[Global NK Commentary] Need, Aid, and Root Causes: The Appropriateness of Humanitarian Response in the DPRK

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Editor's Note

人道支援は、緊急事態、喫緊の対応、そして人間の健康、死亡率、尊厳に対する深刻な脅威といった意味合いを伴う。しかし、1990年代半ば以降の飢饉の緊急事態は終息したにもかかわらず、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK）は国際的な人道支援を受け続けている。本稿は、開発と人道主義の概念がDPRKにおける構造的変革をもたらす上での課題を浮き彫りにする一方で、DPRKにおける長期的なニーズの性質は、人道支援との不適切な適合を示すものではないと論じる。非核化や人権侵害の問題が取り沙汰される、制裁下で高度に政治化された環境において、日々の生活の改善を求めることは、本質的に構造的な行為である。構造的変化がなければ、緊急時ではない時期であっても、深刻なニーズは発生し、今後も発生し続ける可能性が高い。

2020年は、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK、北朝鮮としても知られる）における国際的な人道支援が四半世紀にわたる節目となった年である。この支援は、苦難の行軍として知られる飢饉の時期、1995年のDPRKによる画期的な要請から始まった。人道支援、時には「人道救援」とも呼ばれるものは、緊急事態、喫緊の対応、そして人間の健康、死亡率、尊厳に対する深刻な脅威といった意味合いを伴う。例えば、Relief Webの「人道用語集」では、人道支援を「危機の影響を受けた人々の生命を救い、苦しみを軽減しようとする支援」と定義している。[1] しかし、DPRKを含む、長期にわたるニーズの文脈における人道支援の役割は、この理解の現代的な有用性に疑問を投げかける。NGO、赤十字、国連（UN）の機関は、1990年代半ばから国内で常駐または非常駐の形で活動を開始した。彼らは、多くの活動経験とはいくつかの点で異なる状況に直面した。すなわち、武力紛争、権力の空白、地域社会の市民社会、あるいは援助活動家の安全に対する伝統的な脅威が存在しなかったのである。[2]

飢饉が沈静化するにつれて、急性的な危機がなくとも人道的なニーズが継続していることが明らかになった。人道支援担当者や機関は出入りし、地政学は関与の機会を生み出したり狭めたりし、プログラムは飢饉救援から持続可能性や能力構築に向けた努力を含むように変化してきた。しかし、飢饉の緊急事態が終息した後も、DPRKは国際的な人道支援を受け続けている。人道支援活動は、アクセスとニーズの構造的性質という二つの領域間の不快感と格闘している。各機関は、北朝鮮の人々の生活に良い影響を与えようと努力し、外部から課せられた課題（例：資金規模や制裁）と、より良い人道状況に対する内部的に決定された構造的障害（例：人権侵害や資源利用に関する国家の選択）の両方の制約の中で活動している。

DPRKは、長期的な人道支援の受給国という立場において、特異な存在ではない。2019年、DPRKは70万人以上が人道的ニーズを抱えていると判断された40カ国の一つであった。27カ国は5年以上連続で国連調整による人道または難民対応計画に参加していたが、DPRKは、その人道的ニーズが紛争や/または避難民に起因しない27カ国中のわずか3カ国の一つである。[3] 代わりに、Development Initiativesは、DPRKをハイチやタンザニアと共に、「自然災害」を人道危機の原因とする国として特徴づけている。この概括的な特徴づけは、人道的ニーズの深い政治的・経済的根源を見落としている。1990年代半ば、ルワンダやボスニアでのジェノサイドのような人道セクターの重大な失敗は、いわゆる人道原則の価値と、人道主義と政治の関係についての議論を提起した。[4] これらの議論は近年、ニーズの根本原因に取り組むことへの新たな焦点と共に回帰し、生命を救う人道活動と構造的な開発活動との関係および構築された二分法に疑問を投げかけている。

