[BRIEFING] Recommandations politiques à l'égard de la Corée du Nord et de son développement nucléaire

[Note de l'éditeur]

Le problème nucléaire et balistique nord-coréen prend une ampleur croissante, et son urgence exige une réponse à la fois rapide et soigneusement calculée. Les politiques des précédents régimes sud-coréens, qu'elles aient été d'apaisement ou axées sur les sanctions, se sont avérées inadéquates pour résoudre cette question pressante. Il est clair qu'aucun progrès ne peut être réalisé sans une approche nouvellement conçue, basée sur une diplomatie complexe et des efforts co-évolutifs. Dans cet article, les professeurs Young Sun Ha et Chaesung Chun présentent une vision audacieuse d'une stratégie à l'égard de la Corée du Nord pour la nouvelle administration sud-coréenne.

L'évolution de l'environnement politique

autour de la question nucléaire nord-coréenne

L'un des problèmes les plus difficiles auxquels est confrontée la nouvelle administration sud-coréenne, fraîchement investie, est la formulation d'une nouvelle politique à l'égard de la Corée du Nord et de son programme nucléaire. Le problème nucléaire nord-coréen, qui a maintenant 24 ans d'histoire, est entré dans une nouvelle phase.

Premièrement, l'augmentation des capacités nucléaires de la Corée du Nord constitue bien entendu une menace directe pour la Corée du Sud et les autres pays environnants. Outre le développement de moyens de transport pour les missiles, y compris des sous-marins lanceurs d'engins nucléaires et la production en série de missiles nucléaires, le développement du régime a atteint le niveau d'interception air-air et air-sol à grande échelle, capable de neutraliser les systèmes de défense antimissile sud-coréens. Depuis l'arrivée du nouveau gouvernement sud-coréen, la RPDC a déjà effectué deux lancements réussis de missiles Hwasong-12 et Pukkuksong-2, et a annoncé avoir développé avec succès un missile à longue portée efficace ainsi qu'une technologie de rentrée atmosphérique. La Corée du Nord devrait posséder 100 ogives nucléaires d'ici 2020, et ses chances de développer avec succès des missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) et des missiles balistiques lancés par sous-marin (SLBM) augmentent. Il est extrêmement urgent de bloquer, et à terme d'éliminer complètement, le développement nucléaire et balistique de la Corée du Nord.

Deuxièmement, le développement des capacités nucléaires et balistiques de la Corée du Nord était une question de survie pour la Corée du Sud et le problème central des relations internationales en Asie du Nord-Est. Cependant, le développement d'un ICBM par la Corée du Nord menace le territoire des États-Unis, et avec sa capacité à menacer le territoire chinois avec des missiles nucléaires, il est devenu une question de sécurité non seulement pour la Chine et les États-Unis, mais aussi pour le Japon et la Russie. Ce changement offre à la fois une opportunité et une menace pour la nouvelle administration sud-coréenne. Tous les pays concernés, y compris la Chine et les États-Unis, qui sont confrontés à cette question nucléaire nord-coréenne urgente, s'engageront de tout cœur sur la voie diplomatique pour tenter de résoudre le problème. Cependant, en raison des limites des sanctions chinoises à l'égard de la Corée du Nord et de la politique rigide de « double ligne » de Kim Jong Un en matière de développement nucléaire et économique, il est difficile pour les gouvernements de Trump et de Xi Jinping de trouver une approche pour résoudre le problème. Dans ce scénario, si la Corée du Sud veut jouer un rôle de premier plan dans la recherche d'une solution, elle doit dépasser les simples théories d'autonomie et de coopération et promouvoir une approche co-évolutive plus prévoyante.

Troisièmement, avec le renforcement des sanctions internationales contre la Corée du Nord en réponse à ses essais nucléaires et balistiques, il sera difficile pour la Corée du Sud de promouvoir seule une politique d'engagement envers la Corée du Nord. Dans le même temps, comme le régime de Kim Jong Un a déjà atteint un degré de développement significatif dans ses capacités nucléaires et balistiques, la Corée du Nord n'abandonnera pas facilement sa politique de double ligne de développement nucléaire et économique, même si les pays environnants ont renforcé leurs sanctions. Par conséquent, la nouvelle administration est actuellement confrontée au grand défi de devoir traiter avec la Corée du Nord en commandant une stratégie politique à l'égard des États-Unis et des relations intercoréennes qui diffère concrètement de la manière dont les administrations précédentes ont traité le régime de Kim Jong Il.

