[Comentario EAI] <Estrategias de respuesta para la gobernanza digital global> La competencia de normas de datos entre China y EE. UU. y Corea: Implicaciones de la 'teoría de la soberanía de datos' de la Unión Europea

Nota del editor

Este es el segundo informe de la serie de comentarios especiales sobre "Gobernanza digital global y estrategia diplomática". Se ha publicado un comentario del profesor Kim Sang-bae de la Universidad Nacional de Seúl, que examina la "teoría de la soberanía de datos" en medio de la competencia de normas de datos entre China y EE. UU. En este comentario, el autor argumenta que, mientras Estados Unidos persigue normas internacionales que garantizan el flujo transfronterizo de datos y China, en respuesta, persigue la "teoría de la soberanía nacional de datos" para proteger su propio mercado de datos, es necesario reflexionar sobre el propio concepto de soberanía de datos. Partiendo de la cuestión de la validez del concepto de soberanía geopolítica del siglo XIX en el enfoque del problema del flujo de datos en el ciberespacio del siglo XXI, este comentario se centra en la Unión Europea, que aborda los problemas de datos desde la perspectiva de la "soberanía como idea". Al analizar el caso de la Unión Europea, el autor predice que las estrategias de respuesta de cada país en el futuro se desarrollarán en la dirección de reorganizar el entorno de uso de datos y buscar la legislación relacionada con los datos, teniendo en cuenta las circunstancias de cada país, en medio de la competencia de los discursos de datos divergentes entre China y EE. UU. En esta perspectiva, el autor propone que la "teoría de la soberanía de datos" que Corea debería perseguir debe basarse en el concepto de "soberanía compleja" (complex sovereignty), que refleja tanto el papel del estado en la activación de las empresas que utilizan datos como la garantía de la naturaleza pública de los datos, al tiempo que se basa en los derechos de los individuos o ciudadanos individuales como sujetos de los derechos sobre los datos, en lugar del estado.

La "ronda de datos" de la competencia entre China y EE. UU. y Corea

El fuego de la guerra comercial entre China y EE. UU. está candente. Mirando las tendencias en el campo de las industrias de alta tecnología, no se trata simplemente de comercio y economía, sino de una lucha feroz que incluso invoca la seguridad nacional. Detrás de esta lucha se encuentran variables como la competitividad tecnológica y la seguridad tecnológica. En particular, EE. UU. ha utilizado la seguridad tecnológica como pretexto para imponer restricciones a la exportación e importación en el campo de las industrias de alta tecnología. En el centro de este desarrollo se encuentra Huawei, una empresa de equipos de telecomunicaciones china. Durante el último año, EE. UU. ha ejercido presión en múltiples frentes, incluidas medidas económicas y diplomáticas contra China, citando problemas de ciberseguridad en los productos de equipos de telecomunicaciones de Huawei. Al observar la llamada "crisis de Huawei", se discute la competencia por la hegemonía tecnológica entre China y EE. UU. Sin embargo, si se quita una capa más de la cáscara de esta competencia entre China y EE. UU., se encuentra el problema de la seguridad de los datos.

Lo que preocupa a EE. UU. es el problema de seguridad nacional que podrían causar los datos filtrados a través de las puertas traseras de los productos de Huawei. La cumbre del G20 en Osaka en junio de 2019 mostró signos de que el centro de gravedad de la competencia por la hegemonía tecnológica entre China y EE. UU. se estaba trasladando de la "ronda de Huawei" a la "ronda de datos". La "Osaka Track", propuesta por Japón en el G20, contiene las intenciones ocultas del campo occidental, incluido EE. UU., dirigidas contra el proteccionismo digital y las políticas de localización de datos de China. China, en respuesta a la ofensiva de EE. UU., también ha invocado la soberanía de datos como argumento para regular a las empresas estadounidenses que ingresan a su mercado. Si bien EE. UU. blandió el arma del proteccionismo comercial con el pretexto de la seguridad en el caso de Huawei, aboga por un entorno comercial que garantice el flujo transfronterizo libre de datos.

