La menace nucléaire nord-coréenne

Charles L. Pritchard est le président du Korea Economic Institute à Washington. Il a également été ambassadeur et envoyé spécial pour les négociations avec la République populaire démocratique de Corée et représentant des États-Unis auprès de l'Organisation de développement de l'énergie de la péninsule coréenne sous l'administration du président George W. Bush d'avril 2001 à septembre 2003.

Le 5 avril 2009, après des mois de préparatifs très médiatisés, la Corée du Nord a lancé un missile balistique intercontinental, le Taepodong-2. Malgré l'affirmation du régime nord-coréen selon laquelle il s'agissait d'une fusée transportant un satellite, ce stratagème a inévitablement provoqué la condamnation de la société mondiale. Avec son objectif national de devenir un gangseongdaeguk ou « nation forte et prospère » d'ici 2012, Pyongyang a néanmoins défié la dénonciation internationale en procédant à un essai nucléaire le 5 mai 2009.

Pourquoi la Corée du Nord a-t-elle entrepris de telles actions de confrontation ? La Corée du Nord avait-elle réellement l'intention d'accroître la tension sécuritaire dans la région de l'Asie du Nord-Est ? Ou bien la Corée du Nord a-t-elle été involontairement contrainte d'aggraver la tension des relations de sécurité régionales ? Pour discuter de ces questions imminentes de la « menace nucléaire nord-coréenne », l'East Asia Institute a organisé son deuxième Smart Talk le 1er juillet 2009, invitant Charles L. Pritchard, président du Korea Economic Institute à Washington D.C. et ancien envoyé spécial des États-Unis en Corée du Nord. La discussion, à laquelle ont participé un certain nombre d'éminents experts coréens sur ces questions, visait à identifier ce qui poussait la Corée du Nord à prendre des mesures aussi drastiques. Elle a tenté de suggérer des recommandations politiques réalisables afin d'atténuer un conflit imminent. Lors de la discussion, Pritchard a notamment expliqué comment les erreurs de calcul des dirigeants nord-coréens avaient conduit à l'escalade des dissensions, illustrant la manière dont les cycles vicieux d'action-réaction entre Pyongyang et la communauté internationale avaient évolué vers le deuxième essai nucléaire. La discussion s'est conclue par la proposition politique qu'il est nécessaire de développer une approche plus sophistiquée, y compris une « stratégie de sortie », pour ramener la Corée du Nord à la table des négociations.

Ce rapport résume la présentation de Pritchard et la discussion qui a suivi avec les participants.

Présentation

Le lancement de missiles et l'essai nucléaire de la Corée du Nord semblent suivre un schéma familier. Mais ce à quoi nous assistons est, en fait, quelque chose de très différent. Nous avons constaté un réel manque de flexibilité et quelque chose de beaucoup plus nationaliste dans la démarche de Pyongyang. La santé de Kim Jong-il et la succession à la direction sont la clé pour comprendre ce comportement non conventionnel. Principalement, les récentes actions provocatrices du régime nord-coréen sont davantage orientées vers un public intérieur. La direction nord-coréenne avait besoin de montrer sa force et d'assurer son contrôle sur le peuple. Cependant, lorsqu'elle a lancé un missile balistique en avril, Pyongyang n'avait ni l'intention ni l'attente qu'une situation de haute tension évolue. Involontairement, la direction nord-coréenne a commis une erreur de calcul stratégique quant à la réaction des États-Unis et de la communauté internationale.

Erreur de calcul stratégique 1 : La diplomatie ferme des États-Unis

Il y a eu une erreur de calcul stratégique de la part de la Corée du Nord dans son interprétation de la nouvelle administration Obama. Le régime nord-coréen aurait pu s'attendre à une réponse plus douce et plus libérale de l'administration Obama suite à son lancement de missile. Mais ce à quoi Pyongyang a été confronté fut une réponse beaucoup plus conservatrice et plus ferme que ce qui aurait pu être attendu d'un président démocrate.

Bien que l'administration Obama ait été contrainte d'agir sans s'y être pleinement préparée, une chose était claire dans sa politique envers la Corée du Nord. Il y avait un fort sentiment au sein de l'administration d'en avoir assez des actions provocatrices de la Corée du Nord. L'administration ne voulait pas raviver le processus de négociation épuisant de l'administration Clinton ni poursuivre les politiques du second mandat de l'administration Bush. Plus tard, elle blâmerait l'administration Bush pour avoir causé la crise nucléaire nord-coréenne actuelle en n'appliquant aucune sanction substantielle ni en offrant d'alternatives. L'administration Bush n'a utilisé que la rhétorique en exhortant la Corée du Nord à abandonner son programme nucléaire. Par contraste, l'administration Obama veut être ferme sur la dénucléarisation de la Corée du Nord tout en étant ouverte à des négociations directes.

