[БРИФИНГ ПО ПРОБЛЕМАМ] Многосторонняя внешняя политика нового правительства Кореи

[Примечание редактора]

Многосторонние подходы к внешней политике занимают важное место во внешнеполитической повестке дня правительства Южной Кореи на протяжении нескольких десятилеков, учитывая уникальное положение Южной Кореи, способное преодолеть разногласия между государствами и способствовать согласованным усилиям по решению глобальных проблем. Несмотря на то, что Южная Корея является ключевым игроком на многосторонней арене, ее слабыми сторонами остаются отсутствие долгосрочных стратегических целей, а также ограниченный охват многосторонней деятельности. Президентство Трампа, наряду с выходом Великобритании из Европейского Союза, дает намек на отступление к изоляционизму, что представляет собой новый вызов для традиционной дипломатической практики Южной Кореи. Тем не менее, по словам Чжуна О, бывшего посла Республики Корея при ООН, нельзя недооценивать текущий вклад Южной Кореи в глобальное управление, включая ее роль непостоянного члена Совета Безопасности, председательство в ЭКОСОС в 2015-2016 годах и нынешнее председательство в Комиссии ООН по миростроительству. Такой опыт руководства может дать ценные уроки для укрепления глобальной безопасности. Помимо четкого видения кропотливой дипломатии и активного участия в реформировании структуры существующей многосторонней системы, как многосторонний подход администрации Мун к глобальным проблемам может открыть двери для глобальной солидарности ради лучшего будущего человечества?

Почему многосторонность важна для Республики Корея

ХОТЯ НЕКОТОРЫЕ СЧИТАЮТ СОПРОТИВЛЕНИЕ, С КОТОРЫМ СЕГОДНЯ СТАЛКИВАЕТСЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ В РАЗЛИЧНЫХ ЧАСТЯХ МИРА, СЕРЬЕЗНОЙ ПРОБЛЕМОЙ – Вплоть до того, что называют ее «деглобализацией» – мир становится меньше и более взаимозависимым необратимым образом. Растущее значение многосторонности в международных делах во многом связано с процессом глобализации. Для Республики Корея (РК), одного из крупнейших бенефициаров глобализации, неудивительно, что многосторонняя дипломатия набирает обороты. Многосторонность будет продолжать играть более важную роль во внешней политике нового правительства РК по крайней мере по трем причинам.

Во-первых, плоды глобализации делают возможными и облегчают дополнительные многосторонние взаимодействия. Благодаря революционному развитию технологий в области транспорта и связи, государствам на любом уровне представительства становится намного проще встречаться в больших группах и с большей частотой. Главы государств, а также представители рабочего уровня могут собираться в относительно короткие сроки для обсуждения насущных вопросов. Когда требуются двусторонние контакты, многостороннее мероприятие предоставляет для них больше возможностей, чем традиционные личные визиты. «Встречи в кулуарах» становятся все более распространенными для быстрых консультаций на высоком уровне. Поскольку Корея известна как лидер в области информационно-коммуникационных технологий и стремится проявлять больше инициативы в качестве организатора международных мероприятий, она может способствовать этой тенденции.

Во-вторых, глобальные проблемы множатся и становятся все более сложными. По мере развития глобализации первоначальный энтузиазм по поводу новых впечатлений и удобств, по-видимому, сменяется растущей обеспокоенностью по поводу последствий проблем, вызванных или усугубленных той же тенденцией глобализации. К ним относятся, среди прочего, изменение климата, экономическое и социальное неравенство, насильственный экстремизм и незаконная миграция. Само собой разумеется, что глобальные проблемы требуют глобальных решений, которые могут быть достигнуты только путем сотрудничества и совместных действий множества стран. Международных игроков также становится все больше и больше, и они становятся более разнообразными. Помимо традиционных государственных акторов, в международных усилиях по решению глобальных проблем теперь регулярно участвуют многосторонние заинтересованные стороны, такие как организации гражданского общества и бизнес. Все эти новые разработки требуют большего внимания к многосторонности во внешней политике Кореи.

