停止し、デュアルユース品（軍事用と民生用に使われる製品）の輸出を厳しく管理することを決定した。第三に、政府は公的開発援助（ODA）を検討中であるが、国民の生活に直接関連するプロジェクトや人道支援は継続している。第四に、政府は、状況が安定するまで韓国に滞在するミャンマー居住者の滞在延長を認める特別な人道支援措置を実施した。第五に、政府はミャンマー全域への旅行勧告を引き上げた。

一方、日本政府とインド政府は、ソフトで控えめな外交アプローチをとった。両国は、クーデターを非難し、軍による暴力に対する深い懸念を表明する上で同様の道をたどった。日本は、ミャンマーへの第3位の投資国であり最大の援助国として、昨年11月にタマドーとアラカン軍との停戦を仲介した。この影響力を利用して、日本政府は現在の危機に関するコミュニケーションチャネルを構築するためにタマドーとの関係を確立しようとしてきた。しかし、日本政府は、抗議者に対する軍による暴力の使用を強く非難し、政治犯の釈放を要求する上で明確な姿勢を示した。日本政府は、新たなODAの提供を停止することを決定し、既存のODAも停止する可能性を検討している。日本はまた、四国安全保障対話（Quadrilateral Security Dialogue）の枠組み内で、タマドーとの裏交渉でインドと協力している。[3]

インドはミャンマー紛争に関して独自の地政学的な利益を有している。1,600キロメートルを超える国境を接するインドにとって、ニューデリーの控えめな対応は安全保障の観点から慎重に行われている。ミャンマーの武装反乱グループが国境地域で活動しているため、インド政府は国境警備のためにタマドーと緊密な関係を築いてきた。また、インドは中国のミャンマーにおける大規模なインフラプロジェクトに対抗するため、カラダン多目的水陸輸送プロジェクトやインド・ミャンマー・タイ三国道プロジェクトなどの主要なインフライニシアチブを開始した。インドはまた、選挙プロセスの強化や教育・医療サービスにおける技術支援のために、ミャンマーに10億ドル以上を提供している。タマドーとの緊密な関係にもかかわらず、インドの国連人権理事会代表であるインドラ・パンデイ氏は、法の支配と民主的プロセスを要求する声明を発表した。今年、国連安全保障理事会の非常任理事国として、インド政府は理事会を前進させる努力を行った。例えば、2月4日にアウン・サン・スー・チー氏と他の政府高官の即時釈放を求める最初の声明を発表するよう、国連安全保障理事会を動かす上で重要な役割を果たした。

一方、インドネシアはASEANを基盤としたリーダーシップを活用し、より協調的な行動を模索した。インドネシア外相は、危機に関する協議のため、いくつかの加盟国を訪問した。ジョコ・ウィドド大統領は4月24日のASEAN首脳会議で、「ミャンマーの状況は容認できるものではない…暴力は停止され、ミャンマーの民主主義、安定、平和が回復されなければならない」と述べた。[4] インドネシアは、ASEAN主導の選択肢が最悪の中で最善であると信じており、ASEANは「ミャンマー所有・ミャンマー主導」の対話に紛争当事者をコミットさせるための処方箋を提供するべきだと考えている。インドネシアが、シンガポールとマレーシアという、危機に関して行動を起こす姿勢を示している他の2つのASEAN加盟国と共に、乗り気でないタマドーをどのように説得できるかは、まだ分からない。その間、多くの人々は、ASEAN中心主義の原則が危機解決におけるブレークスルーをもたらすのに失敗すると考えている。

市民社会の対応

アジアの民主主義国の市民社会もまた、ミャンマーの抗議者とそのCDMを支援するために活動してきた。このような支援活動は3つのタイプに分けられる。

第一に、アジアの民主主義国の市民社会組織は、集会、請願、募金活動を通じて、ミャンマーの抗議者を積極的に支援してきた。例えば、日本では、オンラインとオフラインの両方で募金活動が行われている。韓国では、約240の市民社会組織がミャンマーの民主化を支援する連合ネットワークを形成し、いくつかの啓発キャンペーンや政治集会を組織した。このネットワークは、個人市民、地方自治体、地方議会と共に、CDMのために資金を集めた。最も活発な組織は、1980年5月18日に軍事政権に対して起きた光州市民蜂起を記念する光州民主化運動に関連する組織や、光州の個人市民である。これは、クーデターと虐殺の展開という点で両イベントの類似性によるものであるが、5.18記念財団が東南アジアの新興民主主義国を支援するために積極的に手を差し伸べた10年前に、すでに繋がりが確立されていた。

第二に、アジアの民主主義国の市民社会組織は、ミャンマーの抗議者を支援するだけでなく、自国の政府やミャンマー軍と緊密に協力している企業に対して圧力をかけている。日本では、日本政府の外交に圧力をかけることを目的とした学生主導の請願キャンペーンが進行中である。インドでは、市民社会の声とミゾラム州の世論が、やや受動的な地方政府に対して、ミャンマーの抗議者とCDMを支援する上でより積極的な立場をとるよう圧力をかけている。韓国では、大学生と参与連帯（PSPD）が、軍と緊密に結びついた投資を行っている企業の前にて抗議活動を行っている。このような圧力により、企業の1社はミャンマー経済持株会社（MEHL）との合弁事業を終了することを決定した。

