Глобальные сдвиги власти и G20: геополитический анализ

Очевидно, что Южная Корея добилась крупного успеха, успешно проведя саммит G20 в Сеуле в 2010 году. В то же время труднее оценить более глубокое значение процесса G20 и самого саммита G20 в Сеуле. Чтобы ясно понять текущие усилия дипломатии G20 по созданию новой системы глобального управления, необходимо раскрыть истинную природу процесса G20 и его значение.

Когда начался процесс G20, речь шла не только о технической координации финансового регулирования между государствами. Речь также шла о перебалансировке отношений между глобальными рынками и регулированием и разработке организованной системы глобального управления. В случае провала процесса G20, другие доступные альтернативы крайне ограничены: по сути, они сводятся либо к формату G2 с США и Китаем, либо к продолжению нескоординированной рыночной системы, которая существует сегодня.

Исследовательский центр Азиатской инициативы в области безопасности Института Восточной Азии пригласил Ива Тибергиена с кафедры политологии Университета Британской Колумбии на 12-й семинар Smart Talk 16 ноября 2010 года. Профессор Тибергиен выступил с докладом «Глобальные сдвиги власти и G20: геополитический анализ». Затем последовала дискуссия с приглашенными экспертами из Южной Кореи.

В настоящее время Тибергиен работает над ролью Китая в глобальном управлении (с акцентом на глобальное финансовое регулирование, G20 и глобальные экологические проблемы), над геополитикой процесса саммитов G20 и над проектом, посвященным политическим последствиям экономического неравенства в Восточной Азии.

Сосредоточившись на геополитических тенденциях в рамках G20, Тибергиен обрисовал парадокс глобального управления и сложные силовые отношения внутри G20. Он задался вопросом, обладает ли G20 потенциалом для изменения поведения крупных государств и побуждения их к устойчивому сотрудничеству.

Профессор Тибергиен утверждает, что в таких областях, как торговля, валюта, финансы и окружающая среда, существуют отдельные и независимые компоненты глобального управления. До сих пор фактический центр власти этих институтов был сосредоточен на гегемонии США с кольцом основных поддерживающих стран, таких как Великобритания, Германия, Франция и Япония. Однако, поскольку власть Китая во всех сферах растет, существующая структура власти больше не функционирует. Структура власти всех глобальных институтов должна развиваться, чтобы освободить место для Китая, а также для Индии и Бразилии. G20 должна служить испытательным полигоном для сопровождения этого процесса перебалансировки. Сможет ли она выполнить эту миссию? И каковы предпочтения и стратегические приоритеты Китая в этом процессе?

Ниже приводится краткое изложение презентации Ива Тибергиена и последующего обсуждения между экспертами и Тибергиеном.

Презентация

Многое было написано об G20 экономистами и аналитиками политики; однако сравнительно меньше анализа доступно о лежащих в основе динамиках власти и о более крупных стратегических играх между ключевыми действующими лицами. Тибергиен пытается представить более широкую картину с помощью инструментов политологии, чтобы объяснить процесс G20. Изучая политику G20 в Китае, Европе и Японии, он понял, что взаимодействие между внутренними процессами принятия решений государств имеет большое значение. Первый исследовательский вопрос, который он поставил, касается природы G20: является ли G20 просто техническим совещанием для координации политики и базовых правил в области макроэкономики и фискальной политики, или за этим стоит нечто большее, возможно, истинный институциональный аспект?

Его второй вопрос заключался в том, обладает ли G20 способностью стимулировать устойчивое сотрудничество между государствами. Большинство анализов G20 выглядят негативными или, в лучшем случае, скептическими; однако, если способность G20 формировать мировую политику так слаба, то почему государства вкладывают в нее столько политического капитала? На этом фоне также интересно наблюдать, насколько саммит G20 является не просто саммитом, и его огромную гравитационную силу в международной политике; в значительной степени процесс G20 постепенно влияет на большое количество двусторонних маневров, которые все связаны с ним.

Глобальное управление и гегемонистский переход

Определение глобального управления, данное Тибергиеном, — это «совокупность международных институтов, которые помогают государствам координировать действия на глобальном уровне». Тем не менее, Тибергиен отметил, что текущая стадия глобального управления представляет собой скорее набор разрозненных двусторонних и многосторонних соглашений, которые возникли отдельно в различных сферах, каждое на основе различных коалиционных альянсов.

Затем он представил парадокс глобального управления: с одной стороны, нам требуется больше глобального управления в областях, где глобальные рынки недавно потерпели неудачу или требуют больше правил и координации. Например, нам срочно необходимо больше глобального управления и мониторинга в сфере глобальных финансов, чтобы предотвратить очередной мировой финансовый кризис и стабилизировать глобальные потоки капитала. В то же время, фактическая разработка таких глобальных правил стала более трудной из-за мультиполяризации власти и неопределенности, вызванной текущим гегемонистским переходом.