В-третьих, Республика Корея последовательно продвигает свою глобальную роль уже много лет. Корея прошла долгий путь, превратившись из одной из беднейших развивающихся стран в члена ОЭСР и G20. Это редкий случай страны-получателя помощи, ставшей донором в области сотрудничества в целях развития, и она стремилась увеличить свою помощь в целях развития многим развивающимся странам. Несмотря на то, что Корея вступила в ООН только в 1991 году, через 46 лет после обретения независимости, Корея заметно активна в мировом сообществе. Она дважды служила непостоянным членом Совета Безопасности и почти всегда входила в состав Экономического и Социального Совета и Совета по правам человека. Граждане Кореи занимали ключевые руководящие должности, в том числе Генерального секретаря, Председателя Генеральной Ассамблеи и Председателя Экономического и Социального Совета. С момента демократизации Кореи в конце 1980-х годов все ее правительства проводили определенную внешнеполитическую повестку дня, направленную на укрепление глобальной роли страны, что, в свою очередь, расширило многостороннее участие Кореи. Эта тенденция должна продолжаться, поскольку, по-видимому, нет альтернативы укреплению многосторонности, когда речь идет об усилиях правительства Кореи по участию в международных делах и повышению глобальной роли страны.

Оценка многосторонней дипломатии Кореи:

Сильные и слабые стороны

Справедливости ради стоит отметить, что послужной список Кореи на многосторонней арене с момента ее вступления в ООН в 1991 году весьма впечатляет. Однако более существенная оценка выявляет как сильные, так и слабые стороны ее многосторонней дипломатии. Ниже приведены некоторые преимущества, которые Корея имеет в многосторонних взаимодействиях.

Во-первых, Корея находится в уникальном положении, чтобы использовать уроки, извлеченные за десятилетия собственного опыта развития, миростроительства и демократизации. Это позволяет Корее играть связующую роль между развивающимися и развитыми странами, а также между стремящимися к демократии и уже существующими демократиями. Такая роль может быть применена ко всем трем столпам ООН – миру и безопасности, развитию и правам человека. В то же время, благодаря своему динамичному корпоративному сектору и гражданскому обществу, Корея может более эффективно способствовать вовлечению различных заинтересованных сторон.

Во-вторых, занятие корейцами ряда руководящих должностей в многосторонней системе также является преимуществом. РК необходимо опираться на наследие Генерального секретаря Пан Ги Муна и использовать сравнительное преимущество, возникшее благодаря ее другим недавним руководящим ролям, таким как председательство в ЭКОСОС в 2015-16 годах. Поскольку Цели устойчивого развития (ЦУР) были приняты и их реализация впервые была рассмотрена под председательством Кореи, Корея накопила опыт в вопросах, связанных с реализацией ЦУР. В частности, Корея взяла на себя инициативу в продвижении ЦУР 10 (сокращение неравенства) и ЦУР 16 (мир и справедливость).

В-третьих, Министерство иностранных дел Кореи на протяжении многих лет готовит специалистов по многосторонней дипломатии. РК начала придавать значение многосторонним взаимодействиям довольно рано по сравнению с другими странами, еще до вступления в ООН. Эта традиция позволила корейским представительствам в Нью-Йорке, Женеве, Вене и других многосторонних постах быть более динамичными и хорошо связанными. Вероятно, благодаря этой традиции Корея известна успешным проведением кампаний при выдвижении на выборные должности или при выдвижении индивидуальных кандидатов.

В то же время, однако, существуют некоторые недостатки, характерные для многосторонней дипломатии Кореи, которые иногда проявляются даже несмотря на видимые положительные результаты.