La secrétaire Hillary Clinton a été un autre facteur critique qui a conduit la réaction des États-Unis à être beaucoup plus conservatrice. Lorsque la Corée du Nord a lancé son missile en avril, Washington n'était pas prête à faire face à la menace nord-coréenne. L'administration Obama n'avait pas encore pleinement constitué son équipe pour la Corée du Nord. Par conséquent, ses réponses politiques provenaient principalement des instincts de la secrétaire Clinton elle-même. Elle s'est avérée beaucoup plus conservatrice que Pyongyang ne l'aurait jamais imaginé.

Erreur de calcul stratégique 2 : Forte condamnation internationale

Lorsque la Corée du Nord a lancé son missile balistique de portée intermédiaire Taepodong-1 le 31 août 1998, elle a été confrontée à de vives critiques de la part de la société mondiale. Mais les critiques étaient largement dues au fait que Pyongyang n'avait donné aucun avis officiel avant le lancement. L'essai de missile n'était alors pas tant une question de savoir s'il était juste ou faux, mais une question de savoir s'il violait les protocoles appropriés. Si le régime nord-coréen avait suivi les procédures appropriées, il n'aurait pas eu à faire face à de si vives critiques. La même chose s'est reproduite lorsque la direction nord-coréenne a lancé pour la première fois un missile Taepodong-2 en 2006. Encore une fois, la Corée du Nord a été critiquée pour ne pas avoir fait la notification appropriée avant l'essai de missile.

Ce qui a suivi avec le lancement de missile en avril 2009 fut quelque chose de nouveau pour la Corée du Nord. Avant le lancement, le régime nord-coréen a fait des notifications claires concernant l'essai. Il n'a violé aucune disposition du Code de conduite international contre la prolifération des missiles balistiques ni du Régime de contrôle de la technologie des missiles. Ainsi, du point de vue nord-coréen, il n'a rien fait de mal avec son « lancement pacifique de satellite ». Compte tenu également des critiques internationales limitées du lancement d'un satellite par l'Iran en février 2009, Pyongyang ne s'attendait à aucune condamnation internationale sévère.

Cependant, il s'avérerait que la direction nord-coréenne avait commis une autre erreur de calcul stratégique concernant la réponse internationale. Le lancement de missile d'avril a suscité de vives critiques de la part de la communauté internationale ainsi que des États-Unis. Ces fortes réactions ont ensuite été formalisées lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté à l'unanimité une déclaration présidentielle le 13 avril, condamnant le lancement de missile de la Corée du Nord et appelant à une application plus stricte des sanctions existantes contre Pyongyang. Il était évident qu'il y avait une grande différence entre la perception de la Corée du Nord de ce qu'elle avait fait et la perception du monde de ce qu'elle avait fait.

Réaction de la Corée du Nord : Essai nucléaire

Comme la Corée du Nord estimait avoir suivi les mesures appropriées et n'avoir rien fait de mal, elle fut à la fois confuse et furieuse face aux critiques fortes et imprévues des États-Unis et de la société mondiale. En réponse à la condamnation internationale, y compris la déclaration présidentielle du Conseil de sécurité des Nations unies, la direction nord-coréenne est restée défiante et a répliqué par des déclarations provocatrices. Pyongyang a procédé à l'expulsion des inspecteurs des Nations unies qui surveillaient la dénucléarisation de l'installation nucléaire de Yongbyon. La Corée du Nord a également déclaré qu'elle ne participerait pas aux pourparlers à six et a menacé de réactiver ses installations nucléaires.

Au-delà de ces actions antagonistes, ce ne fut pas seulement le ressentiment mais aussi la peur qui ont motivé les actions de Pyongyang. Voyant la Chine et la Russie se joindre aux critiques de son lancement de missile, la Corée du Nord s'est sentie vulnérable. Cela explique pourquoi la direction nord-coréenne a décidé de procéder à son deuxième essai nucléaire le 25 mai 2009. Un entretien avec un diplomate nord-coréen de haut rang a confirmé les préoccupations au-delà de l'essai nucléaire. En répondant à la question de savoir pourquoi Pyongyang avait décidé de procéder à l'essai, il a d'abord expliqué que la colère face à la condamnation internationale avait déclenché l'essai nucléaire. En insistant davantage, il a révélé qu'ils se sentaient vulnérables et avaient donc décidé de procéder à l'essai nucléaire.

