[Revue des enjeux] La politique étrangère multilatérale du nouveau gouvernement coréen

[Note de l'éditeur]

Les approches multilatérales en matière de politique étrangère occupent une place prépondérante au sein du gouvernement sud-coréen depuis plusieurs décennies, compte tenu de la position unique de la Corée du Sud qui peut servir de pont entre les États et impulser des efforts concertés pour résoudre les problèmes mondiaux. Bien qu'étant un acteur essentiel dans la sphère multilatérale, la Corée du Sud a cependant souffert d'un manque d'objectifs stratégiques à long terme ainsi que d'une portée limitée de ses activités multilatérales. La présidence de Trump, ainsi que le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, donnent un avant-goût d'un repli vers l'isolationnisme, constituant un nouveau défi pour les pratiques diplomatiques traditionnelles de la Corée du Sud. Pourtant, selon Joon Oh, ancien ambassadeur de la République de Corée auprès de l'ONU, les contributions continues de la Corée du Sud à la gouvernance mondiale, y compris son rôle de membre non permanent du Conseil de sécurité, sa présidence de l'ECOSOC de 2015-2016 et sa présidence actuelle de la Commission de consolidation de la paix des Nations Unies, ne doivent pas être négligées. Ces expériences de leadership pourraient offrir des perspectives pour la promotion de la sécurité mondiale. Outre une vision claire d'une diplomatie rigoureuse et d'une participation active à la réforme de la structure du système multilatéral actuel, comment l'approche multilatérale de l'administration Moon face aux problèmes mondiaux pourrait-elle ouvrir la voie à la solidarité mondiale pour un avenir meilleur pour l'humanité ?

Pourquoi le multilatéralisme importe à la République de Corée

MÊME SI CERTAINS CONSIDÈRENT LA RÉSISTANCE QUE LA MONDIALISATION rencontre aujourd'hui dans différentes parties du monde comme un problème grave – au point de parler de « démondialisation » – le monde devient de plus en plus petit et interdépendant d'une manière irréversible. L'importance croissante du multilatéralisme dans les affaires internationales est largement due au processus de mondialisation. Pour la République de Corée (RC), l'un des plus grands bénéficiaires de la mondialisation, il n'est pas surprenant que la diplomatie multilatérale gagne du terrain. Le multilatéralisme continuera de jouer un rôle plus important dans la politique étrangère du nouveau gouvernement de la RC, et ce pour au moins trois raisons.

Premièrement, les fruits de la mondialisation permettent et facilitent des engagements multilatéraux supplémentaires. Avec le développement révolutionnaire des technologies de transport et de communication, il devient beaucoup plus facile pour les États, à tout niveau de représentation, de se réunir en groupes plus importants et plus fréquemment. Les chefs d'État, ainsi que les représentants au niveau opérationnel, peuvent se réunir à bref délai pour discuter de questions urgentes. Lorsque des contacts bilatéraux sont nécessaires, un événement multilatéral offre plus d'opportunités à cet égard que les visites traditionnelles en tête-à-tête. Les « réunions en marge » deviennent plus courantes pour des consultations rapides et de haut niveau. La Corée étant reconnue comme un leader dans les technologies de l'information et de la communication et désireuse de prendre plus d'initiatives en tant que convocatrice d'événements internationaux, elle peut contribuer à faciliter cette tendance.

Deuxièmement, les problèmes mondiaux s'accumulent et deviennent plus complexes. Avec l'avancée de la mondialisation, l'enthousiasme initial suscité par les nouvelles expériences et commodités semble être remplacé par des préoccupations croissantes quant aux impacts des problèmes causés ou aggravés par cette même tendance de mondialisation. Il s'agit notamment du changement climatique, des inégalités économiques et sociales, de l'extrémisme violent et de la migration illégale, pour n'en nommer que quelques-uns. Il va sans dire que les problèmes mondiaux nécessitent des solutions mondiales, qui ne peuvent être atteintes que par la coopération et l'action commune entre plusieurs pays. Les acteurs internationaux sont également de plus en plus nombreux et diversifiés. Outre les acteurs étatiques traditionnels, des parties prenantes multiples telles que les organisations de la société civile et les entreprises s'engagent désormais régulièrement dans des efforts internationaux pour traiter les problèmes mondiaux. Tous ces nouveaux développements justifient une plus grande emphase sur le multilatéralisme dans la politique étrangère coréenne.