Первый – это отсутствие долгосрочной стратегии. Хотя Корея получила руководящие должности и организовала важные мероприятия в ООН и вокруг нее, эти успехи, чаще всего, казались изолированными друг от друга. Иногда Корея даже меняет свой фокус полностью после создания сильного имиджа вокруг определенной многосторонней проблемы. Это может быть просто связано с отсутствием долгосрочной, всеобъемлющей стратегии, руководящей ее многосторонними взаимодействиями, а не со сменой приоритетов политики. Другими словами, проблема стратегии может способствовать отсутствию последовательности. Таким образом, для Кореи является неотложной задачей более конкретно определить стратегическое видение и цели в своей многосторонней внешней политике, а также последовательность в дипломатии Кореи в целом. Во-вторых, по понятным причинам, многосторонняя деятельность Кореи слишком часто зависит от ее озабоченности Корейским полуостровом и его окрестностями. Действительно, к настоящему времени опасности, исходящие от Корейской Народно-Демократической Республики (КНДР), такие как ее ядерное оружие и проблемы с правами человека, стали серьезными общими проблемами для всех государств-членов ООН. Эти вопросы имеют несравнимое значение для Южной Кореи. Тем не менее, РК необходимо применять более целенаправленный подход к решению проблем КНДР в многостороннем контексте, а не использовать каждую возможность и международный форум для поднятия вопроса о Северной Корее.

Предложения по многосторонней дипломатии для нового правительства РК

Недавно избранное правительство Мун Чжэ Ина сталкивается с множеством внешнеполитических вызовов. Северная Корея продолжает свои провокации с ядерным оружием и ракетами; координация с новой администрацией США более насущна, чем когда-либо; Китай ожидает переговоров по размещению THAAD; и будущее соглашения с Японией от декабря 2015 года по так называемому вопросу «женщин для утешения» неясно. Некоторые из этих вопросов, возможно, не были должным образом решены из-за переходного правительства, которое управляло РК в течение нескольких месяцев. Тем не менее, нет простого выхода из любой из этих дилемм.

В этих обстоятельствах может показаться, что многосторонняя дипломатия вряд ли станет главным приоритетом во внешнеполитической повестке дня нового правительства РК. Однако следует помнить, что сегодняшняя РК – это не то, что было 20 лет назад с точки зрения ее национальных возможностей и международной ответственности. Корея теперь может позволить себе решать неотложные внешнеполитические проблемы и в то же время заниматься своими долгосрочными глобальными стратегиями.

Как упоминалось ранее, каждое предыдущее правительство в недавней истории Кореи ставило перед собой внешнеполитическую цель – усиление роли и вклада Кореи в мире, например, политика «интернационализации» президента Ким Ён Сама; политика «Мир и процветание в Северо-Восточной Азии» президента Ро Му Хёна; политика «Глобальная Корея» президента Ли Мён Бака; и политика «Дипломатия доверия» президента Пак Кын Хе. Поэтому было бы немыслимо, чтобы новое правительство не преследовало внешнеполитическую цель в соответствии с предыдущими усилиями по усилению глобальной роли Кореи.

Новое правительство РК может и должно опираться на эти начинания, что возможно и необходимо, учитывая возросшие возможности Кореи и международные ожидания. Особенно в то время, когда в мире растет неопределенность и в ООН вступил новый Генеральный секретарь, Корее важно проводить дальновидную политику. Ниже приведены несколько предложений по многосторонней дипломатии для нового правительства.

1. Опираться на достижения и сильные стороны, установленные предыдущими администрациями, и развивать их.

Несмотря на запоздалое вступление в Организацию Объединенных Наций, РК догнала другие государства-члены, активно участвуя во всех областях работы мирового сообщества. Конечно, есть ряд областей, где Корее следует извлечь уроки и улучшить свое многостороннее участие. Но важно, чтобы Корея опиралась на свои достижения и сильные стороны, установленные правительствами и отдельными лицами на сегодняшний день, и развивала их, поскольку они того заслуживают.

Одна из важных сильных сторон, которую многие признают у Кореи, – это ее уникальный опыт быстрой трансформации из наименее развитой страны в экономическую державу с динамичной демократией. Фактически, ряд многосторонних достижений Кореи выиграл от этого, например, проведение важных международных мероприятий, избрание на руководящие должности и динамичная деятельность в области сотрудничества в целях развития. Поэтому построение мостов должно оставаться важной сильной стороной многосторонней дипломатии Кореи и иметь большой потенциал для более разнообразного применения. Корея может внести больший вклад в преодоление традиционных разногласий между государствами-членами как по политическим, так и по экономическим/социальным вопросам.