Se prevé que el desarrollo de esta situación afectará también a Corea. La reciente crisis de Huawei se ha convertido para Corea en un problema de diplomacia aliada, no solo de elección tecnológica. En junio de 2019, el embajador de EE. UU. en Corea intervino directamente para exigir públicamente que Corea se uniera a las sanciones contra Huawei. De manera similar, el problema del movimiento transfronterizo de datos también tiene el potencial de tensar las relaciones entre Corea y EE. UU. en el futuro. En 2016, el gobierno coreano rechazó la solicitud de Google de exportar datos de mapas nacionales con una escala de 1:5000 por motivos de seguridad nacional. En octubre de 2018, se presentó un proyecto de ley en la Asamblea Nacional que obligaría a las empresas de Internet estadounidenses como Google y Amazon a instalar servidores para centros de datos en Corea, y el embajador de EE. UU. en Corea solicitó "evitar medidas de localización de datos que obstaculicen las ventajas de la nube".

Corea es un "país avanzado en datos" que se enorgullece de ser el quinto mayor productor de datos del mundo, pero las empresas estadounidenses como Amazon Web Services (AWS), Microsoft y Google dominan aproximadamente el 70% del mercado nacional de la nube. Google, al ver el potencial del mercado de datos coreano, ha anunciado que establecerá un centro de datos en Corea a principios del próximo año, y Microsoft ya está construyendo un tercer centro de datos. Oracle planea establecer centros de datos adicionales dentro de un año, además de la inauguración de un centro de datos en mayo. AWS e IBM ya establecieron centros de datos nacionales y operan negocios en la nube desde 2016. Dada la lenta situación de los negocios en la nube de las empresas nacionales, existe la preocupación de que una dependencia excesiva de las empresas de la nube estadounidenses pueda provocar la fuga de innumerables datos producidos en Corea al extranjero.

Repensando la "Teoría de la Soberanía de Datos"

En respuesta a estos cambios, el discurso basado en la teoría de la soberanía de datos está ganando fuerza en Corea recientemente. Por ejemplo, el Ministerio de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) está apoyando activamente proyectos de construcción de infraestructura de datos liderados por empresas nacionales, defendiendo la soberanía de datos. Además, el interés en Naver, una empresa de Internet nacional que está dando pasos para construir un segundo centro de datos, está creciendo. También se está planteando la idea de que el gobierno intervenga para crear un entorno favorable a las empresas nacionales, dado que las PYMES, a diferencia de las grandes corporaciones, no pueden construir su propia infraestructura de datos. Se trata de crear un centro de datos para PYMES en forma de plataforma nacional. El discurso movilizado en estos movimientos es la teoría de la soberanía de datos.

Si bien damos la bienvenida a estos movimientos que reconocen la importancia de los datos, esperamos que no se desvíen hacia una teoría de la soberanía de datos demasiado orientada al pasado. Incluso si se defiende la soberanía de datos, el enfoque de China, donde el estado interviene para controlar el flujo de datos, es anacrónico. También debemos considerar cómo nuestra teoría de la soberanía de datos establecerá una relación con el discurso de libre flujo de datos del campo occidental, incluido EE. UU., representado por la "Osaka Track". Dado que el campo de la competencia entre China y EE. UU. se está expandiendo al área de datos, es necesario observar atentamente cuándo y cómo las repercusiones podrían afectar las relaciones entre Corea y EE. UU. o entre Corea y China. Al igual que la competencia entre China y EE. UU. está evolucionando hacia un patrón complejo, nuestras preocupaciones intermedias no pueden sino profundizarse.

En particular, es necesario reflexionar sobre el propio concepto de soberanía de datos. A medida que la importancia de los datos como recurso estratégico aumenta, se plantean debates sobre la soberanía de datos, pero la reflexión sobre lo que realmente significa la "soberanía" es superficial. Generalmente, cuando se habla de "soberanía", a menudo se tiene en mente el concepto de "soberanía estatal" (state sovereignty) entendido en un sentido moderno. Sin embargo, ¿es apropiado aplicar el concepto de soberanía moderna, formado sobre la base del concepto de estado territorial del pasado, a la era del flujo transfronterizo de datos? ¿Es correcto volver al concepto de soberanía concebido en la idea geopolítica del siglo XIX al discutir el flujo de datos en el ciberespacio del siglo XXI?