Troisièmement, la République de Corée promeut constamment son rôle mondial depuis de nombreuses années déjà. La Corée a parcouru un long chemin, passant d'un des pays en développement les plus pauvres à un membre de l'OCDE et du G20. C'est un cas rare de pays donateur devenu récipiendaire dans la coopération au développement et qui s'est efforcé d'augmenter son aide au développement à de nombreux pays en développement. Bien que la Corée n'ait adhéré à l'ONU qu'en 1991, 46 ans après son indépendance, elle a été remarquablement active au sein de l'organisation mondiale. Elle a siégé à deux reprises comme membre non permanent du Conseil de sécurité et a presque toujours siégé au Conseil économique et social et au Conseil des droits de l'homme. Des ressortissants coréens ont occupé des postes de direction clés, notamment celui de Secrétaire général, de Président de l'Assemblée générale et de Président du Conseil économique et social. Depuis la démocratisation de la Corée à la fin des années 1980, tous ses gouvernements ont poursuivi une sorte de programme de politique étrangère visant à renforcer le rôle mondial du pays, ce qui a, à son tour, élargi l'engagement multilatéral de la Corée. Cette tendance devrait se poursuivre, car il semble n'y avoir d'alternative au renforcement du multilatéralisme en ce qui concerne les efforts du gouvernement coréen pour s'engager dans les affaires internationales et renforcer le rôle mondial de la nation.

Évaluation de la diplomatie multilatérale de la Corée :

Forces et faiblesses

Pour être juste, le bilan de la Corée dans la sphère multilatérale depuis son adhésion à l'ONU en 1991 est tout à fait impressionnant. Mais une évaluation plus approfondie révèle à la fois des forces et des faiblesses dans sa diplomatie multilatérale. Voici quelques-uns des avantages dont dispose la Corée dans ses engagements multilatéraux.

Premièrement, la Corée est dans une position unique pour tirer parti des leçons apprises au fil des décennies de sa propre expérience de développement, de consolidation de la paix et de démocratisation. Cela permet à la Corée de jouer un rôle de pont entre les pays en développement et les pays développés, ainsi qu'entre les démocraties aspirantes et actuelles. Un tel rôle peut être appliqué aux trois piliers de l'ONU – paix et sécurité, développement et droits de l'homme. Parallèlement, avec son secteur des entreprises dynamique et sa société civile, la Corée peut contribuer plus efficacement à l'engagement d'une variété de parties prenantes.

Deuxièmement, la présence de Coréens dans un certain nombre de postes de direction au sein du système multilatéral constitue également un avantage. La RC doit s'appuyer sur l'héritage du Secrétaire général Ban Ki-moon et tirer parti de l'avantage comparatif découlant de ses autres rôles de leadership récents, tels que sa présidence de l'ECOSOC en 2015-16. Alors que les objectifs de développement durable (ODD) ont été adoptés et que leur mise en œuvre a été examinée pour la première fois sous la présidence coréenne, la Corée a accumulé une expertise sur les questions relatives à la mise en œuvre des ODD. En particulier, la Corée a pris la tête de la poursuite de l'ODD 10 (réduction des inégalités) et de l'ODD 16 (paix et justice).

Troisièmement, le service diplomatique coréen a formé pendant de nombreuses années des personnels spécialisés dans la diplomatie multilatérale. La RC a commencé à accorder de l'importance aux engagements multilatéraux assez tôt par rapport à d'autres nations, même avant son admission à l'ONU. Cette tradition a permis aux missions coréennes à New York, Genève, Vienne et d'autres postes multilatéraux d'être plus dynamiques et mieux connectées. Probablement en raison de cette tradition, la Corée est connue pour mener à bien des campagnes lorsqu'elle se présente à un poste électif ou propose un candidat individuel.

Dans le même temps, cependant, il semble y avoir certaines lacunes caractéristiques de la diplomatie multilatérale coréenne qui apparaissent parfois, même malgré des résultats visiblement positifs.

