Северокорейская ядерная угроза

Чарльз Л. Притчард является президентом Корейского экономического института в Вашингтоне. Он также занимал пост посла и специального посланника по переговорам с Корейской Народно-Демократической Республикой и представителя США в Организации по развитию энергетики Корейского полуострова в администрации президента Джорджа У. Буша с апреля 2001 года по сентябрь 2003 года.

5 апреля 2009 года, после месяцев широко разрекламированной подготовки, Северная Корея запустила межконтинентальную баллистическую ракету «Тэпходон-2». Несмотря на заявление северокорейского режима о том, что это была ракета, несущая спутник, эта авантюра неизбежно вызвала осуждение мирового сообщества. Тем не менее, стремясь достичь своей национальной цели стать «сильной и процветающей нацией» (gangseongdaeguk) к 2012 году, Пхеньян бросил вызов международному осуждению, проведя ядерное испытание 5 мая 2009 года.

Почему Северная Корея предприняла такие конфронтационные действия? Действительно ли Северная Корея намеревалась повысить напряженность в области безопасности в Северо-Восточной Азии? Или Северная Корея неожиданно оказалась вынуждена обострить напряженность в отношениях в сфере региональной безопасности? Чтобы обсудить эти насущные вопросы «Северокорейской ядерной угрозы», Институт Восточной Азии провел свой второй Smart Talk 1 июля 2009 года, пригласив Чарльза Л. Притчарда, президента Корейского экономического института в Вашингтоне, округ Колумбия, и бывшего специального посланника США в Северной Корее. В ходе дискуссии, в которой приняли участие ряд видных корейских экспертов по данным вопросам, были предприняты попытки определить, что побудило Северную Корею предпринять такие радикальные меры. Также были предложены некоторые осуществимые политические рекомендации для смягчения неминуемого конфликта. В ходе дискуссии Притчард, в частности, объяснил, как просчеты северокорейского руководства привели к эскалации разногласий, проиллюстрировав, как порочные циклы «действие-реакция» между Пхеньяном и международным сообществом переросли во второе ядерное испытание. Дискуссия завершилась предложением о необходимости разработки более сложного подхода, включая «стратегию выхода», чтобы вернуть Северную Корею за стол переговоров.

В данном отчете обобщаются материалы презентации Притчарда и последующего обсуждения с участниками.

Презентация

Запуск ракеты и ядерное испытание Северной Кореи, похоже, следуют знакомому шаблону. Но то, что мы наблюдаем, на самом деле, нечто совершенно иное. Мы видели реальное отсутствие гибкости и нечто гораздо более националистическое в действиях Пхеньяна. Здоровье Ким Чен Ира и вопрос преемственности руководства являются ключом к пониманию этого нетрадиционного поведения. Прежде всего, недавние провокационные действия северокорейского режима в большей степени ориентированы на внутреннюю аудиторию. Северокорейскому руководству необходимо было продемонстрировать свою силу и обеспечить контроль над народом. Однако, когда в апреле была запущена баллистическая ракета, Пхеньян не намеревался и не ожидал, что возникнет крайне напряженная ситуация. Неосознанно северокорейское руководство допустило стратегический просчет в реакции со стороны Соединенных Штатов и международного сообщества.

Стратегический просчет 1: Жесткая дипломатия Соединенных Штатов

Северная Корея допустила стратегический просчет в интерпретации новой администрации Обамы. Северокорейский режим, возможно, ожидал более мягкой и либеральной реакции со стороны администрации Обамы на запуск своей ракеты. Но Пхеньян столкнулся с гораздо более консервативной и жесткой реакцией, чем можно было ожидать от президента-демократа.

Хотя администрация Обамы была вынуждена действовать, не будучи полностью готовой, одно было ясно в ее политике в отношении Северной Кореи. В администрации существовало сильное чувство усталости от провокационных действий Северной Кореи. Администрация не хотела возрождать изнурительный переговорный процесс администрации Клинтона, ни продолжать политику второго срока администрации Буша. Позже она обвинила бы администрацию Буша в создании нынешнего северокорейского ядерного кризиса из-за отсутствия существенных санкций или предложения альтернатив. Администрация Буша использовала только риторику, призывая Северную Корею отказаться от ядерной программы. Напротив, администрация Обамы хочет быть твердой в вопросе денуклеаризации Северной Кореи, оставаясь открытой для прямых переговоров.