En bref, la crise nucléaire nord-coréenne actuelle a été causée par une escalade d'actions et de réactions. Au premier stade, l'erreur de calcul stratégique de la Corée du Nord concernant les États-Unis et la société mondiale a conduit Pyongyang à procéder au lancement de missile. Cette action a provoqué de sévères condamnations de la part de la nouvelle administration Obama et de la communauté internationale, y compris la Chine et la Russie, les deux puissances les plus fortes parmi les rares amis de Kim Jong-il. La réaction inattendue du monde a contraint le régime nord-coréen à procéder de manière provocatrice à son deuxième essai nucléaire. C'est ainsi que la crise s'est intensifiée par un processus d'action-réaction, entraînant un niveau de tension élevé en Asie de l'Est.

Nécessité d'une stratégie de sortie

Le potentiel d'escalade du conflit en Asie de l'Est reste très fort. La direction et le ton de l'administration Obama ont déjà été établis. Il est clair que l'administration Obama veut changer le comportement de la Corée du Nord et poursuivra une diplomatie ferme pour la dénucléarisation. L'administration ne veut pas raviver l'histoire exhaustive des négociations de la dernière administration démocrate. La communauté internationale a accepté d'émettre la résolution 1874 des Nations unies, renforçant les sanctions contre la Corée du Nord. Si Pyongyang réagissait à la résolution de manière défiante, les sanctions seraient très probablement renforcées.

Sur la péninsule coréenne, la santé de Kim Jong-il et la question de la succession à la direction ont laissé au régime nord-coréen peu de marge de manœuvre dans la prise de décision. Pendant ce temps, l'administration Lee de Corée du Sud est confiante dans sa position plus ferme contre la Corée du Nord et ne changera pas le ton de sa politique. Une illustration de cela est que le ministre sud-coréen de la Défense, Lee Sanghee, a récemment donné aux commandants navals l'autonomie de prendre leurs décisions sans avoir à référer à Séoul. Ainsi, au-dessus de la Ligne de limite nord (NLL), le potentiel d'escalade non seulement des hostilités mais d'un conflit réel est très fort.

Pour la paix et la stabilité en Asie de l'Est, les dangers de ces points chauds potentiels doivent être reconnus et une nouvelle escalade du conflit doit être évitée. Plus important encore, une « stratégie de sortie » pour attirer Pyongyang aux négociations doit être développée. C'est quelque chose qui devrait être fait en coulisses, grâce à une coopération plus étroite avec d'autres parties. Pour développer une politique formelle envers la Corée du Nord, l'administration Obama trouvera une réponse appropriée au sein de l'administration et consultera la décision avec ses alliés régionaux, y compris la Corée du Sud et le Japon. Ensuite, elle parlera avec Pékin et Moscou avant de formaliser sa réponse à la Corée du Nord.

Les États-Unis ont toujours voulu que le processus de négociation avec la Corée du Nord reste vivant. Ils veulent toujours que le processus continue. Mais il n'y a pas eu de « rampe de sortie » pour inciter la Corée du Nord à reprendre les négociations. Nous devrions développer une « stratégie de sortie » pour convaincre le régime nord-coréen de réaliser qu'il peut y avoir une autre voie pour sa survie en retournant à la table des négociations.

Discussion

Cause de l'essai nucléaire nord-coréen

Bien que les participants aient convenu que ce qui avait motivé le comportement provocateur de la Corée du Nord provenait de facteurs internes, il y avait moins de consensus sur la question de savoir si le deuxième essai nucléaire était le résultat d'actions et de réactions. Un intervenant a indiqué qu'un essai nucléaire aurait nécessité plus d'un an de préparation pour la Corée du Nord, donc l'essai de mai devait avoir été préparé à l'avance, même avant le début de l'administration Obama.