Quatrièmement, le nouveau gouvernement s'attelle à la tâche difficile de créer une politique à l'égard de la Corée du Nord et de son programme nucléaire qui repose sur la coopération des progressistes et des conservateurs. Comme ni la politique progressiste de coopération ni la politique conservatrice de sanctions envers la Corée du Nord n'ont réussi à arrêter le développement des missiles nucléaires du pays et les provocations militaires envers la Corée du Sud, la nouvelle administration doit trouver un nouveau type de politique complexe à l'égard de la Corée du Nord qui combine à la fois la pression et la coopération. Cependant, le développement continu et constant de missiles nucléaires et les provocations envers le Sud par le régime de Kim Jong Un réduisent l'écart entre les perspectives progressistes et conservatrices sur le Nord. Cela peut être considéré comme une opportunité pour la nouvelle administration de surmonter les essais et erreurs du passé et de définir une nouvelle approche de la politique nord-coréenne.

Démêler les dilemmes parallèles

de pression et d'engagement

La priorité absolue pour le nouveau gouvernement est la création d'un ensemble de « Principes complexes de pression et d'engagement » pour faciliter la résolution de la question nucléaire nord-coréenne d'une manière qui permette à tous les pays parties prenantes de coopérer. Les pays touchés par la question nucléaire nord-coréenne s'accordent en principe sur le fait que la dénucléarisation de la péninsule nécessite une combinaison de pression et d'engagement. L'administration Trump des États-Unis propose une nouvelle politique nord-coréenne dans ce sens, et le gouvernement de Xi Jinping met l'accent sur une politique parallèle de dénucléarisation et de régime de paix par l'arrêt du développement nucléaire et balistique de la Corée du Nord et des exercices militaires américano-sud-coréens. D'autre part, la Corée du Nord prône la dénucléarisation après l'établissement d'un régime de paix. La question est de savoir si la dénucléarisation doit venir en premier, se produire simultanément, ou avoir lieu après l'établissement d'un régime de paix, ainsi que si les pays environnants seront en mesure de coopérer sur ce que la dénucléarisation et un régime de paix impliqueront réellement.

La nouvelle administration doit d'abord être capable de synchroniser la pression et les sanctions de la communauté internationale pour maximiser le coût du développement nucléaire. Ensuite, elle doit être capable d'offrir la possibilité à une Corée du Nord dénucléarisée de survivre et de se développer tout en renforçant la confiance intercoréenne, avant de présenter un nouveau plan de coopération pour une véritable dénucléarisation et un régime de paix sur la péninsule. Dans le même temps, la nouvelle administration doit être capable de diriger les pays entourant la Corée du Nord afin de faciliter la coopération autour de la réalisation de ce plan. Ce type d'effort doit apparaître comme une politique plus complexe et co-évolutive, distincte des politiques du « Soleil » et de pression.

La communauté internationale a adopté diverses sanctions pour inciter la Corée du Nord à abandonner son programme nucléaire. Ces sanctions ne visent pas à faire s'effondrer le régime, mais plutôt à le pousser à remplacer la voie nucléaire coûteuse par la voie de la dénucléarisation à faible coût. Cependant, comme la Corée du Nord choisit de s'engager dans des jeux de pourparlers au bord du gouffre, ce type de pression n'amènera jamais le régime à abandonner ses armes nucléaires. Parce que Kim Jong Un pense que les armes nucléaires sont l'« épée de l'État » qui permet à son régime de survivre, la Corée du Nord doit faire face à une réalité où la possession d'armes nucléaires n'assurera pas la survie du régime, mais l'exposera plutôt au danger. Ce n'est qu'alors qu'ils abandonneront leurs armes nucléaires. En fin de compte, ce n'est que lorsque Kim Jong Un atteindra un carrefour où le choix sera entre le développement continu d'armes nucléaires et la mort du régime qu'il sera forcé de choisir l'abandon des armes nucléaires à grande échelle. S'il n'est pas présenté avec ce dilemme, le régime continuera ses tentatives pour obtenir la reconnaissance en tant qu'État doté d'armes nucléaires, ses menaces militaires contre ses voisins, et la poursuite du développement économique par la politique de double ligne.