Госсекретарь Хиллари Клинтон была еще одним критическим фактором, который привел к тому, что реакция Соединенных Штатов была гораздо более консервативной. Когда Северная Корея запустила свою ракету в апреле, Вашингтон не был готов иметь дело с северокорейской угрозой. Администрация Обамы еще не сформировала свою команду по Северной Корее. Поэтому ее политические ответы исходили в основном из инстинктов самой госсекретаря Клинтон. Она оказалась гораздо более консервативной, чем Пхеньян мог когда-либо ожидать.

Стратегический просчет 2: Решительное международное осуждение

Когда Северная Корея запустила свою баллистическую ракету средней дальности «Тэпходон-1» 31 августа 1998 года, она столкнулась с резкой критикой со стороны мирового сообщества. Но критика была в основном вызвана тем, что Пхеньян не сделал никакого официального уведомления перед запуском. Испытание ракеты тогда было не столько вопросом правильности или неправильности, сколько вопросом нарушения соответствующих протоколов. Если бы северокорейский режим соблюдал соответствующие процедуры, ему не пришлось бы сталкиваться с такой резкой критикой. То же самое произошло снова, когда северокорейское руководство впервые запустило ракету «Тэпходон-2» в 2006 году. Опять же, Северная Корея подверглась критике за то, что не сделала должного уведомления перед испытанием ракеты.

То, что последовало за запуском ракеты в апреле 2009 года, было для Северной Кореи чем-то новым. Перед запуском северокорейский режим сделал четкие уведомления о тестировании. Он не нарушил ничего в Международном кодексе поведения против распространения баллистических ракет или Режиме контроля за ракетными технологиями. Таким образом, с точки зрения Северной Кореи, она не сделала ничего плохого своим «мирным запуском спутника». Учитывая также ограниченную международную критику запуска Ираном спутника в феврале 2009 года, Пхеньян не ожидал какого-либо серьезного международного осуждения.

Однако, как оказалось, северокорейское руководство допустило еще один стратегический просчет относительно международной реакции. Апрельский запуск ракеты вызвал резкую критику со стороны международного сообщества, а также Соединенных Штатов. Эти решительные реакции были затем формализованы, когда Совет Безопасности Организации Объединенных Наций единогласно принял заявление Председателя от 13 апреля, осуждающее запуск ракеты Северной Кореей и призывающее к более строгому соблюдению существующих санкций против Пхеньяна. Было очевидно, что существует большая разница между тем, как Северная Корея воспринимает свои действия, и тем, как их воспринимает мир.

Реакция Северной Кореи: Ядерное испытание

Поскольку Северная Корея считала, что она соблюдала надлежащие меры и не сделала ничего плохого, она была одновременно сбита с толку и возмущена неожиданно резкой критикой со стороны Соединенных Штатов и мирового сообщества. В ответ на международное осуждение, включая заявление Председателя Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, северокорейское руководство осталось непокорным и ответило провокационными заявлениями. Пхеньян приступил к высылке инспекторов Организации Объединенных Наций, которые следили за денуклеаризацией ядерного объекта в Йонбёне. Северная Корея также объявила, что не будет участвовать в шестисторонних переговорах, и пригрозила возобновить работу своих ядерных объектов.

Помимо этих антагонистических действий, Пхеньян двигали не только обида, но и страх. Наблюдая, как Китай и Россия присоединились к критике его ракетного запуска, Северная Корея почувствовала уязвимость. Это объясняет, почему северокорейское руководство решило провести свое второе ядерное испытание 25 мая 2009 года. Интервью с высокопоставленным северокорейским дипломатом подтвердило опасения, выходящие за рамки ядерного испытания. Отвечая на вопрос, почему Пхеньян решил провести испытание, он сначала объяснил, что гнев из-за международного осуждения спровоцировал ядерное испытание. При дальнейшем давлении он признался, что они чувствовали себя уязвимыми и поэтому решили провести ядерное испытание.

В сущности, нынешний северокорейский ядерный кризис был вызван эскалацией действий и реакций. На первом этапе стратегический просчет Северной Кореи в отношении Соединенных Штатов и мирового сообщества привел к проведению Пхеньяном ракетного запуска. Это действие вызвало резкое осуждение как со стороны новой администрации Обамы, так и со стороны международного сообщества, включая Китай и Россию, две самые сильные державы среди немногих друзей Ким Чен Ира. Неожиданная реакция мира заставила северокорейский режим провокационно провести свое второе ядерное испытание. Именно так кризис обострился в процессе «действие-реакция», что привело к высокому уровню напряженности в Восточной Азии.