長期的な文脈における深い根源 – 人道/開発の境界線の曖昧化

人道主義の単一の定義はないが、主流の国際セクターは一般的に、生命の保護、健康、生存、身体の安全という4つの領域を中心に据えており、その主要な目的と二次的な目的は、それぞれ「広範な規模で生命が脅かされている場合の生命の保護」と「過度の人間の苦しみの軽減」である。[5] これらの概念の境界線は明確に引かれているわけではないが（「過度」の閾値は何か？）、それらは単に生命を維持または救うだけでなく、それらの生命の質を考慮することの重要性を強調している。主流セクターは、活動の指針となる概念として、人道原則として知られる4つの原則を挙げている。すなわち、人間性（どこにあっても人間の苦しみに対応する）、中立性（紛争や争いに肩入れしない）、公平性（必要性に基づいて、差別なく援助を配分する）、独立性（政治的またはその他の目的からの自律性）である。

開発もまた、生活の質という考え方に根差している。経済協力開発機構（OECD）の開発援助委員会（DAC）による政府開発援助（ODA）の定義は、「開発途上国の経済発展と福祉の促進」に焦点を当てている。[6] OECDの開発概念は、単純すぎると批判されてきた。ODAの流れが経済成長をもたらし、それがさらに開発をもたらすという前提に依存しているからである。[7] 開発に関するその他の考え方はより広範である。例えば、アマルティア・センの「自由は開発の目的であり手段でもある」という画期的な議論がある。[8] いずれの場合も、開発は、単に深刻なニーズの時期だけでなく、日常的な生活においても、政治的、経済的、社会的な核心に近づくものである。DPRKに焦点を当てたNGOであるEugene Bell Foundationの創設者兼会長であるStephen Linton博士は、2018年のインタビューで人道/開発の分断について論じた。

「特に最近、この『人道支援』という言葉が拡大されていることが問題だと思います。そして、多くの国際機関や大規模NGO、さらには小規模NGOでさえ、能力構築や開発支援と呼ぶものを提供しています。そしてそれを人道支援と呼んでいます。しかし、これらのプログラムの意図は人々の生活をより良くすることであり、それ自体には何の問題もありません。しかし、真に緊急の支援は、必ずしも生活をより良くするためではなく、終わりの危機に瀕した生命を救うためのものです…したがって、生命を救う支援と、ある意味で経済支援のように見える開発支援とを区別する、この言葉を元に戻すことが課題だったと思います。これは、米国政府を含む誰もが反対しない生命を救う支援と、ある意味で経済支援のように見える開発支援との区別です。」[9]

Linton氏の発言は、DPRKにおける人道/開発のネクサスの問題に深く切り込んでいる。すなわち、非核化や人権侵害の問題が取り沙汰される、制裁下で高度に政治化された環境において、日々の生活の改善を求めることは、本質的に構造的な行為である。構造的変化がなければ、緊急時ではない時期であっても、深刻なニーズは発生し、今後も発生し続ける可能性が高い。特に2005年には、DPRKは人道支援を停止しようとし、すべてのNGOに撤退を求め、国連に長期的な開発業務への移行を要請し、米国などの他国が人道支援を政治化していると非難した。[10] DPRKが国連支援による開発業務に何を構想していたのかは不明確である。さらに、核問題はすでにドナーのより露骨な構造的、したがって政治的な支援への関与意欲を鈍らせており、人道活動家もすでに緊急救援だけでなく持続可能性を目指した活動に関与していた。この発表により、世界食糧計画（WFP）などの活動は中止または中断されたが、DPRKはより低い資金レベルではあったものの、人道支援を受け続けた。