Например, в случае миротворческих операций членство разделилось между членами и нечленами Совета Безопасности, с одной стороны, и финансовыми донорами и странами, предоставляющими войска (TCCs), с другой. Корея является как значительным TCC, так и важным финансовым донором, и поэтому может играть более активную роль в вопросе реформирования миротворческих операций. Корея также может проявить лидерство в преодолении разногласий между Севером и Югом по экономическим и социальным вопросам, не в последнюю очередь из-за сохраняющегося недоверия между двумя сторонами при реализации Повестки дня на период до 2030 года и ЦУР. В этом отношении председательство Кореи в ЭКОСОС в 2015-16 годах может быть полностью использовано. Будучи нынешним председателем Комиссии ООН по миростроительству (PBC), РК может укрепить связи между миростроительством и устойчивым развитием и способствовать развитию партнерских отношений для преодоления разногласий между государствами-членами.

Наследие Генерального секретаря Пан Ги Муна также должно быть полностью использовано и развито. Маловероятно, что в обозримом будущем появится еще один Генеральный секретарь ООН из Кореи, а его 10-летний срок принес множество достижений, которые необходимо развивать. Некоторые из его главных достижений, такие как Цели устойчивого развития (ЦУР), Парижское соглашение по климату и продвижение прав человека, особенно для женщин и девочек, заслуживают постоянного внимания и усилий со стороны Кореи для продолжения этой работы.

Реализация ЦУР важна для Кореи как активного участника переговоров, которые привели к Повестке дня на период до 2030 года, и как бывшего президента ЭКОСОС – роли, которую сыграл этот автор. Корея может активно способствовать достижению ЦУР посредством собственной реализации целей устойчивого развития и национальных задач, а также путем поддержки усилий других развивающихся стран. Инициативы Кореи, способствовавшие реализации Цели 10 и Цели 16, в частности, должны быть усилены с партнерами, которые совместно работали над формулированием Целей. Основываясь на своем национальном опыте, Корея может помочь привлечь мировое внимание к необходимости сокращения неравенства посредством инклюзивного развития.

Еще одним значительным достижением Генерального секретаря Пан было принятие и ратификация Парижского соглашения по климату. Ратификация Парижского соглашения до окончания сроков полномочий президента Барака Обамы и Генерального секретаря Пан подчеркивает политическую волю двух лидеров к решению одной из самых насущных мировых проблем. Корея играет важную роль в Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и принимает у себя Зеленый климатический фонд (GCF) в Сонгдо. Основываясь на этом опыте, Корея может способствовать реализации Парижского соглашения, поддерживая GCF и передавая технологии развивающимся странам.

Генеральный секретарь Пан также уделял внимание обеспечению прав женщин. Известно, что он поддерживал участие женщин на высоких должностях в системе ООН и в государствах-членах. Создание структуры «ООН-женщины» было значительным достижением в этом направлении. Защита и продвижение прав человека уязвимых групп населения также полностью соответствуют многосторонним усилиям Кореи на сегодняшний день. Например, Корея председательствовала на Конференции государств-участников Конвенции о правах инвалидов (CRPD) в течение сессий 2015 и 2016 годов. РК также может опираться на свой опыт в качестве члена-основателя и президента Совета по правам человека в 2016 году для продвижения глобальных усилий по защите прав человека. Ее опыт работы как в Совете по правам человека, так и в Совете Безопасности может быть использован для построения более тесных рабочих отношений между двумя органами, что позволит лучше интегрировать защиту прав человека и поддержание международного мира и безопасности.

2. Многосторонняя дипломатия Кореи должна руководствоваться долгосрочными стратегическими целями.

РК должна стать более стратегической в своей многосторонней дипломатии. Для этого Корее необходимо лучше определить свои общие внешнеполитические цели, желаемые результаты и влияние, которое она хочет оказать в долгосрочной перспективе. Это во многом связано с тем, как Корея видит свое будущее в мире. Корея должна принять некоторую критику, которая была высказана в ее адрес, например, что даже когда Корея получает руководящие должности, часто неясно, какие существенные цели преследует страна через эти стратегические роли. Для ведущей державы среднего уровня, такой как Корея, крайне важно создавать коалиции и оставаться вовлеченной в ключевые вопросы, имея долгосрочные стратегии, чтобы, по крайней мере, сохранить доверие в международном сообществе.

