La loi sur la sécurité nationale à Hong Kong dans le contexte de la rivalité sino-américaine

Note de l'éditeur

Dans le cadre du principe « Un pays, deux systèmes », Hong Kong est censé jouir d'un certain degré d'autonomie par rapport à la Chine continentale. Le professeur Ma Ngok de l'Université chinoise de Hong Kong analyse le contenu et le contexte de la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong (HKNSL), promulguée par l'Assemblée nationale populaire (ANP) de Chine en mai-juin 2020. Sa promulgation est considérée comme une mesure de réponse de la Chine aux manifestations anti-extradition à Hong Kong et à d'autres retombées politiques. Le professeur Ma Ngok soutient que, la HKNSL n'ayant été annoncée qu'une heure avant son entrée en vigueur et ayant été rédigée sans consultation préalable avec Hong Kong, elle est considérée comme une violation de la Loi fondamentale par le Barreau de Hong Kong. De plus, la HKNSL a également conduit les États-Unis à adopter la loi sur les droits de l'homme et la démocratie à Hong Kong, ainsi qu'à imposer des sanctions à la Chine et aux individus responsables de cette loi et d'autres violations des droits de l'homme. En tant que tel, le professeur Ma Ngok soutient que la HKNSL devrait être analysée dans le cadre plus large de l'intensification de la compétition sino-américaine.

Les habitants de Hong Kong ont été choqués par l'adoption soudaine de la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong (HKNSL) par l'Assemblée nationale populaire (ANP) de Chine en mai-juin 2020. La HKNSL a signalé la ligne dure de Pékin contre le mouvement d'opposition et les manifestations à Hong Kong. Au cours des deux mois qui ont suivi l'adoption de la loi, l'image de Hong Kong en tant que ville libre a été gravement compromise. La HKNSL a rapidement conduit le gouvernement des États-Unis à annoncer la fin du principe « Un pays, deux systèmes » pour Hong Kong, à imposer des sanctions aux responsables chinois et hongkongais, et à prendre d'autres mesures punitives dans un contexte de tensions sino-américaines accrues.

La HKNSL peut être considérée comme la réponse de Pékin aux mois de manifestations anti-extradition à Hong Kong depuis juin 2019, et à ses diverses retombées politiques. Au début, les manifestations visaient un projet de loi qui permettrait l'extradition de suspects résidant à Hong Kong vers des régions extérieures à Hong Kong pour y être jugés, y compris la Chine continentale. Les critiques ont considéré le projet de loi comme une menace pour l'autonomie et les droits de l'homme à Hong Kong, car de nombreux résidents de Hong Kong n'ont pas une grande confiance dans le processus judiciaire et la protection des droits en Chine continentale. Après les manifestations de deux millions de personnes en juin 2019, le mouvement s'est intensifié avec des affrontements plus violents qui ont été accueillis par une répression énergique de la police de Hong Kong. Les manifestants ont initié un large éventail d'actions, y compris des manifestations pacifiques, des grèves, le blocage de la circulation et des attaques contre des magasins pro-gouvernementaux et des postes de police. Au cours des sept mois d'affrontements en 2019, la police de Hong Kong a procédé à plus de 9 000 arrestations, dont 2 000 ont été inculpées de diverses infractions.

La HKNSL a été considérée comme une mesure drastique de Pékin pour contourner les procédures législatives normales à Hong Kong. Elle a été accueillie par des accusations de violation du principe « Un pays, deux systèmes » et a risqué des sanctions étrangères. Deux développements lors des manifestations de 2019 ont été cruciaux pour inciter Pékin à promulguer la HKNSL. En 2019, des politiciens et des militants hongkongais ont fait un lobbying intensif à l'étranger pour obtenir des sanctions contre la Chine et Hong Kong, faisant pression sur le Congrès américain et le gouvernement pour qu'ils adoptent la loi sur les droits de l'homme et la démocratie à Hong Kong. Cette loi permettrait au gouvernement américain d'annuler le statut commercial spécial de Hong Kong s'il estime que l'autonomie et la liberté de Hong Kong sont menacées au point que le principe « Un pays, deux systèmes » n'est plus respecté. Le gouvernement américain pourrait également sanctionner les personnes responsables de porter atteinte aux droits de l'homme à Hong Kong. La loi a été adoptée par le Congrès américain et signée par le président Trump en novembre 2019. Des militants hongkongais ont également fait pression sur d'autres pays occidentaux pour qu'ils suivent l'exemple américain en adoptant des législations de type « Magnitsky Act » pour sanctionner les personnes qui violent les droits de l'homme à Hong Kong.