慢性的なニーズの文脈における人道支援の役割

2016年5月、政府、市民社会、人道支援機関、民間セクターから9,000人以上の参加者がイスタンブールに集まり、当時の潘基文国連事務総長が人道セクターの改善を呼びかけた世界人道サミット（WHS）が開催された。特筆すべきは、数週間前に脱退した国境なき医師団（MSF）が、同NGOが「人道支援のより広範な開発とレジリエンスのアジェンダへの組み込み」と表現したWHSの方向性への不満から参加しなかったことである。MSFはまた、NGOや国連機関が国家と同じプラットフォームでコミットメントを行うことは、権力と責任の両方を持つ後者のプロフィールと責任を不当に高めることになると懸念を表明した。[11] 潘基文氏のWHS報告書のタイトル「一つの人間性：共有される責任」は、MSFが提起したまさにその異議を的確に示している。これらは本当に共有される責任なのだろうか？世界レベルでの「紛争の終結」や「根本原因への対処」についての議論は、これらの決まり文句が特定の文脈で何を意味するのか、その深さと複雑さを平坦化してしまう可能性がある。ニーズを終わらせるとはどういうことか、そしてDPRKのような紛争の火種はあるが積極的に敵対的ではない文脈において、誰が行動する責任を負うのか？援助懐疑論者がしばしば指摘するように、DPRKにおける人道問題や制裁のような援助の障害は、政権の意思決定に起因するものである。政権が、そして米国、韓国、中国のような国際的なステークホルダーが、経済的・政治的な根本原因を適切に対処する変更にコミットするまで、人道活動家は何をすべきなのだろうか？

DuBoisは、現代の人道支援アプローチにおける中心的な欠陥として「人道化」という考え方を提示している。すなわち、人道的ではない文脈や問題に対して人道的対応がなされることで、「危機の影響の管理が、原因の管理よりも偏っていて不適切で、拡大しがちである」という結果を招く。[12] 彼は、人道危機は2つの中心的な特徴を持つと主張している。すなわち、「正常な状態」からの変化であり、利用可能な対応能力以上のものを必要とする。Duboisは、長期的な文脈は人道危機ではなく、人道活動家はより適切な主体（例：平和構築、開発など）に道を譲るべきだと論じている。[13]

DPRKにおける人道支援活動を支援する根拠

DPRKを人道支援の対象として不適切と解釈することには、4つの危険性がある。第一に、「隠遁王国」という呼び名は（当然ながら！）廃れつつあり、北朝鮮との連携には多くの側面があるものの、同国には依然として関与の入り口が限られている。人道支援を縮小することは、関与の一つの道、北朝鮮の人々が直面する課題について学ぶ一つの道、そして北朝鮮の人々に外部の考え方に触れる機会を提供する一つの道が失われることになる。人道支援データを用いた研究[14] は、その限界にもかかわらず、人道支援の交流によって促進される同国に関する豊富な知識があることを示している。第二に、他の主体がどのように介入するのか、彼らが国家主体か非国家主体か、どのように資金調達されるのか、そしてDPRKが彼らと協力する意欲があるのかについての明確な理解なしに、DPRKを緊急事態ではない、したがって人道的ではないと見なすことは、埋められないギャップを残すリスクがある。あるいは、このアプローチは、中国のように、北朝鮮の人々の安全保障への関心が最小限であることが過去の行動で示されている主体によって埋められるギャップのリスクを招く。第三に、急性的なニーズと日常との絡み合った性質は、DPRKから人道支援を引き離す必要性を示唆するものではない。むしろ、それは人道支援が引き続き適切である理由の一つの理解を浮き彫りにする。Hilhorstが説明するように、古典的な人道主義のパラダイムは危機の例外性に構築されているが、レジリエンスのアプローチは、正常な状態と正常からの逸脱との間の境界線を打ち破る。[15] レジリエンスのパラダイムはまた、人道支援関係を事前配置するための枠組みを提供する。すなわち、DPRKが大規模な緊急事態に逆戻りした場合、確立された人道支援の連携は、より大規模またはより緊急の対応を構築する上で有益である可能性が高い。[16]

結論

北朝鮮の人々の福祉と人間の安全保障に対する責任は、主に彼ら自身の政府にある。責任と根本原因を終わらせる力に関する人道的な議論は、このことを思い出させるものである。本稿は、開発と人道主義の概念がDPRKにおける構造的変革をもたらす上での課題を浮き彫りにする一方で、DPRKにおける長期的なニーズの性質は、人道支援との不適切な適合を示すものではないと論じる。