Этот парадокс также выявил политические дилеммы, включая классическую дилемму коллективных действий или так называемую трагедию общих ресурсов; неравномерные выгоды от торговли; дилеммы надежных обязательств, касающиеся нестабильности лидерства государственных деятелей; и дилемму демократической подотчетности, когда государства не желали передавать суверенитет институтам с низкой демократической отзывчивостью.

Процесс G20: три концентрические круга и новые геополитические отношения

По словам Тибергиена, G20 охватывает три одновременных концентрических круга политических игр. Первый связан с технической координацией, необходимой для разрешения глобального кризиса: это срочная краткосрочная, но четко очерченная задача, необходимая для выживания мировой финансовой системы. Этот первый уровень в основном занимается управлением рисками, решением некоторых проблем, унаследованных от мирового финансового кризиса, и, по сути, защитой мировой экономической системы или предотвращением ее краха.

Вторая игра глобального управления и институционального строительства направлена на восстановление баланса между глобальными рынками и регулированием. Это две официальные игры. США в основном сосредоточены на первой, а Европа — на второй.

Однако, помимо этих первых двух игр, все играют в третью игру, а именно в очень конкурентную игру, связанную с управлением неравномерными выгодами от глобализации. Эта игра представляет собой переход власти и перебалансировку сил. Из-за неравномерных выгод за последние 20 лет происходит переход власти, особенно от США к Китаю, и в более широком смысле от ОЭСР к развивающимся рынкам мира. Большинство акторов готовы сделать что-то, чтобы сопровождать этот процесс, осознавая, что это опасный процесс. В то же время, каждое решение по институциональному строительству, принятое в контексте G20, будет иметь дальнейшие последствия с точки зрения распределения. Таким образом, США пытаются использовать G20 для замедления или интеграции подъема Китая (и Индии), в то время как Китай хочет использовать ее для ускорения перехода власти или, по крайней мере, для обеспечения постепенного усиления своего голоса в существующих глобальных институтах, таких как МВФ и Всемирный банк. Так что это более сложная игра и игра с нулевой суммой.

Триада G20: США, ЕС и Китай

G20 часто представляется как децентрализованная многополярная арена с консенсусным поиском общественного блага. На самом деле, реальная игра в центре G20 — это тройная конкуренция между США, ЕС и Китаем. Остальные государства либо выступают посредниками, либо присоединяются. В прошлом Япония была включена в триаду, но ирония заключается в том, что Япония страдает от таких глубоких внутренних проблем и настолько тесно связана с США, что исчезла и стала неактуальной (до сих пор). США являются доминирующим гегемоном в системе, и их поддержка необходима для существования G20; но Тибергиен утверждал, что Китай является настоящим связующим звеном в процессе G20.

Ось ЕС-США запустила G20 в надежде интегрировать Китай, и на ранних этапах G20 дебаты между вышеупомянутыми двумя были явно доминирующими. Однако, поскольку позиция и фокус США и ЕС со временем различались, Китай занял ключевую центральную позицию вместе с Японией, Кореей и Индией.

США и ЕС в основном сталкивались по двум ключевым повесткам дня. Одна повестка дня связана с повесткой дня институционального строительства, которая фокусируется на финансовом регулировании и макроэкономике на нижнем уровне и вопросах сбережений и долга на более высоком уровне. ЕС представляет один конец спектра, предпочитая более высокую институционализацию и управление, в то время как США представляют другой конец спектра. Это ставит другие государства, особенно Китай, в середину, и именно поэтому Китай оказывается связующим звеном для G20. Необходимо привлечь Китай, чтобы удержать США. В противном случае G20 развалится.

Китай и глобальное управление

При изучении процесса G20 крайне важно понимать, каковы предпочтения Китая в отношении как G20, так и глобального управления в целом. Тибергиен отметил, что Китай фактически занимал разные позиции по разным областям. Даже в рамках процесса G20 Китай демонстрировал различное поведение между саммитом в Лондоне в 2008 году и саммитом в Сеуле в 2010 году.

После постановки вопросов о позиции Китая как восходящей державы в отношении глобального управления и мультилатерализма, Тибергиен представил различные типы поведения, демонстрируемые Китаем в различных областях. Далее Тибергиен утверждал, что реакция Китая на глобальные экономические и экологические проблемы была результатом фрагментированного управления в конкретных областях и в основном определялась двумя внутренними переменными: балансом сил между внутренними коалициями, на которые влияет степень международной нормативной социализации; и степенью общественной открытости и общественного обсуждения. В то время как процесс принятия решений в Китае фрагментирован и относительно открыт для различных влияний, каждая политическая арена имеет свою собственную конфигурацию коалиций и влияний, которые являются довольно автономными.