Basado en esta problemática, este artículo examina la competencia de normas de datos, centrándose en los aspectos de la competencia hegemónica entre China y EE. UU. que han entrado en una nueva fase recientemente. En particular, se pretende dilucidar las características conceptuales de la teoría de la soberanía de datos en la que se basan las estrategias de datos de ambos países, cómo se reflejan estas teorías en las legislaciones y sistemas relacionados con los datos de ambos países, y cómo se reflejarán en el futuro proceso de formación de normas internacionales. Por supuesto, el interés último de este artículo es evaluar la dirección de la estrategia de datos que Corea debería perseguir en respuesta a este "cambio estructural". Para ello, prestaremos atención a las implicaciones de la "teoría de la soberanía de datos" que la Unión Europea ha planteado recientemente en el campo de los datos.

Estados Unidos, el discurso del flujo transfronterizo de datos

La posición de EE. UU. puede resumirse en abogar por el libre flujo transfronterizo de datos, excepto en áreas muy sensibles que afectan la privacidad. Se trata de que, en caso de que surjan problemas como la fuga, distorsión o abuso de información personal en un entorno donde se garantice la libre transferencia transfronteriza de datos, la empresa en cuestión será la responsable. Principalmente se protegen datos específicos en campos como la atención médica, las finanzas y las tecnologías de la información y la comunicación, y se responde dentro del marco legal de los estados o empresas individuales, en lugar de políticas a nivel nacional. Esta posición concluye que no es posible controlar completamente la transferencia transfronteriza de datos en nombre de la soberanía nacional, y que tampoco es deseable controlarla.

Este discurso sobre el flujo transfronterizo de datos se basa en la percepción de que la soberanía nacional se está debilitando hoy en día, y la soberanía concebida aquí se refiere a la "soberanía política" a nivel gubernamental, como la capacidad de controlar actividades que trascienden las fronteras del estado territorial. Se argumenta que esta soberanía política se está debilitando cada vez más debido al avance de la globalización hoy en día, y lo mismo ocurre en el campo de los datos. El discurso de datos de EE. UU. de esta naturaleza representa la lógica y los intereses de las corporaciones multinacionales estadounidenses que buscan maximizar el valor de los datos a nivel mundial a través del flujo transfronterizo. Por lo tanto, se espera que la postura de EE. UU. de abogar por el libre flujo de datos y buscar normas internacionales que lo garanticen se fortalezca cada vez más con el desarrollo de la economía digital.

De hecho, EE. UU. y Japón han estado discutiendo la protección de la información personal y el establecimiento de reglas para el flujo internacional de big data desde finales de 2018. En este contexto, un evento notable es la "Osaka Track" mencionada anteriormente. La Osaka Track discutirá no solo la estandarización de las reglas de flujo de datos internacionales, sino también la protección de la información personal y la propiedad intelectual, el fortalecimiento de la ciberseguridad y el establecimiento de criterios fiscales para las empresas de Internet estadounidenses. En particular, dado que se acordó establecer criterios para la tributación digital, conocida como el "impuesto a Google", en 2020, se espera que aumenten los impuestos sobre diversos servicios de transmisión y en la nube, como video y juegos. Estos problemas planteados a nivel del G20 se reproducirán y ampliarán en negociaciones a nivel bilateral, multilateral y regional en un formato similar.

El discurso de EE. UU. se está expandiendo más allá de las fronteras, vinculado a la lógica de la seguridad en el contexto de la ejecución de la estrategia antiterrorista. Por ejemplo, en marzo de 2018, EE. UU. emitió la "Cloud Act", o "Ley de Legalización del Uso de Datos en el Extranjero", que otorga a las agencias de investigación de EE. UU. la autoridad para acceder a correos electrónicos, documentos y otros materiales de comunicación almacenados en servidores extranjeros de empresas de Internet estadounidenses como Google, Microsoft, Amazon y Apple. Una vez que esta ley entre en vigor, será posible la interceptación sin la emisión de una orden de registro por parte de un tribunal estadounidense, y será posible recopilar datos relacionados con información personal independientemente de dónde se almacenen los datos. Esta acción significa la proyección de una especie de "soberanía imperial" basada en la noción de seguridad de datos, y se prevén conflictos con los países correspondientes.