L'autre tendance qui a alarmé Pékin a été le soutien croissant aux idées d'indépendance ou d'autodétermination à Hong Kong. Les sentiments anti-chinois ou « localistes » étaient en hausse à Hong Kong depuis 2008, en particulier parmi la jeune génération. Après l'échec du mouvement des parapluies en 2014 à apporter la pleine démocratie à Hong Kong, les résidents ont été désillusionnés par le manque de progrès démocratiques et le contrôle plus strict de Pékin. Ils ont fini par croire que Hong Kong ne jouirait pas d'une véritable liberté et démocratie sous la souveraineté chinoise. Lorsque le slogan « Libérez Hong Kong ; Révolution de notre époque » (光復香港, 時代革命), inventé par l'indépendantiste Edward Leung, a été utilisé par beaucoup comme cri de ralliement lors du mouvement de 2019, Pékin a considéré les manifestations anti-extradition comme un mouvement séparatiste.

On pense que Pékin a pris la décision concernant la HKNSL lors de la Quatrième Session plénière du Comité central du PCC en octobre 2019, dont le processus législatif aurait été retardé par la pandémie de COVID-19. Avant l'adoption de la HKNSL, il n'existait à Hong Kong aucune loi interdisant le lobbying international contre la Chine ou Hong Kong, ni interdisant les idées ou actions séparatistes. L'article 23 de la Loi fondamentale stipule que le gouvernement de Hong Kong doit adopter ses propres lois pour interdire la trahison, la sécession, la sédition, la subversion, le vol de secrets d'État, et interdire aux organisations politiques étrangères de mener des activités politiques à Hong Kong. En 2003, le gouvernement de Hong Kong a proposé un projet de loi sur la sécurité nationale, mais a été contraint de le retirer après que 500 000 personnes sont descendues dans la rue pour protester contre ce projet. En 2019, Hong Kong n'avait toujours pas adopté de lois en vertu de l'article 23, ce que Pékin considérait comme une « faille constitutionnelle » majeure.

La HKNSL a été un choc pour diverses raisons. Beaucoup à Hong Kong pensaient que, bien que Pékin soit mécontent de la « faille » susmentionnée, la loi sur la sécurité nationale serait adoptée par le biais du processus législatif de Hong Kong, tel que stipulé dans la Loi fondamentale. En revanche, la loi a été rédigée à Pékin et au sein de la législature nationale, sans consultation préalable avec Hong Kong. Le contenu de la loi a été décidé par le Comité permanent de l'ANP, et les dispositions ont été divulguées le 30 juin 2020, une heure avant son entrée en vigueur. Le Barreau de Hong Kong a identifié cela comme une violation de la Loi fondamentale.

Les dispositions de la HKNSL sont sévères et globales. La loi vise généralement à interdire quatre catégories d'infractions : a) la sécession ; b) la subversion ; c) les activités terroristes ; d) la collusion avec des gouvernements étrangers ou des éléments extérieurs. Toute personne qui organise, planifie, commet ou participe à des actes liés à ces infractions, avec ou sans violence, ainsi que ceux qui incitent, prônent ou apportent un soutien financier à ces actes, peuvent être reconnus coupables. Les « principaux délinquants » peuvent être condamnés à une peine de prison d'au moins 10 ans, voire à la prison à vie. La loi est applicable aux non-ressortissants de Hong Kong et aux actes commis en dehors de Hong Kong (article 58). Un comité pour la sauvegarde de la sécurité nationale serait mis en place à Hong Kong, ainsi qu'un bureau pour la sauvegarde de la sécurité nationale composé de fonctionnaires de la Chine continentale, qui serait responsable de la supervision de la mise en œuvre de la loi, des enquêtes et du renseignement. Les décisions du Comité ne sont pas soumises à un contrôle judiciaire à Hong Kong. Un groupe de juges désignés, nommés par le chef de l'exécutif de Hong Kong, traitera les affaires judiciaires liées à la sécurité nationale. Si jugé nécessaire, les procès pour des affaires de sécurité nationale peuvent se dérouler sans jury, être fermés au public et aux médias, et le suspect peut se voir refuser la libération sous caution. L'article 55 stipule que si l'affaire est trop complexe, implique des éléments étrangers et qu'il existe une menace imminente pour la sécurité nationale, le système judiciaire continental peut prendre en charge l'affaire.

