[Global NK Commentary] Необходимость, помощь и коренные причины: уместность гуманитарного реагирования в КНДР

■ Оригинал данного Global NK Commentary, а также PDF-версия доступны на веб-сайте Global North Korea.  [Перейти]

Примечание редактора

Гуманитарная помощь ассоциируется с чрезвычайными ситуациями, неотложным реагированием и острыми угрозами для здоровья, жизни и достоинства людей. Однако, несмотря на окончание чрезвычайной ситуации, связанной с голодом, с середины 1990-х годов, КНДР продолжает получать международную гуманитарную помощь. В данной статье утверждается, что, хотя концепции развития и гуманизма подчеркивают трудности в достижении структурных изменений в КНДР, долгосрочный характер потребностей в КНДР не означает несоответствия гуманитарной помощи. В условиях санкций и высокой политизации, когда возникают вопросы денуклеаризации и нарушений прав человека, стремление улучшить повседневную жизнь является по своей сути структурным действием. Без структурных изменений острые потребности существовали и, вероятно, будут продолжать существовать даже в периоды отсутствия чрезвычайных ситуаций.

В 2020 году незаметно исполнилось четверть века международной гуманитарной помощи в Корейской Народно-Демократической Республике (КНДР, также известной как Северная Корея) – усилия, начавшиеся с обращения КНДР в 1995 году во время голода, известного как «Тяжелый поход». Гуманитарная помощь, иногда называемая «гуманитарной поддержкой», ассоциируется с чрезвычайными ситуациями, неотложным реагированием и острыми угрозами для здоровья, жизни и достоинства людей. Например, глоссарий гуманитарных терминов Relief Web определяет гуманитарную помощь как «помощь, направленную на спасение жизней и облегчение страданий населения, пострадавшего от кризиса».[1] Однако роль гуманитарной помощи в долгосрочных контекстах нужды, включая, но не ограничиваясь КНДР, ставит под сомнение современную полезность этого понимания. Неправительственные организации (НПО), Красный Крест и органы Организации Объединенных Наций (ООН) начали работать в стране как на постоянной, так и на временной основе с середины 1990-х годов. Они столкнулись с контекстом, который в некоторых отношениях отличался от многих других, в которых они работали – не было вооруженного конфликта, вакуума власти, местного гражданского общества или традиционных угроз безопасности гуманитарных работников.[2]

По мере того как голод отступал, становилось ясно, что даже без острой кризисной ситуации гуманитарная нужда сохранялась. Гуманитарные сотрудники и агентства приходили и уходили, геополитика создавала и сужала возможности для взаимодействия, а программы сместились от помощи голодающим к усилиям, направленным на устойчивость и наращивание потенциала – но, несмотря на окончание чрезвычайной ситуации, связанной с голодом, КНДР продолжала получать международную гуманитарную помощь. Гуманитарные усилия сталкиваются с дискомфортом между двумя сферами: доступом и структурным характером нужды. Агентства работают в стране, пытаясь положительно повлиять на жизнь северокорейцев, и работают в рамках как внешних вызовов (например, объемы финансирования и санкции), так и внутренних структурных препятствий для улучшения гуманитарных условий (например, нарушения прав человека и решения государства относительно использования ресурсов).

КНДР не уникальна в своем положении получателя долгосрочной гуманитарной помощи. В 2019 году КНДР была одной из 40 стран, где более 700 000 человек испытывали гуманитарную нужду. 27 стран участвовали в скоординированных ООН планах гуманитарного реагирования или реагирования на проблемы беженцев в течение пяти или более лет подряд, но КНДР является одной из трех стран из этих 27, чья гуманитарная нужда не вызвана конфликтом и/или перемещением населения.[3] Вместо этого, Development Initiatives характеризует КНДР, наряду с Гаити и Танзанией, как страну, чьи гуманитарные кризисы вызваны «стихийными бедствиями». Эта обобщенная характеристика упускает из виду глубокие политические и экономические корни гуманитарной нужды. В середине 1990-х годов крупные неудачи гуманитарного сектора, такие как геноциды в Руанде и Боснии, вызвали дискуссии о ценности так называемых гуманитарных принципов и взаимосвязи между гуманизмом и политикой.[4] Эти дискуссии вернулись в последние годы с возобновленным вниманием к устранению коренных причин нужды и постановкой под сомнение взаимосвязи и сконструированной дихотомии между спасающей жизни гуманитарной работой и структурной работой по развитию.