第三に、アジアの民主主義国におけるメディア、シンクタンク、学者などの他のアクターも抗議者を支援している。SNSのような伝統的および新しいメディアは、情報を広め、抗議者を支援するために努力してきた。韓国の進歩的なメディアである「シサイン」は、声が抑圧されているミャンマーの現地記者のための発信源を提供している。以前ミャンマーで働いていたSNSユーザーは、ミャンマーの友人からの直接的な体験談を投稿している。インドでは、全国メディアがミャンマー難民の避難を報道し、世論の形成を助けてきた。さらに、日本と韓国の研究機関や学者は、請願への署名、調査研究に基づく選挙の公正性に関する研究の公表、または抗議者を支援する学術イベントの開催を通じて、ミャンマーの民主化への支援を示している。

3. アジア中堅民主主義国間のより協調的な行動が必要

4つの中堅民主主義国によるミャンマー危機への上記のような取り組みにもかかわらず、それらの国々の間での協議と協調行動が著しく欠如していることは明らかである。これらの4カ国政府と市民社会は、ミャンマーの人々が民主主義回復への願望を達成するのを支援するという、同じような目的と立場を発展させてきたが、アドホックなプルリラテラルネットワークとして行動を調整していない。二国間オプションは依然として重要であるが、「中堅民主主義国間の連帯強化」は現在の地政学的な構成において重要な特徴であるため（Keleinfeld et al. 2021）、多国間オプションに重点を置くべきである。ミャンマー危機に関する、考え方を同じくする中堅民主主義国間の非公式な協議と調整された行動は、政府および非政府アクターを統合し、多様な多国間空間と場を結びつける、問題特定の良い中堅国キャンペーンとなり得る（Paris, 2019）。[5] ここでは、中堅民主主義国がミャンマーとの二国間関係と、地域および世界の組織における行動を活用して調整できるいくつかの措置を示す。

調整のための二国間措置

まず、すべての中堅民主主義国は、ミャンマーの人々への人道支援を強化することができる。蔓延するパンデミックの状況に加え、多くの商店が閉鎖され、暴力的な弾圧の中で経済的持続可能性が著しく損なわれている。女性、子供、負傷者、国内避難民などの脆弱な人々を優先すべきである。ミャンマーは最も貧しい国の一つであり、CDMによりその経済状況はさらに悪化した。世界銀行の最近の推計では、9.8%の経済収縮の可能性があるとされており、同国の経済状況の深刻な悪化を示している。ミャンマーは、CDMやミャンマーの人々の生活に直接関連するその他のプロジェクトを継続するために、資金を必死に必要としている。

第二に、より多くの人道支援が不可欠である一方で、タマドーに関連するエネルギー産業やインフラ建設へのODAは停止されるべきである。中国は、ミャンマーの輸出入の3分の1を占める、ミャンマーにとって圧倒的に最大の貿易相手国である。一方、日本とインドは、それぞれミャンマーの輸出を受け入れる国として第3位と第4位である。外国投資に関しては、シンガポールが全体の4分の1以上を占めており、シンガポールにある程度のレバレッジを提供している。これらの品目は一般市民の収入と密接に関連しているため、輸出削減は良い選択肢ではない。代わりに、人道支援を除いたODAカードを、中堅ドナー間で調整することができる。

第三に、すでに国内にいるミャンマーの学生、労働者、住民に対処するために、移住および難民政策に関する調整が必要である。韓国の政策は、政治状況に応じて帰国を遅らせることでミャンマー人の安全を保証するものであり、良いモデルとなり得る。この移民政策は3月15日から実施されている。また、軍指導者とその家族に対する共通の渡航禁止および制限を実施することもできる。

第四に、中国、北朝鮮、ロシアの他に、インド、イスラエル、フィリピン、ウクライナといった民主主義国がミャンマーに武器を販売したと報じられている。アジアの民主主義国は、少なくとも一時的に、軍需品の輸出を停止し、デュアルユース品（軍事用と民生用に使われる製品）の輸出を厳しく管理すべきである。これは、疑いなく、最終的にはミャンマーに対する国際的な武器禁輸措置につながるだろう。民主主義国による協調的な政策は、平和的な抗議者に対する暴力的な弾圧を非難する強力なメッセージを軍に送ることになる。

多国間オプション

第一に、ASEANはミャンマー危機を解決する上で最も関連性の高いフォーラムである。なぜなら、コンセンサスはミャンマー軍がこれまでにコミットした唯一の国際文書だからである。アジアの中堅民主主義国は、ASEANが前進し、コンセンサスにおける効果的な措置、すなわち特別特使による仲介の選定、派遣、管理、そして人道支援の保証を実際に実施することを支援しなければならない。地域の中堅民主主義国、例えば韓国、日本、インドからの支援は、中国と米国のさらなる支援があれば、確かに役立つだろう。

