[ADRN Issue Briefing] Исполнительные полномочия: постановления против законодательства на примере Пакистана

■ Оригинальный текст ADRN Issue Briefing и PDF-версию можно найти на веб-сайте ADRN.  [Перейти]

Примеча редактора

В Пакистане правительства издавали ряд постановлений как способ обойти законодательные процедуры в Парламенте. Годами правительства, независимо от их типа, прибегали к практике издания постановлений вместо того, чтобы вступать в диалог с оппозицией и конструктивные дебаты, что необходимо для сохранения духа демократии. В этом контексте г-н Ахмед Билал Мехбуб утверждает, что Конституция должна быть изменена с целью исключения положения о постановлениях, чтобы единственным законным путем для законодательства было прохождение через Парламент. Г-н Мехбуб далее подчеркивает важность осведомленности общественности о практике издания постановлений как крайне нежелательной в демократии.

Пакистан является одной из немногих демократических стран, сохранивших право законодательствовать путем исполнительных указов, или постановлений. В классической демократии законодательство является исключительной прерогативой законодательного органа, но в Пакистане и ряде других стран исполнительной власти может быть предоставлено право законодательствовать в соответствии с конституционным положением.

Статья 89 Конституции Пакистана уполномочивает Президента, «за исключением случаев, когда Сенат или Национальное собрание находятся на сессии, если он убежден в наличии обстоятельств, требующих немедленных действий, издавать и промульгировать постановление, как того требуют обстоятельства».

Очевидно, это положение предназначалось для использования только в чрезвычайных ситуациях, когда Парламент не находится на сессии и не может быть созван в ближайшее время, а законодательство имеет такой срочный характер, что его нельзя отложить.

Однако, если оглянуться на обстоятельства с момента принятия Конституции Пакистана 1973 года, при которых издавались постановления, трудно выявить постановление столь срочного характера, которое не могло бы подождать до следующей парламентской сессии.

Подавляющее большинство постановлений в Пакистане издавалось из соображений удобства, поскольку правительство того времени не хотело вступать в дебаты с Парламентом, чтобы обосновать предлагаемое законодательство. Постановления стали удобным инструментом для обхода Парламента. Неоднократно правительства прибегали к постановлениям в ситуациях, когда они не имели большинства ни в одной из двух палат Парламента. Кроме того, вместо того чтобы взаимодействовать с оппозицией и включать их идеи в предлагаемое законодательство, сменявшие друг друга правительства выбирали кратчайший путь законотворчества путем издания постановлений.

До принятия 18-й поправки к Конституции в 2010 году, которая запрещала многократное издание постановлений, постановления издавались несколько раз, чтобы преодолеть их 120-дневный срок действия. Также было обычным делом издавать постановления за день или за несколько часов до созыва палаты Парламента, что фактически противоречило самой сути конституционного положения о постановлениях.

Хотя Индия, сосед Пакистана, также имеет конституционные положения, касающиеся постановлений, Индия не использовала это положение с таким энтузиазмом, как Пакистан. С августа 1973 года Пакистан издал более чем в три раза больше постановлений (1774), чем Индия (533).

За прошедшие годы в Пакистане стало совершенно ясно, что практика издания постановлений противоречит духу демократии. За последние 46 с лишним лет с момента принятия Конституции 1973 года практически не было правительства, которое сохранило бы дух демократии, воздерживаясь от издания постановлений. Это относится к 28 правительствам, возглавляемым равным числом главных исполнительных лиц за последние примерно 46 лет, включая 16 избранных правительств, десять временных правительств и два военных правительства.

Два военных правительства под руководством генерала Зияула Хака и генерала Первеза Мушаррафа действовали в течение почти 11 лет (это не включает периоды, когда при президентах этих двух военных диктаторов существовали квазидемократические режимы). В течение этих чисто военных правительств было издано в общей сложности 680 постановлений, что соответствует более чем 63 постановлениям в год. Десять временных правительств просуществовали в общей сложности более двух лет и издали 140 постановлений, что составляет чуть менее 59 постановлений в год. 16 избранных правительств, просуществовавших в общей сложности чуть более 33 лет, издали 954 постановления. Среднее число постановлений в этом случае составляет чуть менее 29 в год.