Глубокие корни в затянувшемся контексте – размывание границы между гуманитарной помощью и развитием

Хотя единого определения гуманизма не существует, международный сектор в целом фокусируется на четырех областях: защита жизни, здоровья, средств к существованию и физической безопасности, причем основными и второстепенными целями являются защита «человеческой жизни, когда она находится под угрозой в широком масштабе» и снижение «чрезмерных человеческих страданий» соответственно.[5] Хотя границы этих понятий нечетко определены – каков порог «чрезмерности»? – они подчеркивают важность не только сохранения или спасения жизни, но и рассмотрения качества этой жизни. Основной сектор ссылается на группу из четырех принципов, известных как гуманитарные принципы, как на руководящие концепции в своей работе. Это человечность (устранение человеческих страданий, где бы они ни находились), нейтралитет (неприсоединение к сторонам в конфликтах или спорах), беспристрастность (распределение помощи на основе потребностей, без дискриминации) и независимость (автономность от политических или иных целей).

Развитие также коренится в идеях качества жизни. Определение официальной помощи в целях развития (ODA), данное Комитетом содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), фокусируется на «содействии экономическому развитию и благосостоянию развивающихся стран».[6] Концепции развития ОЭСР подвергались критике за чрезмерную простоту, основанную на предпосылке, что потоки ОПР приведут к экономическому росту, который, в свою очередь, приведет к развитию.[7] Другие идеи развития более широки, например, основополагающий аргумент Сена о свободе как конечной цели и средстве развития.[8] В обоих случаях развитие ближе к политическому, экономическому и общественному ядру не только периодов острого кризиса, но и повседневной жизни. Доктор Стивен Линтон, основатель и президент НПО Eugene Bell Foundation, занимающейся КНДР, в интервью 2018 года обсудил разрыв между гуманитарной помощью и развитием:

Я думаю, одна из проблем заключается в том, что, особенно в последнее время, этот термин «гуманитарная помощь» был расширен. И многие международные организации и крупные НПО, и даже малые НПО, предоставляют то, что они называют наращиванием потенциала или помощью в целях развития. И они называют это гуманитарной помощью. Но цель этих программ – сделать жизнь людей лучше, и в этом, безусловно, нет ничего плохого. Но подлинная экстренная помощь не обязательно направлена на то, чтобы сделать жизнь лучше, она направлена на спасение жизни, находящейся под угрозой прекращения… Поэтому я думаю, что разделение этого термина, когда проводится различие между помощью, спасающей жизни, против которой никто, включая правительство США, не возражает, и помощью в целях развития, которая в определенном смысле может выглядеть как экономическая помощь, стало проблемой.[9]

Замечания Линтона затрагивают вопрос о связи гуманитарной помощи и развития в КНДР: в условиях санкций и высокой политизации, когда возникают вопросы денуклеаризации и нарушений прав человека, стремление улучшить повседневную жизнь является по своей сути структурным действием. Без структурных изменений острые потребности существовали и, вероятно, будут продолжать существовать даже в периоды отсутствия чрезвычайных ситуаций. Примечательно, что в 2005 году КНДР попыталась прекратить гуманитарную помощь и потребовала выезда всех НПО, чтобы ООН переключилась на долгосрочную работу по развитию, и осудила другие страны, такие как США, за политизацию гуманитарной помощи.[10] Точно неясно, что КНДР предполагала для своей работы при поддержке ООН. Кроме того, ядерный вопрос уже остановил готовность доноров участвовать в более явной структурной и, следовательно, политической помощи, а гуманитарные организации уже участвовали в работе, направленной на устойчивость, а не только на экстренную помощь. Это объявление привело к прекращению или приостановке работы, например, Всемирной продовольственной программы, но КНДР продолжала получать гуманитарную помощь, хотя и на гораздо более низком уровне финансирования.