Cependant, il ne sera pas facile d'amener la Corée du Nord à ce carrefour particulier. La probabilité que la Chine, qui exerce la plus grande influence sur la Corée du Nord, exerce le type de pression que les États-Unis et la Corée du Sud attendent, est presque inexistante. C'est parce que l'administration de Xi Jinping perçoit toujours une Corée du Nord effondrée comme une menace plus grande qu'une Corée du Nord nucléaire, même si elle n'est pas satisfaite des essais de missiles nucléaires en cours du Nord. De plus, bien que l'administration Trump soit capable de mettre l'option militaire sur la table dans ses négociations avec la Corée du Nord, l'exercice réel de cette option n'est pas facile. La Corée du Nord, bien consciente de ces vulnérabilités chez son adversaire, continue d'employer des jeux de pourparlers au bord du gouffre tout en étant rarement confrontée à ce carrefour. Néanmoins, maximiser les coûts de la voie nucléaire et minimiser les coûts de la dénucléarisation a été identifié comme une condition nécessaire, mais non suffisante. Ainsi, la nouvelle administration doit créer des sanctions internationales plus fortes que jamais et ensuite examiner attentivement comment elle dirigera cette stratégie de sanctions à l'avenir.

Renforcer la confiance intercoréenne et créer une feuille de route pour l'engagement avec le Nord

Alors que la nouvelle administration poursuit la pression et les sanctions contre la nucléarisation continue de la Corée du Nord, elle doit en même temps proposer une feuille de route extrêmement prudente et progressive pour l'engagement en faveur de la dénucléarisation de la Corée du Nord. La Corée du Sud doit clairement indiquer de diverses manières, tant au régime de Kim Jong Un qu'au peuple nord-coréen, que ce qu'elle désire n'est pas une unification par absorption, mais plutôt la normalisation d'une Corée du Nord dénucléarisée et la stabilisation des relations intercoréennes. Afin de dissiper les inquiétudes du Nord concernant une unification par absorption, la Corée du Sud doit présenter un plan d'unification formel qui réaffirme un processus graduel et pacifique en trois étapes, ainsi qu'un plan d'unification du XXIe siècle si nécessaire. De plus, la Corée du Sud doit clairement indiquer que les plans de dénucléarisation de la Corée du Nord proposés par les États-Unis et la Chine sont irréalistes. La proposition de la Chine, selon laquelle la Corée du Nord suspendrait ses activités nucléaires et balistiques en échange d'une suspension des exercices militaires américano-sud-coréens, manque d'une voie concrète vers la dénucléarisation et un régime de paix. Dans le même temps, la stratégie récente de l'administration Trump d'engagement et de pression surestime, comme d'habitude, le leadership de la Chine dans des sanctions fortes contre la Corée du Nord et sous-estime le degré de pression nécessaire pour amener la Corée du Nord à la table des négociations. Pour ces raisons, il sera difficile pour ce plan de réussir.

Le gouvernement sud-coréen doit d'abord clarifier sa volonté de stabiliser la situation sur la péninsule par une stratégie d'engagement envers la Corée du Nord et une coopération sur les échanges intercoréens. Après cela, il pourra initier des échanges et la fourniture d'aide humanitaire qui ne peuvent être utilisés à des fins militaires ou politiques, des rencontres de familles séparées, et des échanges sociaux et culturels. Ensuite, il pourra commencer le processus de coopération économique, d'abord par des échanges économiques de bas niveau, suivis d'échanges économiques complets, puis d'une intégration complète du marché. Bien sûr, l'expansion et l'approfondissement de ces échanges progressifs seront accompagnés simultanément de la dénucléarisation et de négociations sur un régime de paix. La Corée du Sud doit affiner la feuille de route vague pour l'engagement qui est actuellement dans l'esprit des États-Unis, de la Chine et de la communauté internationale en prenant le rôle de chef de file, puis en facilitant l'engagement avec la Corée du Nord sous la coopération de la communauté internationale.