Вышеприведенный анализ показывает, что военные правительства в среднем издавали наибольшее количество постановлений — более 63 в год. Временные правительства издавали следующее по величине количество — чуть менее 59 постановлений в год в течение своего совокупного срока правления. Избранные демократические правительства, несмотря на пристальное внимание общественности, издавали относительно небольшое количество постановлений — менее 29 в год в течение всего срока своего правления.

Что касается двух военных правительств, то, хотя правительство генерала Зия издало гораздо больше постановлений в абсолютном выражении (407) по сравнению с постановлениями, изданными правительством генерала Мушаррафа (273), среднее количество постановлений, изданных во время правления Мушаррафа (около 88 в год), превысило количество постановлений, изданных во время правления Зия (около 53 постановлений в год).

Среди временных правительств правительство Малика Мерадж Халида (ноябрь 1996 г. – февраль 1997 г.) издало наибольшее количество постановлений — всего 51 за чуть более трех с половиной месяцев.

Что касается эффективности 16 избранных правительств в издании постановлений, то второе правительство Мохтармы Беназир Бхутто (октябрь 1993 г. – ноябрь 1996 г.) издало наибольшее количество постановлений (357), в то время как правительство Мохаммада Хана Джунехо (март 1985 г. – май 1988 г.) издало наименьшее количество постановлений (10).

Нынешнее правительство премьер-министра Имрана Хана, несмотря на критику за издание большого количества постановлений с августа 2018 года, занимает девятое место среди 16 избранных правительств с 1973 года по среднему количеству издаваемых постановлений в год — 18 постановлений. Правительство Партии Техрик-и-Инсаф (PTI) премьер-министра Хана также имеет незначительное большинство в Национальном собрании и значительно уступает в большинстве в Сенате.

Дух демократии требует, чтобы Конституция была предпочтительно изменена с целью исключения положения о постановлениях, чтобы единственным законным путем для законодательства было прохождение через Парламент. В то же время следует повышать осведомленность, чтобы общественность могла рассматривать издание постановлений как крайне нежелательную практику в демократии. Таким образом, избиратели будут осуждать такую практику или чрезмерное издание постановлений любым правительством и стремиться к более инклюзивному законодательству в Парламенте.

■ Ахмед Билал Мехбуб является основателем и президентом PILDAT. Он имеет более чем 25-летний опыт работы на руководящих и консультативных должностях, а также более 15-летний опыт в области проектирования, планирования и реализации проектов в области парламентского развития, укрепления демократических институтов, демократизации, политического дискурса, наблюдения за выборами и диалогов для примирения. Ахмед Билал Мехбуб, один из ведущих пакистанских аналитиков политических, законодательных и избирательных процессов, посвятил себя укреплению демократии и демократических институтов и предоставлению идей по важнейшим вопросам, влияющим на качество демократии и управления в стране. Г-н Мехбуб создал внепартийную инициативу политических исследований на платформе PILDAT и возглавил объективный и внепартийный анализ, основанный на фактических данных, и инициативы по реформе политики в таких областях, как политическая и институциональная реформа, включая области демократии, управления, верховенства права, политических партий, местных органов власти, избирательных процессов, отношений между гражданскими и военными властями, отношений между федерацией и провинциями, женщин и молодежи в политике и т. д. Под руководством г-на Мехбуба PILDAT, основанный в 2001 году, широко признан за качество, серьезность и объективность своих политических анализов и предложений по реформам.

■ Ответственный и редактор: Пэк Чин Гён, научный сотрудник EAI

Контакт: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr

«EAI Issue Briefing» — это серия, призванная создать платформу для дискуссий, на которой эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и представлять политические рекомендации по ключевым внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением их авторов.