РК претендует на свое третье место в Совете Безопасности на срок 2023–24 годов. Это предоставит Корее возможность пересмотреть свои долгосрочные стратегии в области многосторонней дипломатии. От страны-кандидата на членство в Совете Безопасности обычно ожидается разработка тем, которые она будет последовательно отстаивать в ближайшие годы. Для РК это могут быть ядерное нераспространение и разоружение, особенно учитывая ядерную проблему КНДР; миростроительство и поддержание мира, учитывая нынешнее председательство РК в PBC; и уважение международного права, особенно в связи с давней поддержкой Кореей Международного уголовного суда (МУС) и концепции «защиты» (R2P).

Корея также может играть более стратегическую, ведущую роль в построении партнерских отношений между правительствами и многосторонними заинтересованными сторонами, включая гражданское общество и частный сектор, а также в расширении партнерских отношений в области гуманитарной помощи, особенно в связи с миротворческими операциями.

3. Многосторонняя дипломатия Кореи должна способствовать развитию общего глобального управления для решения глобальных проблем.

Маловероятно, что ООН в ближайшем будущем превратится во всемирное правительство. Однако логично полагать, что по мере возникновения все большего числа глобальных проблем будет оправдано дальнейшее и более сильное глобальное управление. Система ООН в целом уже обеспечивает определенную степень глобального управления, особенно в областях торговли, международного права, науки и технологий, общественного здравоохранения и других. В конечном итоге это распространится на более политически чувствительные области, такие как поддержание мира и безопасности и сокращение разрыва между богатыми и бедными. За свою 72-летнюю историю ООН постоянно создавала новые институты и программы по трем столпам мира, развития и прав человека, а также расширила свою деятельность на такие области, как здравоохранение, гуманитарная помощь и управление окружающей средой.

В последние годы ведутся углубленные дискуссии о реформе системы Организации Объединенных Наций с целью повышения эффективности, согласованности и актуальности всей архитектуры в обеспечении глобального управления для более эффективного реагирования на сложные и взаимосвязанные глобальные вызовы современности. В то же время возникли и неформальные многосторонние процессы, такие как G20 или G77, которые призваны дополнить формальные многосторонние институты, работая вне строгих правил, таких как суверенное равенство, а также лучше отражая политическую реальность международных отношений. В конечном итоге эти неформальные процессы могут найти способ интегрироваться в формальную многостороннюю систему. Надеемся, что это и другие реформы в многосторонней системе окажут эффект, сделав ее работу более совместимой и актуальной с тем, что на самом деле происходит в мире, что может помочь всей системе приблизиться к мировому правительству. Конечно, это будет очень трудоемкий процесс, и то, как мы можем его ускорить, выходит за рамки рассмотрения данной статьи. В любом случае, для РК крайне важно участвовать в этом процессе, принимая участие во всех обзорах и реформах в многосторонней системе. В конце концов, что может быть важнее для Кореи или любой другой страны мира, чем построение устойчивого будущего для человечества? ▒

Авторы

Чжун О является профессором по исследованию Организации Объединенных Наций в Университете Кёнхи и бывшим послом Республики Корея. Он был послом и Постоянным представителем Кореи при Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке с 2013 по 2016 год. За это время он занимал пост 71-го Председателя Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) и Председателя Конференции государств-участников Конвенции о правах инвалидов (CRPD) на ее 8-й и 9-й сессиях в 2015 и 2016 годах. В 2014 году он получил награду «Дипломат года по версии Йонгсан» за свою работу по вопросам прав человека в Северной Корее, а в 2016 году организация «Rehabilitation International» вручила ему премию «Global Presidential Award» в знак признания его достижений в качестве Председателя CRPD. Он получил степень магистра международных политических исследований в Стэнфордском университете.