Необходимость «стратегии выхода»

Потенциал эскалации конфликта в Восточной Азии остается очень высоким. Направление и тон администрации Обамы уже установлены. Ясно, что администрация Обамы хочет изменить поведение Северной Кореи и будет проводить жесткую дипломатию для денуклеаризации. Администрация не хочет возрождать изнурительную переговорную историю последней демократической администрации. Международное сообщество согласилось выпустить Резолюцию ООН 1874, ужесточающую санкции против Северной Кореи. Если Пхеньян отреагирует на резолюцию вызывающе, то санкции, скорее всего, будут ужесточены.

На Корейском полуострове здоровье Ким Чен Ира и вопрос преемственности руководства оставили северокорейскому режиму мало пространства для гибкости в принятии решений. Тем временем администрация Ли в Южной Корее уверена в своей более жесткой позиции в отношении Северной Кореи и не изменит тон своей политики. Отражением этого является то, что министр обороны Южной Кореи Ли Сан Хи недавно предоставил командующим ВМС автономию принимать решения без необходимости обращаться в Сеул. Таким образом, над Северной ограничительной линией (NLL) потенциал эскалации не только враждебных действий, но и фактического конфликта очень высок.

Для мира и стабильности в Восточной Азии необходимо признать опасности этих потенциальных очагов напряженности и предотвратить дальнейшую эскалацию конфликта. Более того, необходимо разработать «стратегию выхода», чтобы привлечь Пхеньян обратно к переговорам. Это то, что придется делать за кулисами через более тесное сотрудничество с другими сторонами. Для разработки формальной политики в отношении Северной Кореи администрация Обамы найдет соответствующий ответ внутри администрации и проконсультируется с региональными союзниками, включая Южную Корею и Японию. Затем она проведет переговоры с Пекином и Москвой, прежде чем официально представить свой ответ Северной Корее.

Соединенные Штаты всегда хотели, чтобы переговорный процесс с Северной Кореей оставался живым. Они по-прежнему хотят, чтобы процесс продолжался. Но не было «обратного пандуса», чтобы побудить Северную Корею вернуться к переговорам. Мы должны разработать «стратегию выхода», чтобы убедить северокорейский режим осознать, что может быть другой путь для его выживания, вернувшись за стол переговоров.

Обсуждение

Причина северокорейского ядерного испытания

Хотя участники согласились с тем, что провокационное поведение Северной Кореи было вызвано внутренними факторами, меньше консенсуса было по поводу того, было ли второе ядерное испытание результатом действий и реакций. Один из обсуждавших указал, что подготовка к ядерному испытанию заняла бы у Северной Кореи более года, поэтому испытание в мае должно было быть подготовлено заранее, еще до начала работы администрации Обамы.

Другой обсуждавший отметил, что трудно сказать, что ядерное испытание было лишь результатом цикла «действие-реакция». Он объяснил, что сочетание тактического просчета Северной Кореи и ее намерений вместе вызвало эскалацию напряженности и, в конечном итоге, привело ко второму ядерному испытанию. Важно понять, что было в сознании Северной Кореи, когда она решила провести ядерное испытание. И наилучшим исходом для Северной Кореи сейчас является признание ее ядерным государством. Демонстрируя эти моменты, обсуждавший предположил, что Пхеньян хочет изменить правила игры. Теперь он хочет, чтобы переговоры сосредоточились на вопросах контроля над вооружениями, а не на предыдущем процессе полного, необратимого и проверяемого демонтажа ее ядерных объектов.

Притчард вновь подчеркнул, что именно реакция Соединенных Штатов и международного сообщества фактически спровоцировала второе ядерное испытание Северной Кореи. Он признал, что подготовка к ядерному испытанию требует много времени и что Северная Корея, надеясь усилить рычаги влияния режима, готовилась ко второму ядерному испытанию с момента своего первого неудачного ядерного испытания 26 октября 2006 года. Однако он настаивал на том, что нет никаких оснований полагать, что Северная Корея провела бы испытание в мае 2009 года, если бы не столкнулась с неожиданной критикой со стороны Соединенных Штатов и Организации Объединенных Наций в связи с запуском своей ракеты. Тем не менее, он согласился с тем, что Северная Корея пытается изменить правила игры, надеясь, что новые переговоры будут сосредоточены на контроле над вооружениями, при признании ее Соединенными Штатами как ядерного государства. Тем не менее, он твердо придерживался мнения, что администрация Обамы не может и не будет признавать Северную Корею ядерным государством.