China, el discurso de la soberanía nacional de datos

China, en principio, restringe la transferencia transfronteriza de datos. La crisis de la vigilancia de datos de EE. UU. tras el incidente de Snowden también ha contribuido a fortalecer esta postura de China. Todas las empresas que operan en China deben almacenar los datos recopilados en China dentro del país, y para transferir datos al extranjero, deben obtener permiso de las autoridades chinas y someterse a un procedimiento de evaluación de seguridad de acuerdo con las regulaciones chinas. Además, si el gobierno chino lo solicita, deben proporcionar información de descifrado de datos, y en caso de negativa, se impondrán multas y se suspenderá el negocio a las empresas. La "Ley de Ciberseguridad" de China, promulgada en junio de 2017, contiene estas disposiciones.

El concepto de soberanía que China invoca para restringir la transferencia transfronteriza de datos es la "soberanía estatal" (法政的國權) a nivel de estado. Esto está relacionado con el problema del poder de control del estado territorial. Si se pregunta quién es el sujeto del poder que regula el flujo transfronterizo de datos, la respuesta es que los actores estatales existentes deben intervenir con el pretexto de la utilidad pública y la seguridad nacional. El concepto de soberanía de datos o soberanía cibernética que China defiende es un ejemplo representativo de la invocación de este concepto de soberanía. Se argumenta que es un derecho inherente de un estado soberano censurar y controlar datos que perjudican el interés público y regular la fuga de datos recopilados en China al extranjero. Esta soberanía como poder estatal se alinea con el "principio de no injerencia en los asuntos internos" que postula el concepto de soberanía del estado territorial moderno.

La "Ley de Ciberseguridad" contiene disposiciones sobre la revisión de seguridad y la evaluación de seguridad de la infraestructura clave, la introducción del sistema de nombres reales en línea, la obligación de almacenar datos personales relacionados con la infraestructura clave en servidores nacionales en China, la estipulación de la intervención del gobierno en la censura de Internet, la obligación de los operadores de bloquear y transmitir información ilegal, y la regulación de productos o servicios relacionados con Internet. En particular, las disposiciones relativas a la localización de datos y la inspección de seguridad de Internet son controvertidas: si se designa como "operador de infraestructura de información clave" de un nivel superior, los servidores de datos deben ubicarse en China y solo se deben utilizar equipos y servicios de red designados por el gobierno chino. Además, el gobierno chino puede inspeccionar y monitorear continuamente el nivel de seguridad.

Aunque la "Ley de Ciberseguridad" tiene como objetivo declarado la protección de la información personal y la seguridad del estado y los ciudadanos, en realidad se entiende que tiene como objetivo proteger la industria nacional y fortalecer el control y la censura del contenido de Internet. De hecho, la "Ley de Ciberseguridad" ha ejercido presión sobre las corporaciones multinacionales estadounidenses. Amazon Web Services (AWS) vendió sus activos de la división china en noviembre de 2017. A principios de 2018, Microsoft y Amazon trasladaron sus respectivos datos a centros de datos en Beijing y Ningxia. Además, inmediatamente después de la promulgación de la "Ley de Ciberseguridad", Apple transfirió toda la información personal y los derechos de gestión de los usuarios chinos al gobierno provincial de Guizhou, China, y en febrero de 2018 anunció planes para construir un segundo centro de datos en la Región Autónoma de Mongolia Interior, China.

Unión Europea, el discurso de la soberanía ciudadana de datos

En medio de la competencia entre los movimientos para buscar normas internacionales que garanticen el flujo transfronterizo de datos y los movimientos por la soberanía de datos para proteger el mercado de datos nacional en respuesta, los recientes movimientos de la Unión Europea están atrayendo atención. Históricamente, la Unión Europea, que ha seguido los pasos de la celebración del Acuerdo de Puerto Seguro, su invalidación y la introducción del Escudo de Privacidad, promulgó el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) en mayo de 2018. En este proceso, además de los problemas de transferencia y localización de datos en el extranjero, se están discutiendo cuestiones como el uso efectivo de los datos y la protección de la información personal, el reconocimiento de los derechos de los datos de las personas de una manera que no sea el concepto de propiedad, y la cuestión de la imposición del llamado impuesto a Google.