Une véritable coopération sur la dénucléarisation doit découler du processus étape par étape de négociations sur un gel nucléaire et un règlement, de rapports et d'inspections, ainsi que du retour au TNP, du désarmement des installations nucléaires existantes, et enfin de l'abandon complet du programme nucléaire du Nord. Lorsque l'étape irréversible de l'abandon nucléaire sera atteinte, un échange économique intercoréen à grande échelle pourra être initié. Ainsi, la première étape pour la nouvelle administration est de prescrire précisément les termes de l'engagement avec la Corée du Nord, avec la coopération de la communauté internationale, tout en continuant à maintenir les sanctions internationales contre le Nord. Si des progrès sont réalisés dans les négociations sur un véritable gel nucléaire, la Corée du Sud et les pays parties prenantes environnants pourront commencer à discuter du soutien économique à la Corée du Nord et la coopération sur les échanges intercoréens pourra reprendre afin qu'à terme la dénucléarisation puisse avoir lieu.

Créer un régime de paix complexe

sur la péninsule coréenne à moyen et long terme

Lorsque les négociations de gel en vue de la dénucléarisation du Nord seront entamées, les discussions sur la manière de construire un véritable régime de paix sur la péninsule devront commencer en même temps. La Corée du Nord et ses voisins ont déjà conclu et mis en œuvre un accord de base (l'Accord-cadre de 1990 à Genève) sur la dénucléarisation et un régime de paix. Le problème était que les pays voisins de la Corée du Nord ont des intentions politiques fondamentales différentes, et la réalité est qu'il sera extrêmement difficile d'avoir une coopération fluide lorsque la confiance n'a pas été établie. Si une coordination autour d'une séquence à deux pistes et d'étapes concrètes individuelles pour la négociation ne peut être établie, il sera difficile pour les négociations de progresser. Dans le même temps, il doit y avoir une co-évolution des conditions extérieures à la table des négociations pour soutenir les négociations.

Le problème urgent des pourparlers de dénucléarisation conditionne la Corée du Nord à suspendre le « développement » de ses missiles nucléaires. Un arrêt des essais ne fait que risquer que la Corée du Nord poursuive des activités de développement nucléaire autres que les essais. Si cela se produit et que les négociations échouent, la Corée du Nord renforcera davantage ses capacités d'armement nucléaire en réponse à cette situation. Si la Corée du Nord arrête ses essais et souhaite démontrer sa sincérité dans la suspension de toutes ses activités de développement nucléaire, elle doit déclarer et vérifier toutes les activités nucléaires en cours, s'ouvrir à des inspections complètes et faire le premier pas pratique vers la dénucléarisation. De plus, la Corée du Nord doit également, en même temps, renvoyer tout son personnel impliqué dans le développement d'armes nucléaires de l'armée. Une fois que la Corée du Nord aura montré sa sincérité dans la dénucléarisation, elle sera en mesure de démontrer sa ferme volonté de promouvoir sa survie et son développement continus par le biais d'un régime de paix. Même si la Corée du Sud et les États-Unis ne stipulent pas la dénucléarisation dès le départ, il doit absolument y avoir un gel et un arrêt résolus pour montrer leur sincérité dans la dénucléarisation. Enfin, comme condition de la suspension des essais nucléaires et des négociations sur un gel nucléaire, les États-Unis et la Corée du Sud devraient suspendre temporairement leurs exercices militaires, la Corée du Nord annoncer un arrêt de ses provocations militaires et de ses armes chimiques, et un renforcement de la confiance militaire devrait avoir lieu, suivi d'une dénucléarisation totale par un arrêt complet du développement d'armes nucléaires et des inspections d'installations par la Corée du Nord. L'ensemble de cette proposition doit se dérouler sous la coopération étroite de tous les pays voisins, y compris la Chine.