DPRKのCOVID-19対応は、輸入が困難に直面し、国内および国際的な移動が制限されているため、人道支援に深刻な影響を与えている。一部の団体は活動を完全に一時停止せざるを得なかったが、他の団体は北朝鮮のカウンターパートと協力してプロジェクトを何らかの形で継続するための新しい方法を見出した。2021年のDPRKにおける人道支援の状況がどのように展開するかは、依然として見守る必要がある。例えば、世界食糧計画（WFP）は、食料輸入の不足が2021年の活動を停止させる「重大な残存リスク」を指摘している。[17] これの多くは、DPRKのCOVID-19への対応に依存している。しかし、人道支援（資金提供や制裁の障壁および意図しない影響を軽減するための法制化など、国際社会の管理下にあるコミットメントを必要とする）は、ニーズの長期化および構造的な性質にもかかわらず、継続されるべきである。■

[1] ReliefWeb. 2008. Glossary of Humanitarian Terms。入手可能：https://reliefweb.int/report/world/reliefweb-glossary-humanitarian-terms-enko。

[2] The Aid Worker Security Database（「https://aidworkersecurity.org/」で入手可能）には、DPRKにおける人道支援活動家に対する安全インシデントの記録はない。

[3] Development Initiatives. 2020. Global Humanitarian Assistance Report 2020. pp. 22-23. 利用可能: https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2020/#downloads.

[4] Barnett, Michael. 2011. The Empire of Humanity: A History of Humanitarianism. Ithaca: Cornell University Press.

[5] Darcy, James and Charles-Antoine Hofmann. 2003. 「必要性に応じたニーズ評価と人道分野における意思決定」(Humanitarian Policy Group Report 15). London: Overseas Development Institute. P. 13

[6] Organisation for Economic Cooperation and Development. 2018. 「政府開発援助（ODA）の定義と範囲」. http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm より取得

[7] Tandon, Yash. 2008. Ending Aid Dependence. Cape Town: Fahamu.

[8] Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

[9] Arirang News. 2018. 「[ISSUE TALK] 北朝鮮の結核危機は「緊急事態」：スティーブン・リントン氏への単独インタビュー」. 動画, 16:40. https://www.youtube.com/watch?v=pmfR97EsNcQ

[10] BBC. 2005. 「北朝鮮、国連の食糧援助を拒否」. BBC. 2005年9月23日. http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/4273844.stm より取得..

[11] Médecins sans Frontières. 2016. 「国境なき医師団、世界人道サミットから撤退」. https://www.msf.org/msf-pull-out-world-humanitarian-summit.

[12] DuBois, Marc. 2018. 「新たな人道支援の基礎」(Humanitarian Policy Group Working Paper). London: Overseas Development Institute. P. 1.

[13] 同上、p. 8.

[14] 例えば、以下を参照のこと: Smith, Hazel. 2015. North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge: Cambridge University Press; Smith, Hazel. 2016. 「北朝鮮における栄養と健康：新しいこと、変わったこと、そしてその重要性」. North Korean Review 12(1): 7-34.

[15] Hilhorst, Dorothea. 2018. 「古典的人道主義とレジリエンス人道主義：二つの人道支援のブランドを理解する」. Journal of International Humanitarian Action 3(15).

[16]これは、制裁が北朝鮮の人道支援に与える影響に関する研究からも明らかになった知見である。Zadeh-Cummings, N., and Harris, L. 2020. 「北朝鮮に対する制裁が人道支援に与える影響」, Journal of Humanitarian Affairs, 2(1).

[17] World Food Programme. 2020. 「国別戦略計画改訂版」. 利用可能: https://www.wfp.org/operations/kp02-dprk-interim-country-strategic-plan-2019-2022. P. 3.

• ナザニン・ザデー・カミングスは、ディーキン大学（オーストラリア、メルボルン）人道支援リーダーシップセンターの研究准教授であり、人道支援学の講師である。彼女の研究関心は、人道支援、朝鮮民主主義人民共和国、人道支援教育学、市民社会などである。
• 謝辞
  
  ザデー・カミングス博士は、本稿のアイデアの一部に影響を与えた示唆に富む会話と意見交換をしてくれたマーク・デュボワ氏に感謝の意を表したい。

• 担当および編集：ピョ・グァンミン 上級研究員
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