La première est le manque de stratégie à long terme. Bien que la Corée ait obtenu des postes de direction et organisé des événements importants à l'ONU et autour de celle-ci, ces succès ont, le plus souvent, semblé isolés les uns des autres. Parfois, la Corée semble même inverser complètement son orientation après avoir établi un profil solide autour d'une certaine question multilatérale. Cela pourrait être simplement dû à l'absence d'une stratégie globale et à long terme guidant ses engagements multilatéraux plutôt qu'à un changement de priorités politiques. En d'autres termes, le problème de stratégie peut contribuer au manque de cohérence. Il est donc urgent pour la Corée d'identifier, de manière plus concrète, une vision et des objectifs stratégiques dans sa politique étrangère multilatérale, ainsi qu'une cohérence dans la diplomatie coréenne dans son ensemble. Deuxièmement, pour des raisons compréhensibles, les activités multilatérales de la Corée sont trop souvent affectées par ses préoccupations concernant la péninsule coréenne et ses environs. Il est vrai que, désormais, les dangers posés par la République populaire démocratique de Corée (RPDC), tels que ses armes nucléaires et les questions de droits de l'homme, sont devenus des préoccupations communes sérieuses pour tous les États membres de l'ONU. Ces questions ont une incidence incomparable sur la Corée du Sud. Néanmoins, la RC doit adopter une approche plus ciblée dans le traitement des questions relatives à la RPDC dans le cadre multilatéral plutôt que d'utiliser chaque opportunité et chaque forum international pour soulever la question de la Corée du Nord.

Suggestions sur la diplomatie multilatérale pour le nouveau gouvernement de la RC

Le nouveau gouvernement de Moon Jae-in est confronté à de multiples défis en matière de politique étrangère. La Corée du Nord poursuit ses provocations avec des armes nucléaires et des missiles ; la coordination avec la nouvelle administration américaine est plus urgente que jamais ; la Chine attend une discussion sur le déploiement du THAAD ; et l'avenir de l'accord de décembre 2015 avec le Japon sur la question des « femmes de réconfort » est incertain. Certaines de ces questions n'ont peut-être pas été correctement traitées en raison du gouvernement de transition qui a dirigé la RC pendant plusieurs mois. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas de solution facile à aucun de ces dilemmes.

Dans ces circonstances, il peut sembler que la diplomatie multilatérale ne deviendra pas la priorité absolue du programme de politique étrangère du nouveau gouvernement de la RC. Cependant, il faut se rappeler que la RC d'aujourd'hui n'est pas ce qu'elle était il y a 20 ans en termes de capacités nationales et de responsabilités internationales. La Corée peut désormais se permettre de gérer les défis imminents de politique étrangère tout en abordant ses stratégies mondiales à plus long terme.

Comme mentionné précédemment, tous les gouvernements précédents dans l'histoire récente de la Corée ont eu pour objectif de politique étrangère de renforcer le rôle et les contributions de la Corée dans le monde, tels que la politique d'« internationalisation » du président Kim Young Sam ; la politique de « Paix et prospérité en Asie du Nord-Est » du président Roh Moo-hyun ; la politique de « Corée mondiale » du président Lee Myung-bak ; et la « diplomatie de confiance » du président Park Geun-hye. Il serait donc impensable que le nouveau gouvernement ne poursuive pas un objectif de politique étrangère conforme aux efforts précédents visant à renforcer le rôle mondial de la Corée.

Le nouveau gouvernement de la RC peut et doit s'appuyer sur ces efforts, ce qui est possible et nécessaire compte tenu des capacités renforcées de la Corée et des attentes internationales. Surtout à une époque où l'incertitude mondiale s'accroît et où un nouveau Secrétaire général a été inauguré à l'ONU, il est important que la Corée adopte des politiques tournées vers l'avenir. Voici quelques suggestions pour la diplomatie multilatérale du nouveau gouvernement.

1. S'appuyer sur les réalisations et les forces établies par les administrations précédentes et les développer davantage.

Malgré son admission tardive aux Nations Unies, la RC a rattrapé les autres États membres en s'engageant activement dans tous les domaines d'activité de l'organisation mondiale. Il y a bien sûr un certain nombre de domaines où la Corée devrait tirer des leçons et améliorer son engagement multilatéral. Mais il est important que la Corée s'appuie sur ses réalisations et ses forces établies jusqu'à présent par ses gouvernements et ses individus, car elles le méritent, et les développe davantage.

Une force importante que beaucoup reconnaissent à la Corée est son expérience unique de transformation rapide d'un pays le moins avancé à une puissance économique dotée d'une démocratie dynamique. En fait, plusieurs réalisations multilatérales de la Corée en ont bénéficié, comme l'organisation d'événements internationaux importants, son élection à des postes de direction et ses activités dynamiques dans la coopération au développement. Par conséquent, la création de ponts devrait continuer à être une force importante de la diplomatie multilatérale coréenne et avoir un grand potentiel d'application plus diversifiée. La Corée peut apporter davantage de contributions pour surmonter les divisions traditionnelles entre les États membres, tant sur les questions politiques qu'économiques/sociales.