Un plan devrait être conçu en même temps sur la manière de réagir si les négociations échouent lors de la première étape. Après avoir suspendu son programme, la Corée du Nord exigera des garanties physiques, telles que le retrait de la politique hostile des États-Unis à son égard, avant de passer à la dénucléarisation. Les États-Unis et la Corée du Sud doivent exiger un système de vérification de l'abandon nucléaire complet après le gel nucléaire, les inspections et la restauration du régime de non-prolifération. Le problème est que la Corée du Nord exigera l'inclusion d'une disposition dans l'accord de paix RPDC-États-Unis qui comprend le retrait des forces américaines en Corée du Sud et la rupture de l'alliance militaire comme condition préalable à sa dénucléarisation totale. Cependant, par le passé, la Corée du Nord s'est heurtée à un mur dans les négociations sur le régime de paix lorsqu'elle a exigé ce type de régime de paix complet dans le cadre des Trois Capacités Révolutionnaires. Comme la confiance entre les deux Corées est extrêmement faible, il doit y avoir une étape où la confiance politique et militaire est établie avant une réduction de la puissance militaire afin d'avoir des négociations sincères sur un régime de paix. La question clé est de savoir comment créer une mesure garantissant la survie du régime nord-coréen sans armes nucléaires, à laquelle une Corée du Nord sur la voie de la dénucléarisation peut faire confiance.

Au cours de ces négociations difficiles, il y a toujours le risque qu'après que la Corée du Nord ait développé un ICBM, elle pense avoir l'avantage et que les négociations échouent. Ainsi, les pays environnants, y compris les États-Unis et la Chine, doivent accepter de se préparer à revenir sur la question du développement des missiles nord-coréens dans le cas où cela se produirait. Ce type de décision n'est pas seulement contraire aux normes internationales, mais aura un impact extrêmement négatif sur l'ordre régional, la paix et la stabilité. Ainsi, les pays concernés doivent avoir un accord concret selon lequel la Corée du Nord assumera la responsabilité de toute rupture des négociations. Les négociations visant à dénucléariser la Corée du Nord doivent être menées dans le cadre d'un programme complet et progressif, avec une préparation totale aux échecs à moyen et long terme afin de maintenir la progression des négociations conformément au plan.

Lorsque les négociations de dénucléarisation seront pleinement engagées, un cadre complexe de coexistence pacifique, qui pourra être maintenu à moyen et long terme, devra être créé. Cela nécessitera une planification active de la part de la Corée du Sud pour la coexistence pacifique et l'achèvement d'un régime de paix de style sud-coréen qui pourra obtenir le soutien des pays environnants et de la communauté internationale dans son ensemble.

Un futur régime de paix sur la péninsule coréenne adapté au XXIe siècle doit découler d'un système complexe de la Corée du Sud et du Nord, des pays voisins de la péninsule coréenne et des organisations internationales. Premièrement, un accord de paix global entre les deux Corées basé sur une péninsule dénucléarisée doit être créé, et les pays parties prenantes environnants doivent fournir une garantie complexe de son efficacité. Le contenu de l'accord de paix RPDC-États-Unis peut être inclus dans ce processus. La garantie de la Chine est également nécessaire pour la sécurité de la Corée du Nord. La péninsule coréenne doit se dénucléariser et il doit y avoir un accord pour réduire les armes militaires conventionnelles qui inclut le renforcement de la confiance politique et juridique. En conséquence, un régime de paix complexe composé d'une variété d'acteurs sur la scène doit être construit. Si les pays environnants peuvent tous s'entendre sur un régime de paix pour la péninsule coréenne qui inclut l'accord de paix RPDC-États-Unis préconisé par la Corée du Nord, la garantie de paix proposée par la Chine pour la sécurité nord-coréenne, et l'accord de paix qui inclut les pays environnants préconisé par la Corée du Sud, il est essentiel que les deux Corées et les nations environnantes fassent un effort co-évolutif pour la paix et la prospérité de l'ordre régional de l'Asie-Pacifique. ■

Auteurs

Young Sun Ha est président du conseil d'administration de l'East Asia Institute, et également professeur émérite à l'Université nationale de Séoul. Dr. Ha a obtenu son doctorat en sciences politiques de l'Université de Washington.

Chaesung Chun est président du Centre d'études sur les relations internationales de l'East Asia Institute. Il est également professeur au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université nationale de Séoul. Il a obtenu son doctorat en relations internationales de la Northwestern University.

Natalie Grant est associée de recherche au Département de planification de la recherche de l'East Asia Institute.