El concepto de soberanía que se puede vislumbrar en los movimientos de la Unión Europea es la "soberanía como idea" a nivel de la nación (nation), que porta la identidad colectiva del ejercicio de la soberanía. Este concepto de soberanía se alinea con el concepto de derechos de la nación, es decir, derechos civiles (民權), y más específicamente, es una especie de "soberanía ciudadana" en el sentido de derechos colectivos de la nación basados en los derechos del "ciudadano" individual. Cuando este concepto de soberanía se aplica al campo de los datos, se manifiesta como un concepto de derecho que protege los datos que contienen información sensible de la nación como una colección de individuos, o la información personal de los ciudadanos como individuos. Es un concepto de soberanía planteado desde la perspectiva de comprender colectivamente los derechos de los individuos que componen el estado.

Un ejemplo representativo de la teoría de la soberanía ciudadana de la Unión Europea es el RGPD. El RGPD se aplica a todas las empresas globales que tienen establecimientos en la UE o que ofrecen bienes o servicios en línea, así como a los estados miembros de la UE. En caso de infracción de la normativa, se impondrá una multa de hasta el 4% de las ventas globales o 20 millones de euros (aproximadamente 26.800 millones de KRW). El RGPD estipula, además de los derechos de acceso y rectificación existentes, el derecho de supresión (derecho al olvido), el derecho a la portabilidad de datos y el derecho a oponerse a la elaboración de perfiles. Además, al regular legalmente el uso de datos seudonimizados, se mejora la confianza del usuario en el uso de datos y los servicios relacionados. Por supuesto, se puede presentar una demanda en cualquier momento si los datos propios que han cruzado fronteras se ven comprometidos.

En cuanto a la regulación de la transferencia transfronteriza de datos, el RGPD ha permitido la libre transferencia de datos solo si se ha obtenido una "decisión de adecuación" (adequacy or equivalence decision) que demuestre que el país receptor tiene un sistema de protección de información personal equivalente al de la UE. Sin embargo, incluso si el nivel de protección de datos no cumple con los criterios, la transferencia de datos es posible si existe el consentimiento del interesado, si es necesario para cumplir un contrato o si es necesaria la cooperación legal. El caso de la Unión Europea revela un modelo en el que el fundamento del derecho a proteger los datos a nivel estatal no se busca, sino que se busca a nivel individual y se proporciona un marco legal para garantizarlo a nivel estatal (UE).

¿Búsqueda de la "Soberanía Compleja" de Corea?

Como se desprende del caso de la Unión Europea, se espera que las estrategias de respuesta de datos de cada país en el futuro se desarrollen en la dirección de reorganizar el entorno de uso de datos y buscar la legislación relacionada con los datos, teniendo en cuenta las circunstancias de cada país, en medio de la competencia de los discursos de datos divergentes entre los dos campos representados por EE. UU. y China. En este proceso, se realizarán esfuerzos para formar normas internacionales de datos a nivel bilateral, multilateral y regional que reflejen los intereses de cada país de alguna forma. Esto es lo que se predice con la llegada de la "ronda de datos" mencionada anteriormente. Entonces, ¿qué tipo de discurso, estrategia y sistema de "soberanía de datos" debería buscar Corea frente a estos cambios? Curiosamente, las tres formas de discurso de datos mencionadas anteriormente están mostrando indicios en Corea actualmente.

En primer lugar, en junio de 2018, el gobierno anunció un plan para llevar a cabo un proyecto piloto relacionado con la introducción de MyData, un sistema de gestión de datos centrado en el sujeto de la información. MyData es una forma de gestión de datos que permite al sujeto de la información descargar y utilizar directamente sus datos de las instituciones y compartirlos. La implementación de MyData, que recuerda al discurso de datos de EE. UU., es significativa dado que la Ley de Protección de Información Personal y la Ley de Redes de Información de Corea no especifican el derecho a la portabilidad de datos de las personas. Se espera que sea posible implementarlo sin necesidad de modificar la ley y superar la limitación de que el valor de uso de los datos disminuye debido a medidas de desidentificación. El objetivo es promover la implementación de proyectos de servidores y la participación en campos como la atención médica (gestión de la salud), las finanzas (gestión de activos) y las telecomunicaciones (recomendación de planes de tarifas), de los cuales los ciudadanos pueden beneficiarse directamente.