Обсуждение

ЕС как глобальный игрок и коалиция Китая

США, Европейский Союз и Япония раньше имели общие интересы, но это было потому, что именно они создали большую часть послевоенной системы. Однако при решении недавних вопросов глобального управления, таких как проблема изменения климата, ЕС и Япония заняли противоположную позицию по отношению к США. ЕС стал глобальным игроком в 1990-х годах с большей координацией между ключевыми игроками и большей институционализацией в таких вопросах, как окружающая среда и финансовое регулирование, процессы, которые начали создавать новую основу для выработки политики.

Институты ЕС интегрировали измерения мультилатерализма, глобальных институтов и глобальных норм. В свою очередь, это привело к столкновению интересов между ЕС и США. Действительно, США часто рассматривают институциональные и нормативные проекты как попытки ограничить свое доминирование в качестве гегемона. Более того, в нескольких ключевых случаях Китай присоединился к коалиции с Европой. Например, в области регулирования генетически модифицированных организмов (ГМО) Китай практически принял европейские регуляторные стандарты, присоединился к Картахенскому протоколу по биобезопасности и сыграл значительную роль в конференции по биоразнообразию, состоявшейся в Нагое в октябре 2010 года. Китайские ученые и официальные лица Министерства окружающей среды подверглись нормативной социализации и занимают позиции, которые могут быть близки к позициям ЕС.

Таким образом, игра стала более сложной за последние 10-15 лет. ЕС стал глобальным игроком, и их ad hoc коалиции по интересам различны в каждой области. По нескольким направлениям Китай играл определенную роль, участвуя в европейском процессе.

Отношения США и Китая и G20

Как формируются решения Китая — очень сложный вопрос, но, учитывая, что Китай менее заинтересован в финансовом регулировании, у него нет таких глубоких нормативных обязательств или регуляторных идей, как у ЕС или США. Тем не менее, поскольку Китай придает большее значение G20 как главному глобальному форуму, чем США, отношения между США и Китаем становятся еще более важными.

Один из корейских участников спросил, почему США вообще участвуют в игре G20. Тибергиен ответил, что это потому, что Китай отказался от игры G2. Таким образом, единственной альтернативой для США было вовлечение Китая в более крупную игру с коалициями. Если бы государство находилось в положении declining hegemon, его интерес, вероятно, заключался бы в использовании своей текущей власти, которая была выше, чем она могла бы быть в будущем, для создания институтов, которые ограничили бы будущего гегемона. По словам Тибергиена, именно поэтому США заинтересованы в участии в G20 с самого начала. Анализ интереса США к G20 показывает, что США играют как гегемонистскую, так и постгегемонистскую игру. На пике мирового кризиса даже говорили о возможном крахе доллара. США отчаянно нуждались в обеспечении определенной степени координации между основными заинтересованными сторонами.

Понимание динамики ключевых стран в глобальной системе имеет значение даже при работе с многосторонними институтами. Если G20 пройдет как китайский, так и американский тест, то она сможет пойти по пути успешного институционального строительства.

G20 и глобальное управление

Что касается G20 как глобального института, Тибергиен сравнивает его с Советом ЕС. ЕС имеет сильные институциональные компоненты, которые стабильны; тем не менее, государствам ЕС по-прежнему нужен процесс для модификации существующих институтов и создания следующего поколения институтов. В галактике ЕС только Совет ЕС (саммит лидеров ЕС) может обеспечить приток политического капитала, необходимого для институционального строительства или институциональной корректировки. Тибергиен отметил, что G20 останется очень похожей на Совет. Глобальное институциональное строительство будет неоднократно требовать вливания политического капитала, и только G20 может обеспечить такой вклад. G20 имеет возможность добавлять новые функции в области финансового и валютного управления.

Тибергиен заключил, что G20 представляет собой крупную попытку восстановить глобальную регуляторную инфраструктуру, необходимую для функционирования мировых рынков. Большая гравитационная сила G20 связана с более широкой основополагающей потребностью в глобальном управлении. Во время саммита в Сеуле в 2010 году был достигнут ряд институциональных успехов с долгосрочным потенциалом, таких как управление МВФ и мониторинг, или Сеульские цели развития, несмотря на менее успешное посредничество между США и Китаем по вопросам глобальных денежных отношений.■

Ив Тибергиен — доцент кафедры политологии Университета Британской Колумбии (в настоящее время в отпуске и приглашенный доцент Национального университета Чэнчи на Тайване).

Эксперты

Ён Чон Чхве (Католический университет Кореи)
Чу-Юн Чон (Корейский университет)
Сонджу Кан (Институт иностранных дел и национальной безопасности)
Дон-Хун Ким (Корейский университет)
Мин Гё Ку (Сеульский национальный университет)
Чонгрин Мо (Университет Ёнсе)