Dans le cas des opérations de paix, par exemple, les membres ont été divisés entre les membres et les non-membres du Conseil de sécurité, d'une part, et les contributeurs financiers et les pays fournisseurs de contingents (TCC), d'autre part. La Corée est à la fois un TCC important et un contributeur financier majeur, et peut ainsi jouer un rôle accru dans la réforme des opérations de paix. La Corée peut également faire preuve de leadership pour combler le fossé entre le Nord et le Sud sur les questions économiques et sociales, notamment en raison de la méfiance persistante entre les deux parties concernant la mise en œuvre de l'Agenda 2030 et des ODD. À cet égard, la présidence coréenne de l'ECOSOC en 2015-16 peut être pleinement utilisée. En tant que président actuel de la Commission de consolidation de la paix (CCP) de l'ONU, la RC peut renforcer les liens entre la consolidation de la paix et le développement durable et promouvoir des partenariats pour combler les fossés entre les États membres.

L'héritage du Secrétaire général Ban Ki-moon devrait également être pleinement exploité et développé. Il est peu probable qu'il y ait un autre Secrétaire général de l'ONU originaire de Corée dans un avenir prévisible, et son mandat de 10 ans a offert de nombreuses réalisations à poursuivre. Certaines de ses réalisations majeures, telles que les objectifs de développement durable (ODD), l'Accord de Paris sur le changement climatique et la promotion des droits de l'homme, en particulier pour les femmes et les filles, méritent une attention et des efforts continus de la part de la Corée pour porter le flambeau.

La mise en œuvre des ODD est importante pour la Corée en tant qu'acteur actif dans les négociations qui ont abouti à l'Agenda 2030, et en tant qu'ancienne présidente de l'ECOSOC – un rôle que cet auteur a occupé. La Corée peut contribuer activement à la réalisation des ODD par sa propre mise en œuvre des objectifs de développement durable et des cibles nationales, et en soutenant les efforts des autres États membres du monde en développement. Les initiatives coréennes qui ont facilité la mise en œuvre des objectifs 10 et 16, en particulier, devraient être renforcées avec les partenaires qui ont travaillé ensemble à la formulation des objectifs. Sur la base de sa propre expérience nationale, la Corée peut aider à attirer l'attention mondiale sur la nécessité de réduire les inégalités par un développement inclusif.

Une autre réalisation importante du Secrétaire général Ban a été l'adoption et la ratification de l'Accord de Paris sur le changement climatique. La ratification de l'Accord de Paris avant la fin des mandats du président Barack Obama et du Secrétaire général Ban souligne la volonté politique des deux dirigeants de relever l'un des défis les plus urgents du monde. La Corée a joué un rôle important dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et accueille le Fonds vert pour le climat (GCF) à Songdo. Sur la base de ces expériences, la Corée peut contribuer à la mise en œuvre de l'Accord de Paris en soutenant le GCF et en transférant des technologies aux pays en développement.

Le Secrétaire général Ban s'est également concentré sur l'intégration des droits des femmes. Il est connu pour avoir soutenu la participation des femmes à des postes de haut rang au sein du système des Nations Unies et dans les États membres. La création d'ONU Femmes a été une réalisation importante dans cette direction. La protection et la promotion des droits de l'homme pour les groupes vulnérables de la population sont également très conformes aux efforts multilatéraux de la Corée jusqu'à présent. Par exemple, la Corée a présidé la Conférence des États parties à la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH) pour ses sessions de 2015 et 2016. La RC peut également s'appuyer sur son bilan en tant que membre fondateur et président en 2016 du Conseil des droits de l'homme pour faire progresser les efforts mondiaux de promotion des droits de l'homme. Son expérience au sein du Conseil des droits de l'homme et du Conseil de sécurité peut être utilisée pour établir une relation de travail plus étroite entre les deux organes, ce qui permettrait une meilleure intégration de la protection des droits de l'homme et du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

2. La diplomatie multilatérale de la Corée devrait être davantage guidée par des objectifs stratégiques à long terme.

La RC devrait être plus stratégique dans sa diplomatie multilatérale. Pour ce faire, la Corée doit mieux définir ses objectifs généraux de politique étrangère, ainsi que les résultats et l'impact qu'elle souhaite obtenir à long terme. Cela a beaucoup à voir avec la façon dont la Corée envisage son avenir dans le monde. La Corée devrait accepter certaines des critiques qui lui ont été adressées, comme le fait que même lorsqu'elle obtient des postes de direction, il est souvent peu clair quels objectifs substantiels le pays poursuit à travers ces rôles stratégiques. Il est essentiel pour une puissance moyenne de premier plan comme la Corée de former des coalitions et de rester engagée sur les questions clés en ayant des stratégies à long terme, ne serait-ce que pour maintenir sa crédibilité dans la communauté internationale.