La rédaction de la HKNSL vise clairement les manifestations de 2019 et les mouvements d'opposition de cette période. La section « Collusion » criminalise ceux qui « demandent » ou « conspirent avec » un pays étranger, une institution, une organisation ou un individu pour imposer des sanctions à Hong Kong ou à la Chine. Les actions violentes dans la rue, les grèves, le blocage des routes, des voies ferrées et des transports publics, qui sont des répertoires de protestation de 2019, peuvent tous être poursuivis en vertu des « activités terroristes », et sont passibles de longues peines de prison. Les obstructions par les législateurs ou les attaques contre les bâtiments gouvernementaux (par exemple, les postes de police) peuvent être poursuivies en vertu de la « subversion » car les articles 22 (3) et (4) interdisent les actes qui « interfèrent gravement, perturbent ou sapent l'exercice des fonctions et des prérogatives » des gouvernements chinois et hongkongais. Les fonctionnaires de la Chine continentale superviseront directement les questions de sécurité nationale, et il semble que lorsqu'une affaire relève de la sécurité nationale, les accusés puissent se voir refuser les droits juridiques fondamentaux dont jouissent habituellement les individus en vertu du système de common law.

Pékin a peut-être sous-estimé les réactions internationales à la HKNSL. Les manifestations anti-extradition depuis juin 2019 ont suscité beaucoup d'attention occidentale et de sympathie pour Hong Kong. Dans un contexte de rivalité sino-américaine accrue, la question de Hong Kong est devenue un point important de l'ordre du jour des négociations bilatérales. L'attitude des États-Unis envers la Chine a radicalement changé ces dernières années. Le gouvernement américain considère de plus en plus la Chine comme un rival économique et comme un pays autocratique puissant qui menace la démocratie et la liberté mondiales. Compatissant avec les manifestations anti-extradition à Hong Kong, et sous la pression d'adopter des sanctions qui dissuaderaient la Chine de porter davantage atteinte à la liberté de Hong Kong, le gouvernement américain a accéléré l'adoption de la loi sur les droits de l'homme et la démocratie à Hong Kong en novembre 2019. La pandémie de COVID-19 a encore aggravé les relations sino-américaines et intensifié les sentiments hostiles d'autres pays occidentaux et non occidentaux envers la Chine. Le soutien à Hong Kong dans sa lutte contre la Chine est devenu un consensus bipartisan aux États-Unis. L'imposition de la HKNSL par l'ANP a conduit les États-Unis à adopter des sanctions contre la Chine et Hong Kong.

L'adoption de la HKNSL a également reçu des condamnations et des expressions de préoccupation de la part du Canada, de l'Australie, du Royaume-Uni, de l'Union européenne et d'autres. Le Congrès américain a rapidement adopté une nouvelle loi sur l'autonomie de Hong Kong, qui a été promulguée le 14 juillet par le président Trump. La position officielle du gouvernement américain est qu'en raison de la HKNSL, Hong Kong a perdu sa liberté et son autonomie pour mériter un statut commercial spécial différent de celui de la Chine. Par conséquent, avec la HKNSL, les restrictions commerciales imposées à la Chine peuvent également être imposées à Hong Kong. En août, le Département des douanes et de la protection des frontières des États-Unis a annoncé que les marchandises provenant de Hong Kong ne pourraient plus porter l'étiquette « Made in Hong Kong », mais devraient plutôt utiliser « Made in China ». Le 7 août, les États-Unis ont annoncé des sanctions contre 11 responsables chinois et hongkongais, dont la cheffe de l'exécutif Carrie Lam, pour leur rôle dans l'adoption de la HKNSL et leur implication dans des violations des droits de l'homme à Hong Kong au cours de l'année écoulée.

D'autres pays occidentaux n'ont pas encore suivi les États-Unis dans l'adoption de sanctions. Leur réponse immédiate a été de suspendre les accords d'extradition avec Hong Kong (y compris le Canada, le Royaume-Uni, la France, l'Allemagne, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Finlande et les États-Unis). Le Royaume-Uni et d'autres pays ont modifié leurs politiques pour faciliter la migration ou la recherche de refuge politique des Hongkongais dans leur État. Le gouvernement du Royaume-Uni a considéré la HKNSL comme une violation de la Déclaration conjointe sino-britannique de 1984 et a déclaré qu'environ 2,9 millions de résidents de Hong Kong nés avant 1997 et éligibles au passeport britannique d'outre-mer (BNO) seraient autorisés à résider et à travailler au Royaume-Uni pendant cinq ans, puis à obtenir la citoyenneté complète un an plus tard.