Роль гуманитарной помощи в условиях хронической нужды

В мае 2016 года более 9 000 участников из правительственных кругов, гражданского общества, гуманитарных организаций и частного сектора собрались в Стамбуле на Всемирный саммит по гуманитарным вопросам (WHS) по призыву тогдашнего Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна улучшить гуманитарный сектор. Примечательно отсутствовало «Врачи без границ» (MSF), которые вышли за несколько недель до этого из-за недовольства направлением WHS, которое НПО описала как «включение гуманитарной помощи в более широкую повестку дня в области развития и устойчивости». MSF также подчеркнула свою обеспокоенность тем, что НПО и агентства ООН берут на себя обязательства на тех же платформах, что и государства, несправедливо повышает статус и ответственность первых, когда именно последние обладают как властью, так и ответственностью.[11] Название доклада Пан Ги Муна для WHS «Одна человечность: общая ответственность» точно отражает разногласия, поднятые MSF – являются ли эти обязанности действительно общими? Обсуждение «прекращения конфликтов» и «устранения коренных причин» на глобальном уровне может сгладить глубину и текстуру того, что означают эти банальности в конкретных контекстах. Что означает прекращение нужды, и кто несет ответственность за действия в контексте, предрасположенном к конфликту, но не активно враждебном, как КНДР? Как отмечают скептики помощи, гуманитарные проблемы в КНДР и препятствия для оказания помощи, такие как санкции, являются результатом решений режима. Пока режим, а также международные заинтересованные стороны, такие как Соединенные Штаты, Республика Корея и Китай, не примут изменения, которые адекватно решат экономические и политические коренные причины, что должны делать гуманитарные работники?

Дюбуа представляет идею «гуманитаризации» как основной недостаток современных гуманитарных подходов – когда контексты и проблемы, не являющиеся гуманитарными, получают гуманитарные ответы, «часто приводящие к предвзятому, неуместному и расширенному управлению последствиями кризиса, а не его причинами».[12] Он утверждает, что гуманитарные кризисы имеют две основные характеристики: изменение от «нормальности», требующее большего, чем имеющиеся возможности реагирования. Дюбуа утверждает, что затяжные контексты не являются гуманитарными кризисами, и гуманитарные работники должны отступить в пользу более подходящих акторов (например, миротворческих, развивающих и т.д.).[13]

Аргументы в пользу поддержки гуманитарных усилий в КНДР

Опасность интерпретации КНДР как страны, не подходящей для гуманитарного реагирования, заключается в четырех аспектах. Во-первых, хотя прозвище «страна-отшельник» в значительной степени вышло из моды (и по праву!), и связи с Северной Кореей имеют множество аспектов, страна по-прежнему имеет ограниченные точки входа для взаимодействия. Сокращение гуманитарной помощи устранило бы один путь для взаимодействия, для изучения проблем, с которыми сталкиваются северокорейцы, и для знакомства северокорейцев с внешними идеями. Исследования с использованием гуманитарных данных[14] показывают, что, несмотря на их ограничения, существует богатый объем знаний о стране, способствуемый гуманитарным взаимодействием. Во-вторых, при отсутствии четкого понимания того, какие другие стороны будут вмешиваться, их статус как государственных или негосударственных акторов, как они будут финансироваться и готовность КНДР работать с ними, понимание КНДР как не являющейся чрезвычайной ситуацией и, следовательно, не гуманитарной, рискует оставить незаполненный пробел. Альтернативно, этот подход рискует тем, что пробел будет заполнен акторами, чье прошлое поведение демонстрирует минимальный интерес к человеческой безопасности северокорейцев, такими как Китай. В-третьих, взаимосвязанный характер острой нужды и нормальности не сигнализирует о необходимости отвода гуманитарной помощи от КНДР – вместо этого он подчеркивает одно из пониманий того, почему гуманитарная помощь будет оставаться уместной. Как объясняет Хильхорст, классические гуманитарные парадигмы построены на исключительности кризиса, в то время как подходы к устойчивости разрушают границы между тем, что является нормальным, и тем, что является отступлением от нормы.[15] Парадоигма устойчивости также обеспечивает основу для предварительного размещения гуманитарных отношений – если КНДР снова столкнется с крупномасштабной чрезвычайной ситуацией, установленные гуманитарные связи, вероятно, будут полезны при построении более масштабного или более срочного ответа.[16]

Заключение

Ответственность за благополучие и человеческую безопасность северокорейского народа лежит в первую очередь на его собственном правительстве. Гуманитарные дискуссии об ответственности и власти для устранения коренных причин служат напоминанием об этом. В данной статье утверждается, что, хотя концепции развития и гуманизма подчеркивают трудности в достижении структурных изменений в КНДР, долгосрочный характер потребностей в КНДР не означает несоответствия гуманитарной помощи.