La RC est candidate pour son troisième siège au Conseil de sécurité pour le mandat 2023-2024. Cela offrira à la Corée une opportunité de redéfinir ses stratégies à long terme en matière de diplomatie multilatérale. Un pays candidat à la qualité de membre du Conseil de sécurité est généralement censé développer des thèmes qu'il défendra de manière cohérente dans les années à venir. Pour la RC, ceux-ci pourraient inclure la non-prolifération et le désarmement nucléaires, en particulier compte tenu de la question nucléaire de la RPDC ; la consolidation de la paix et le maintien de la paix, compte tenu de la présidence actuelle de la RC de la CCP ; et le respect du droit international, en particulier en lien avec le soutien de longue date de la Corée à la Cour pénale internationale (CPI) et à la responsabilité de protéger (R2P).

La Corée peut également jouer un rôle plus stratégique et de premier plan dans la création de partenariats entre les gouvernements et les parties prenantes multiples, y compris la société civile et le secteur privé, et dans l'expansion des partenariats en matière d'aide humanitaire, en particulier en lien avec les opérations de maintien de la paix.

3. La diplomatie multilatérale de la Corée devrait contribuer au développement de la gouvernance mondiale globale pour relever les défis mondiaux.

Il est peu probable que l'ONU se développe en un gouvernement mondial dans un avenir proche. Cependant, il est logique de croire qu'à mesure que de plus en plus de problèmes mondiaux surgiront, une gouvernance mondiale plus poussée et plus forte sera justifiée. L'ensemble du système des Nations Unies fournit déjà un certain degré de gouvernance mondiale, en particulier dans les domaines du commerce, du droit international, de la science et de la technologie, de la santé publique, et autres. À terme, cela s'étendra à des domaines plus sensibles politiquement tels que le maintien de la paix et de la sécurité et la réduction de l'écart entre riches et pauvres. Au cours de ses 72 ans d'histoire, l'ONU n'a cessé de développer de nouvelles institutions et programmes sur les trois piliers de la paix, du développement et des droits de l'homme, et a également élargi ses activités à des domaines tels que la santé, l'aide humanitaire et la gestion de l'environnement.

Ces dernières années, des discussions approfondies ont eu lieu sur la réforme du système des Nations Unies en vue de renforcer l'efficacité, la cohérence et la pertinence de l'architecture globale pour répondre plus efficacement aux défis mondiaux complexes et interconnectés d'aujourd'hui. Parallèlement, des processus multilatéraux informels tels que le G20 ou le G77 ont également émergé, conçus pour compléter les institutions multilatérales formelles en travaillant en dehors de l'application stricte des règles telles que l'égalité souveraine, ainsi qu'en reflétant mieux la réalité politique des relations internationales. À terme, ces processus informels pourraient trouver un moyen de fusionner avec le système multilatéral formel. Espérons que cela et d'autres réformes du système multilatéral auront pour effet de rendre son travail plus compatible et pertinent avec ce qui se passe réellement dans le monde, ce qui pourrait aider l'ensemble du système à se rapprocher d'un gouvernement mondial. Bien sûr, ce sera un processus très long, et la manière dont nous pouvons le faciliter dépasse la portée de cet article. En tout cas, il est essentiel que la RC s'engage dans ce processus en participant à tous les exercices d'examen et de réforme du système multilatéral. Après tout, qu'y aurait-il de plus important pour la Corée ou pour toute autre nation du monde que de construire un avenir durable pour l'humanité ? ▒

Auteurs

Joon Oh est professeur d'études des Nations Unies à l'Université Kyung Hee et ancien ambassadeur de la République de Corée. Il a été ambassadeur et représentant permanent de la Corée auprès des Nations Unies à New York de 2013 à 2016. Durant cette période, il a été le 71e président du Conseil économique et social (ECOSOC) et le président de la Conférence des États parties à la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH) pour ses 8e et 9e sessions en 2015 et 2016. En 2014, il a reçu le Youngsan Diplomat Award pour son travail sur les questions des droits de l'homme en Corée du Nord et Rehabilitation International lui a décerné le Global Presidential Award en 2016 en reconnaissance de ses réalisations en tant que président de la CDPH. Il est titulaire d'une maîtrise en études de politique internationale de l'Université de Stanford.