Les gouvernements chinois et hongkongais ont souligné que la HKNSL ne cible qu'un petit nombre de séparatistes, de terroristes ou de collaborateurs étrangers, et que le principe « Un pays, deux systèmes » et les libertés connexes dont jouissent les Hongkongais ne seraient pas affectés. Pourtant, les dommages et l'image négative créés par la loi dépassent largement cela. Des groupes politiques tels que Demosisto, un jeune groupe dirigé par Joshua Wong, et d'autres groupes pro-indépendance, se sont dissous après l'adoption de la loi. L'activiste et ancienne législatrice Nathan Law, qui a participé activement au lobbying international, a quitté Hong Kong pour Londres afin de poursuivre son travail de lobbying. Des livres politiquement sensibles ont été retirés des étagères des bibliothèques et des librairies.

Au cours des deux mois qui ont suivi l'adoption de la HKNSL, le nombre d'arrestations n'a pas été aussi important que beaucoup ne le craignaient. Le 1er juillet, dix manifestants ont été arrêtés en vertu de la HKNSL, principalement pour avoir scandé des slogans ou montré des pancartes liés à l'indépendance. Le 29 juillet, quatre membres d'un groupe étudiant pro-indépendance, qui s'était auto-dissous le 1er juillet, ont été arrêtés pour avoir partagé une déclaration pro-indépendance sur Internet. Certains militants pro-indépendance, qui avaient fui Hong Kong avant le 1er juillet, ont été placés sur la liste des personnes recherchées. Les arrestations les plus marquantes ont eu lieu le 10 août, deux jours après que les États-Unis aient annoncé des sanctions contre des responsables chinois et hongkongais. Le magnat des médias Jimmy Lai, dont le journalApple Daily a été le journal pro-démocratie le plus important et le plus populaire à Hong Kong, a été arrêté avec ses deux fils et des associés. La photo montrant 200 policiers fouillant les locaux d'Apple Daily a porté un préjudice irréparable à l'image de la liberté de la presse à Hong Kong. La réputation de Hong Kong en tant que ville libre a été gravement compromise depuis les manifestations de 2019, et la HKNSL n'a fait qu'exacerber le problème.

Conclusion

Hong Kong s'est retrouvé au cœur du jeu d'échecs géant de la rivalité sino-américaine dans un contexte de nouvelle guerre froide. Depuis 2019, les militants et les manifestants à Hong Kong pensaient devoir intensifier la confrontation avec Pékin en exigeant des sanctions occidentales, dans l'espoir d'obtenir des concessions de la Chine et de forcer un changement politique. La réponse ferme de Pékin, y compris la HKNSL, a rapidement fait monter les enchères. La liberté et l'autonomie de Hong Kong deviendront une monnaie d'échange importante dans la diplomatie sino-américaine pour un certain temps.

Il est encore trop tôt pour évaluer pleinement l'impact de la HKNSL sur la liberté et le développement de la société civile à Hong Kong. Avec sa large portée, sa formulation vague et sa lourde peine, la HKNSL plane comme une épée de Damoclès sur la plupart des dissidents et des groupes de la société civile à Hong Kong, même sans application étendue. La pression occidentale et les sanctions possibles peuvent contraindre temporairement l'étendue et la dureté de la loi. Le maintien de la liberté et de l'autonomie de Hong Kong prend des dimensions beaucoup plus complexes, intégrées dans le tableau plus large des nouvelles confrontations sino-américaines.■

■ Ma Ngok est professeur associé à l'Université chinoise de Hong Kong. Ses intérêts de recherche comprennent le gouvernement et la politique de Hong Kong, la démocratisation, les partis et les élections, et les mouvements sociaux. Il a publié sept livres et plus de 20 articles de revues sur la politique de Hong Kong. Son travail le plus récent comprend The Umbrella Movement: Civil Resistance and Contentious Space in Hong Kong, Amsterdam University Press.

■ Géré et édité par : Baek Jin-kyung, chercheur à l'EAI

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