第二に、もう一つの方法は、ミャンマーが当事国となっている国際人権条約から始めることである。経済的、社会的、文化的権利に関する国際規約（ICESCR）、女性差別撤廃条約（CEDAW）、児童の権利条約（CRC）、障害者の権利条約（CRPD）である。最初の出発点は、2012年のASEAN人権宣言となるだろう。地域および国際的な条約の共通点は、女性と子供の関与である。抗議における女性の割合は高い。女性と子供が暴力の犠牲者であるという事実も、痛ましい。国際社会は最終的に、普遍的管轄権を用いた国内的措置（裁判や真実和解委員会など）または国際刑事裁判所のような国際的措置のいずれかを用いて、軍が犯したすべての残虐行為に対して責任を問うべきである。しかし、最初に検討すべき基準は、ミャンマー自身がすでに遵守を約束していることである。

第三に、この問題に対処するための最も効果的な手段を持つ機関であるUNSCは、中国とロシアのために膠着状態に陥っている。これまでのところ、UNSCは、決議には至らない大統領声明（2021年2月4日）、理事会声明（2021年3月10日）、およびプレス要素（2021年4月1日）しか発行していない。さらに、これらの文書の内容は、具体的なフォローアップ措置を欠いているだけでなく、責任当事者や政治的混乱の性質、すなわち軍事クーデターを具体的に強調していないため、失望すべきものであった。UNSCはまた、4月9日にはアルリア方式会合を開催し、専門家や国連当局者との数回の協議会合を行った。アジアの中堅民主主義国は、国連総会や人権理事会（HRC）のような他の国連機関を使用して、UNSCにさらなる行動を促すべきである。

4. 結論

中堅民主主義国は、地域の民主主義危機に対処し、比較優位性を活用して民主主義への世界的支援を再構築することがますます求められている。[6] 現在のミャンマー危機は、アジアの中堅民主主義国をより積極的に関与させている。従来のASEAN主導の不介入外交を超えて、韓国のような非ASEANアジア諸国は、前例のない関与策をとっている。とりわけ、アジアの中堅民主主義国の市民社会は、ミャンマーのCDMに対して道徳的・財政的な支援を示している。ミャンマーにおける民主主義回復への共感と支持は異常に高く、地域の民主主義危機への関与を求める政府への圧力を高めている。

現時点で最も喫緊の課題は、このような政府および市民社会の支援を維持し、望ましい民主化への変化を促進する方法である。まず、アジアの中堅民主主義国は互いに連帯を求めるべきである。ミャンマー危機に対処する上で、考え方を同じくする国々と共に立っていることを知れば、協議と調整を通じて影響を生み出すことができる。個々の国の対応が調整されれば、その影響力の規模は、現在の膠着状態を超えた変化を促すのに十分な強さを持つだろう。ASEAN主導の対話を強化する一方で、アジアの中堅民主主義国は、国連とその機関はもちろんのこと、アジア地域フォーラムや欧州の人権団体のようなより大きなプラットフォームを活用した一連のミャンマー民主化キャンペーンも追求すべきである。従来の役割を持つ中堅国の政府と市民社会の両方は、地域および世界の出来事において、ファシリテーター、メディエーター、またはアジェンダセッターであった。アジアの中堅民主主義国は、従来の西側の中堅国と比較して、そのような経験を蓄積していない。[7] しかし、アジアの中堅国は、この緊急の時に、資源力と確固たる民主的価値観をもってミャンマーの人々を危機から救うために、より大胆な行動をとるべきである。■

[1]例えば、東ティモール元大統領のジョゼ・ラモス＝ホルタ氏は、2021年4月29日に開催されたADRNオンラインセミナー「ミャンマー民主主義回復への連帯の声」での基調講演でこれらの点を述べた。

(http://www.eai.or.kr/new/en/pub/view.asp?intSeq=20489&board=eng_multimedia&keyword_option=&keyword=&more=)

[2] 「深い懸念を表明（2月2日）」、「暴力の使用を非難（2月28日）」、「深刻なショックを受け…継続的な残虐な暴力を強く非難（3月28日）」と述べた。

[3] Sahoo, Niranjan and Ichihara, Maiko. “The Quad Can End the Crisis in Myanmar,” Foreign Policy, March 18, 2021.

[4] Paddock, Richard C. “General Who Led Myanmar’s Coup Joins Regional Talks on the Crisis,” New York Times, April 24, 2021.

[5] Paris, Roland,. “Can Middle Powers Save the Liberal World Order?,” Chatham House Briefing, June 2019.

[6] Kleinfeld, Rachel, et al. “How Middle-Power Democracies Can Help Renovate Global Democracy Support,” Carnegie Endowment for International Peace, February 4, 2021.

[7] Lee, Sook Jong eds., Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (Palgrave Macmillan US, 2016).

• 担当および編集：イ・スンヨン EAI研究補佐員
  
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