Политика администрации Обамы в отношении Северной Кореи

Опираясь на понимание и опыт Притчарда, участники хотели узнать, чего можно ожидать от новой команды по Северной Корее в администрации Обамы. Более конкретно, некоторые хотели знать, какие изменения можно ожидать от новой команды, учитывая, что оборонительная и консервативная реакция в начальный период администрации была вызвана инстинктами госсекретаря Клинтон.

Притчард начал с проницательного анализа ключевых игроков, которые будут иметь дело с Пхеньяном. Курт Кэмпбелл, недавно вступивший в должность помощника госсекретаря по делам Восточной Азии и Тихого океана, не будет играть ту же роль, что и его предшественник Кристофер Хилл. Кэмпбелл, скорее, будет действовать в соответствии с Джимом Стейнбергом, заместителем госсекретаря. Они работали вместе раньше и имеют тесные отношения. Стивен Босворт, специальный представитель по политике в отношении Северной Кореи, будет играть ту роль, которую раньше играл Хилл. Но проблема в том, что он не обладает таким же влиянием или властью, как Хилл. Филлип Голдберг, бывший посол в Боливии, будет главным представителем администрации по надзору за санкциями против Северной Кореи. А Джефф Бейдер, старший директор по азиатским делам в Совете национальной безопасности, и Гэри Саморе, координатор Белого дома по политике в отношении оружия массового уничтожения, также будут играть ключевые роли. Внимание следует уделить Стюарту Ливи, заместителю министра по борьбе с терроризмом и финансовой разведкой. Он был архитектором санкций против Banco Delta Asia (BDA) и является одним из немногих чиновников администрации Буша, оставленных президентом Обамой. Он будет работать над созданием аналогичной ситуации, как и в случае с BDA, для содействия переговорам.

Затем Притчард предположил, что существенного сдвига в политике администрации в отношении Северной Кореи не произойдет, поскольку администрация уже установила свою жесткую дипломатию и придерживается принципа денуклеаризации. Консервативные характеристики госсекретаря Клинтон, похоже, усилились, и некоторые из ключевых игроков администрации, включая Стейнберга, согласны с консервативным тоном. И Притчард добавил, что, даже если администрация Обамы захочет принять более мягкий тон, она не сможет дать Северной Корее то, чего она хочет. Например, даже если администрация готова признать Северную Корею ядерным государством, международные правовые обязательства не позволяют ей этого сделать. Резолюция ООН 1874 четко возражает против признания Северной Кореи ядерным государством и ссылается на прошлые резолюции, которые отражали это настроение. Таким образом, ясно, что администрация Обамы не может и не будет удовлетворять желания Северной Кореи.

Китай: Ключ к разрешению северокорейской ядерной угрозы

Все участники в значительной степени признали, что Китай является ключом к разрешению северокорейской ядерной угрозы. Без поддержки Китая любые санкции против Северной Кореи не увенчаются успехом. Поэтому важно понять, будет ли Китай участвовать в санкционных усилиях против Пхеньяна, и, если да, то при каких условиях. В ходе обсуждения некоторые полагали, что Китай не откажется от Северной Кореи, в то время как другие утверждали, что Китай поддержит санкции, если действия Пхеньяна пересекут «критическую точку» Пекина.

Притчард обрисовал, как Китай может развивать и корректировать свою политику в отношении северокорейского режима. Он объяснил, что если Китай сочтет, что стоимость поддержки Пхеньяна превышает потенциальный риск коллапса северокорейского режима, то возможно, что Пекин откажется от своей политики поддержки Северной Кореи. Он далее уточнил, что «критической точкой» для Китая, чтобы разрешить санкции против Северной Кореи, будет не одно событие. Скорее, это будет ослабление со временем порога Китая по отношению к Пхеньяну. Однако он добавил, что если определенные действия Северной Кореи будут угрожать ее собственному экономическому росту и восстановлению после текущего финансового кризиса, то мы можем ожидать, что Китай примет или, по крайней мере, поддержит конкретные санкции против Северной Кореи. Например, в случае с BDA Китай счел, что этот вопрос наносит ущерб его банковской системе и, следовательно, будет иметь негативные последствия для его собственной экономики, поэтому Пекин не высказал сильных возражений против Соединенных Штатов.