Реагирование КНДР на COVID-19 серьезно повлияло на гуманитарную помощь, поскольку импорт сталкивается с препятствиями, а внутренние и международные поездки ограничены. Некоторые группы были вынуждены полностью приостановить свою работу, в то время как другие нашли новые способы работы со своими северокорейскими коллегами для продолжения проектов в той или иной степени. Как будет развиваться гуманитарный ландшафт в КНДР в 2021 году, еще предстоит увидеть, с потенциалом для монументальных проблем. Например, Всемирная продовольственная программа отметила «значительный остаточный риск» того, что отсутствие импорта продовольствия остановит их работу в 2021 году.[17] Большая часть этого зависит от реакции КНДР на COVID-19. Однако гуманитарная поддержка — которая требует обязательств, находящихся под контролем международного сообщества, таких как финансирование, а также законодательство для снижения барьеров и непреднамеренных последствий санкций — должна продолжаться, несмотря на затяжной и структурный характер нужды. ■

[1] ReliefWeb. 2008. Глоссарий гуманитарных терминов. Доступно по адресу: https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko.

[2] База данных по безопасности гуманитарных работников (доступна по адресу https://aidworkersecurity.org/) не содержит записей об инцидентах безопасности против гуманитарных работников в КНДР.

[3] Development Initiatives. 2020. Global Humanitarian Assistance Report 2020. pp. 22-23. Available at: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca: Cornell University Press.

[5] Darcy, James and Charles-Antoine Hofmann. 2003. “According to need? Needs assessment and decision-making in the humanitarian sector.” (Humanitarian Policy Group Report 15). London: Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation for Economic Cooperation and Development. 2018. “Official development assistance – definition and coverage.” Retrieved from http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Cape Town: Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. “[ISSUE TALK] TB crisis in North Korea ‘emergency situation’: One-on-one with Stephen Linton.” Video, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. “North Korea rejects UN food aid.” BBC. 23 September 2005. Retrieved from: http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm.

[11] Médecins sans Frontières. 2016. “MSF to pull out of World Humanitarian Summit.” Retrieved from https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. “The new humanitarian basics.” (Humanitarian Policy Group Working Paper). London: Overseas Development Institute. P. 1.

[13] Ibid, p. 8.

[14] See, for example: Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge: Cambridge University Press; Smith, Hazel. 2016. “Nutrition and Health in North Korea: What’s New, What’s Changed and Why It Matters.” North Korean Review 12(1): 7-34.

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. “Classical humanitarianism and resilience humanitarianism: making sense of two brands of humanitarian action.” Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16] This also emerged as a finding from a study on humanitarian impacts of sanctions. See Zadeh-Cummings, N., and Harris, L. 2020. ‘The Impact of Sanctions Against North Korea on Humanitarian Aid,’ Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] World Food Programme. 2020. “Country Strategic Plan Revision.” Available at: https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. P. 3.

• Назанин Заде-Каммингс является заместителем директора по исследованиям и преподавателем гуманитарных наук в Центре гуманитарного лидерства Университета Дикина (Мельбурн, Австралия). Ее исследовательские интересы включают гуманитарную деятельность, КНДР, гуманитарную педагогику и гражданское общество.
• Благодарность
  
  Д-р Заде-Каммингс хотела бы поблагодарить Марка Дюбуа за содержательные беседы и обмен мнениями, которые повлияли на некоторые идеи, изложенные в этой статье.

• Ответственный и редактор: Пё Кванмин Старший научный сотрудник
              Контакты: 02 2277 1683 (доб. 203) I ppiokm@eai.or.kr