En segundo lugar, en septiembre de 2018, se presentó en la Asamblea Nacional un proyecto de ley de reforma de la "Ley de Promoción del Uso de Redes de Información y Protección de la Información" que obliga a las empresas de TI de cierto tamaño a instalar servidores en Corea. Contiene disposiciones para tomar medidas técnicas para un uso estable del servicio y, en caso de incumplimiento, imponer una multa de hasta el 3% de los ingresos. En particular, tiene la intención de obligar a las empresas de Internet globales a instalar servidores de datos en Corea y, a través de esto, asegurar una base impositiva. El objetivo es corregir el "campo de juego inclinado" de la industria de Internet nacional. Según este proyecto de ley, los proveedores de servicios de información y comunicación de cierto tamaño deben instalar servidores en Corea para el uso estable de los servicios por parte de los usuarios. El propósito es fortalecer la soberanía de datos.

Finalmente, en julio de 2019, el Ministerio de Pequeñas y Medianas Empresas anunció una hoja de ruta a mediano plazo para construir una plataforma nacional de base de datos que las PYMES puedan utilizar libremente. La idea es lograr la innovación en la fabricación impulsada por la IA basada en la nube para las PYMES. Basándose en la evaluación de que Corea ha sido demasiado perezosa en la inversión en la industria de la nube, el estado creará una plataforma para las PYMES para reducir los costos que las PYMES gastan en análisis y almacenamiento de datos. Esto puede evaluarse como una idea basada en el concepto de soberanía ciudadana. Esta idea plantea preocupaciones sobre la violación de la soberanía de datos que podría ocurrir si el almacenamiento de todos los datos generados en el país depende completamente de corporaciones multinacionales. Si todos los datos nacionales se almacenan en Amazon, Google, etc., los datos se volverán dependientes de un solo lugar, por lo que el objetivo es asegurar la competitividad centrándose en las empresas que operan negocios en la nube en Corea.

Actualmente, los discursos sobre datos que se discuten en Corea mezclan conceptos que satisfacen las demandas de los usuarios individuales como sujetos de datos, al tiempo que protegen el mercado de datos y promueven industrias relacionadas a nivel de estado y empresa (especialmente PYMES). Estas apariencias pueden parecer algo contradictorias y, en algunos casos, muestran diferencias en los enfoques entre los ministerios gubernamentales que supervisan los datos, o diferencias de percepción entre el gobierno y la Asamblea Nacional. Sin embargo, a la inversa, considerando la naturaleza compleja del campo de los datos que no puede resolverse basándose en un solo discurso, esta situación podría incluso actuar como una condición favorable dependiendo de si se realizan esfuerzos para encontrar puntos en común en el futuro. Después de todo, el concepto de soberanía para resolver el problema de los datos transfronterizos no puede depender únicamente del concepto de soberanía del estado territorial como antes.

Desde esta perspectiva, la teoría de la soberanía de datos que deberíamos perseguir en el futuro debe basarse en un concepto complejo que refleje ① el concepto de protección de derechos a nivel individual de protección de la privacidad, ② el reconocimiento de los derechos de las empresas que buscan maximizar el valor de los datos como bien público global, y ③ el derecho del estado a garantizar la naturaleza pública de los datos. En otras palabras, incluso al discutir la "soberanía", en lugar de presentar al estado como el sujeto de los derechos sobre los datos, se necesita el concepto de "soberanía compleja" (complex sovereignty), que se basa en los derechos de los individuos y ciudadanos colectivos, al tiempo que se activan las actividades de las empresas que utilizan estos datos, y se reconoce el papel del estado que sirve al interés público. ■

■ Autor: Kim Sang-bae_ Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Seúl. Se licenció en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Seúl y obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas por la Universidad de Indiana, EE. UU. Sus principales áreas de investigación son la información, las comunicaciones y las redes en las relaciones internacionales. Sus principales obras incluyen "Virtual Spear and Net Shield: The Geopolitics of Cyber Security and Korea" (2018), "The Geopolitics of Arachne: Challenges to Networked Global Politics Theory" (2014), "Information Revolution and Power Transformation: A Perspective of Networked Political Science" (2010), "Competition for Standards in the Information Age: Intelism and the Japanese Computer Industry" (2007).

■ Editor responsable: Yoon Jun-il, Investigador del EAI

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