Затем обсуждение перешло к предложению о Пятисторонних переговорах. Упомянув игру власти между Министерством иностранных дел и Отделом международной связи Коммунистической партии Китая в китайской дипломатии, Притчард отметил, что некоторые китайские чиновники тепло отнеслись к идее Пятисторонних переговоров. Он также намекнул на возможность поддержки Китаем Пятисторонних переговоров, заключив, что важно то, как это будет упаковано и представлено. Некоторые оспаривали ожидания Притчарда, подчеркивая, что, судя по тому, как Китай реагировал до сих пор, ясно, что Китай никогда не согласится на Пятисторонние переговоры.

Стратегия, выходящая за рамки санкций

Один из обсуждавших перевел разговор на тему стратегии после санкций. Он отметил, что Северная Корея получит некоторую выгоду, если сможет выдержать санкции при поддержке Китая. Именно здесь важна позиция Соединенных Штатов на этапе после санкций. Он спросил, каков будет план Соединенных Штатов по возвращению Северной Кореи за стол переговоров в условиях после санкций. Притчард ответил, что применение санкций будет медленным процессом, и потребуется время, чтобы ощутить их воздействие. Что касается этапа после санкций, отметил он, повестку дня необходимо трансформировать и расширить.

Притчард далее раскритиковал текущий переговорный процесс. «Шестисторонние переговоры в нынешнем виде уже мертвы. Если переговоры будут возобновлены, это может быть сделано в похожей форме, но в другом формате». Он отметил, что «во время четырехсторонних переговоров, которые проходили с 1997 по 1998 год, формат мог меняться в зависимости от обсуждаемого вопроса. Это могли быть двусторонние переговоры между Соединенными Штатами и Северной Кореей или многосторонние, включая Южную Корею». В какой-то момент в будущем, предположил он, двусторонние переговоры неизбежны. «Они будут мерой сохранения лица для северокорейцев. Однако Соединенные Штаты будут участвовать в двусторонних переговорах только в том случае, если они приведут к многосторонним переговорам».

Завершая обсуждение стратегии, выходящей за рамки санкций, один из участников отметил, что ясно, что Соединенные Штаты будут пытаться изменить поведение Северной Кореи, продолжая использовать подходы «кнута и пряника». Пока Северная Корея проводит свою политику «сонгун чхончи» («военные прежде всего»), подчеркнул он, Пхеньяну будет очень трудно отказаться от своего ядерного оружия. В этой ситуации, предположил он, было бы лучше говорить о том, как мы можем помочь Северной Корее вернуться в международное сообщество, а не просто вводить санкции. Здесь заключается важность стратегии «коэволюции» как альтернативы санкциям.

Заключение

Дискуссия подчеркнула ряд проницательных анализов северокорейской угрозы и оставила на рассмотрение по крайней мере два вопроса для дальнейшего изучения. Во-первых, хотя участники согласились с тем, что северокорейский запуск ракеты в апреле был обусловлен внутренними политическими проблемами, меньше консенсуса было по поводу того, что спровоцировало ядерное испытание Северной Кореи в мае. Притчард представил, что эскалация, вызванная циклом «действие-реакция», привела к испытанию. Но многие участники указали, что намерение Пхеньяна изменить правила игры также является критической причиной испытания.

Во-вторых, хотя участники в значительной степени признали, что Китай является ключом к разрешению северокорейской проблемы, форум не достиг консенсуса относительно согласия Китая на введение санкций. Некоторые сомневались в готовности Китая отказаться от северокорейского режима, но другие ожидали, что Пекин может поддержать санкции, если действия Пхеньяна пересекут «критическую точку».

Наконец, было достигнуто значительное согласие в том, что для решения проблемы Северной Кореи требуется более сложный подход. Притчард заключил, что должна быть предоставлена «стратегия выхода», чтобы интегрировать Северную Корею обратно в международное сообщество. Соглашаясь с Притчардом, участники предложили, что альтернативы санкциям, такие как «коэволюция», должны быть рассмотрены. ■

Обсуждавшие

Чэсун Чун (Сеульский национальный университет)

Ёнсун Ха (Сеульский национальный университет)

Джихуан Хван (Университет Мёнджи)

Бён-Кук Ким (Корейский университет)

Сук-Джонг Ли (Институт Восточной Азии)

Сонхо Шин (Сеульский национальный университет)