[ADRN Issue Briefing] 行政権による法令（Ordinance）の執行と立法：パキスタン事例

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編集者注

パキスタンでは、政府が議会での立法手続きを回避する手段として、数多くの法令（Ordinance）を発布してきた。長年にわたり、どのような政権であっても、民主主義の精神を維持するために不可欠な、野党との対話や建設的な議論を行う代わりに、法令発布という慣行に頼ってきた。このような状況下で、アーメド・ビラル・メーブーブ氏は、憲法を改正して法令の規定を削除し、立法における唯一の正当な道筋が議会を通過するものであるべきだと主張する。メーブーブ氏はさらに、民主主義において極めて望ましくない慣行である法令発布に対する国民の認識の重要性を強調する。

パキスタンは、行政命令、すなわち法令（Ordinance）による立法権を保持している数少ない民主主義国の一つである。古典的な民主主義においては、立法は議会の専権事項であるが、パキスタンおよびその他の数カ国では、憲法規定に基づき、行政部門が立法を行う権限を付与されることがある。

パキスタン憲法第89条は、「上院または国民議会が会期中である場合を除き、大統領は、直ちに行動を起こす必要がある状況が存在すると判断した場合、状況に応じて法令（Ordinance）を作成し、発布することができる」と規定している。

明らかに、この規定は、議会が会期中でなく、かつ、延期できないほど緊急性の高い立法が必要な場合にのみ、ごく例外的な状況下で使用されることを意図していた。

しかし、1973年のパキスタン憲法制定以来、法令（Ordinance）が発布されてきた状況を振り返ると、次の議会会期まで待つことができなかったような緊急性の高い法令を特定することは困難である。

パキスタンで発布された法令の圧倒的多数は、当時の政府が提案された立法を正当化するために議会で議論したくなかったという便宜のために発布されたものである。法令（Ordinance）は、議会を回避するための便利な道具となった。政府は、両院のいずれかで過半数を欠いている状況で、法令（Ordinance）に頼ることがあった。さらに、 successive governments は、野党と協力し、提案された立法に彼らのアイデアを組み込む代わりに、法令（Ordinance）を発布することによる法制定という近道アプローチを採用してきた。

2010年の憲法改正第18条の採択により、法令（Ordinance）の再発布が禁止される以前は、120日間の制限を克服するために、法令（Ordinance）は複数回発布されていた。また、議会の開会日の1日前または数時間前に法令（Ordinance）が発布されることも一般的であり、これは事実上、法令（Ordinance）に関する憲法規定の趣旨を完全に無視するものであった。

パキスタンの隣国であるインドも法令（Ordinance）に関する憲法規定を有しているが、インドはパキスタンほどこの規定を熱心に使用していない。1973年8月以降、パキスタンはインド（533件）と比較して3倍以上の法令（1,774件）を発布している。

長年にわたり、パキスタンでは法令（Ordinance）発布という慣行が民主主義の精神に反することが非常に明らかになっている。1973年憲法制定以来46年以上にわたり、法令（Ordinance）の発布を控えることで民主主義の精神を維持してきた政府はほとんどない。これは、過去46年間で、16の選挙政権、10の暫定政権、2の軍事政権を含む、同数の最高執行責任者によって率いられた合計28の政権に適用される。

ジアウル・ハク将軍とペルヴェズ・ムシャラフ将軍が率いた2つの軍事政権は、合計でほぼ11年間続いた（これには、2人の軍事独裁者の大統領任期中に準民主的な体制が確立された期間は含まれない）。これらの純粋な軍事政権下では、合計680件の法令（Ordinance）が発布され、年間63件以上に相当する。10の暫定政権は合計2年以上続き、140件の法令（Ordinance）を発布し、年間59件弱に相当する。16の選挙政権は、合計33年強の期間で954件の法令（Ordinance）を発布した。この場合の平均法令発布数は、年間29件弱となる。

上記の分析は、軍事政権が平均して最も多い年間63件以上の法令（Ordinance）を発布していることを示している。暫定政権は次に多く、合計期間中に年間59件弱の法令（Ordinance）を発布した。公衆による最も厳しい監視を受けている選挙政権は、その総期間中に年間29件未満という比較的少ない数の法令（Ordinance）を発布した。

2つの軍事政権に関して言えば、ジア将軍の政権は絶対数ではムシャラフ将軍の政権（273件）よりもはるかに多くの法令（407件）を発布したが、ムシャラフ将軍の政権下での平均法令発布数（年間約88件）は、ジア将軍の政権（年間約53件）を上回った。

暫定政権の中では、マリク・メラージ・ハリド政権（1996年11月～1997年2月）が最も多くの法令（51件）をわずか3ヶ月半強で発布した。

16の選挙政権による法令（Ordinance）発布の業績に関しては、モハタマ・ベナジール・ブットの第2次政権（1993年10月～1996年11月）が最も多くの法令（357件）を発布し、モハンマド・カーン・ジュネジョ政権（1985年3月～1988年5月）が最も少ない法令（10件）を発布した。

イムラン・カーン首相の現政権は、2018年8月以降、多数の法令（Ordinance）を発布したと批判されているが、1973年以降の16の選挙政権の中で、年間平均18件の法令発布数で第9位にランクされている。イムラン・カーン首相率いるパキスタン・テヘリク・エ・インサフ（PTI）政権は、国民議会では僅差の過半数しかなく、元老院ではかなりの差で過半数を欠いている。

民主主義の精神は、憲法を改正して法令（Ordinance）の規定を削除し、立法における唯一の正当な道筋が議会を通過するものであるべきことを要求する。それまでの間、国民が民主主義において極めて望ましくない慣行として法令（Ordinance）の発布を認識できるよう、啓発活動を行うべきである。そうすることで、有権者はこのような慣行や過剰な法令発布をいかなる政府に対しても問題視し、議会におけるより包括的な立法を目指すようになるだろう。

■Ahmed Bilal Mehboobは、PILDATの創設者であり会長である。彼は、シニアマネジメントおよびアドバイザリー職で25年以上の経験を持ち、議会開発、民主的制度の強化、民主化、政治的言説、選挙監視、和解のための対話の分野でのプロジェクトの設計、計画、実施において15年以上の経験を持つ。パキスタンの政治、立法、選挙問題における主要なアナリストの一人であるアーメド・ビラル・メーブーブ氏は、民主主義と民主的制度の強化、そして同国の民主主義とガバナンスの質に影響を与える重要な問題に対する思想的リーダーシップの提供に専念してきた。メーブーブ氏は、PILDATのプラットフォームから非党派的な政治研究イニシアチブを確立し、政治・制度改革、特に民主主義、ガバナンス、法の支配、政党、地方自治、選挙プロセス、文民・軍事関係、連邦・州関係、政治における女性と若者などの分野における客観的かつ非党派的な証拠に基づいた分析と政策改革イニシアチブを主導してきた。2001年に設立されたPILDATは、メーブーブ氏のリーダーシップの下、その政策分析と改革提案の質、真摯さ、客観性で広く認識されている。

■ 担当・編集：ペク・ジンギョン EAI研究員

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