Un autre intervenant a noté qu'il est difficile de dire que l'essai nucléaire était uniquement le résultat du cycle action-réaction. Il a expliqué que la combinaison de l'erreur de calcul tactique de la Corée du Nord et de son intention a provoqué une escalade des tensions, et a finalement abouti au deuxième essai nucléaire. Il est important de comprendre ce qui était dans l'esprit de la Corée du Nord lorsqu'elle a décidé de procéder à l'essai nucléaire. Et le meilleur résultat pour la Corée du Nord maintenant est d'être reconnue comme un État doté d'armes nucléaires. Démontrant ces points, l'intervenant a déduit que Pyongyang veut changer la donne. Elle veut maintenant que les négociations portent sur des questions de contrôle des armements plutôt que sur le processus précédent de démantèlement complet, irréversible et vérifiable de ses installations nucléaires.

Pritchard a réaffirmé que ce sont les réactions des États-Unis et de la communauté internationale qui ont effectivement déclenché le deuxième essai nucléaire de la Corée du Nord. Il a admis qu'un essai nucléaire nécessite une longue préparation et que la Corée du Nord, espérant ainsi renforcer le levier du régime, se préparait à un deuxième essai nucléaire depuis l'échec de son premier essai nucléaire le 26 octobre 2006. Cependant, il a insisté sur le fait qu'il n'y avait aucune raison de suggérer que la Corée du Nord aurait procédé à un essai en mai 2009, sans être confrontée aux critiques inattendues qu'elle a reçues des États-Unis et des Nations unies concernant son lancement de fusée. Il a cependant convenu que la Corée du Nord essaie de changer la donne, espérant que les nouvelles discussions seraient concentrées sur le contrôle des armements, les États-Unis la reconnaissant comme un État doté d'armes nucléaires. Néanmoins, il est resté ferme sur le fait que l'administration Obama ne peut et ne reconnaîtra pas la Corée du Nord comme un État doté d'armes nucléaires.

La politique de l'administration Obama envers la Corée du Nord

S'appuyant sur les aperçus et l'expérience de Pritchard, les participants ont voulu savoir ce que l'on pouvait attendre de la nouvelle équipe nord-coréenne de l'administration Obama. Plus précisément, certains ont voulu savoir quels changements pouvaient être attendus de la nouvelle équipe, étant donné que la réponse défensive et conservatrice durant la période initiale de l'administration provenait des instincts de la secrétaire Clinton.

Pritchard a commencé par une analyse perspicace des acteurs clés qui traiteront avec Pyongyang. Kurt Campbell, récemment assermenté en tant que nouveau secrétaire adjoint aux Affaires d'Asie de l'Est et du Pacifique, ne jouera pas le même rôle que son prédécesseur Christopher Hill. Campbell sera plutôt en ligne avec Jim Steinberg, secrétaire d'État adjoint. Ils ont déjà travaillé ensemble et ont une relation étroite. Stephen Bosworth, représentant spécial pour la politique nord-coréenne, jouera le rôle qu'occupait Hill. Mais le problème est qu'il n'a pas le même genre d'influence ou de pouvoir que Hill. Phillip Goldberg, ancien ambassadeur en Bolivie, sera le responsable de l'administration pour la supervision des sanctions contre la Corée du Nord. Et Jeff Bader, directeur principal des affaires asiatiques au Conseil de sécurité nationale, et Gary Samore, coordinateur de la Maison Blanche pour la politique sur les armes de destruction massive, joueront également des rôles clés. Il faut prêter attention à Stuart Levey, sous-secrétaire au terrorisme et au renseignement financier. Il a été l'architecte des sanctions contre Banco Delta Asia (BDA) et est l'un des rares responsables de l'administration Bush maintenus par le président Obama. Il travaillera à créer un environnement similaire à celui de l'affaire BDA pour faciliter les négociations.

Pritchard a ensuite suggéré qu'il n'y aurait pas de changement substantiel dans la politique de l'administration envers la Corée du Nord, car l'administration a déjà établi sa diplomatie ferme et maintenu son principe de dénucléarisation. Les caractéristiques conservatrices de la secrétaire Clinton semblent être renforcées, et certains des acteurs clés de l'administration, y compris Steinberg, sont d'accord avec le ton conservateur. Et Pritchard a ajouté que, même si l'administration Obama voulait adopter un ton plus doux, elle ne peut pas donner ce que la Corée du Nord veut. Par exemple, même si l'administration est disposée à reconnaître la Corée du Nord comme un État doté d'armes nucléaires, les obligations légales internationales l'en empêchent. La résolution 1874 des Nations unies s'oppose clairement à la reconnaissance de la Corée du Nord comme État doté d'armes nucléaires et fait référence à des résolutions antérieures qui faisaient écho à ce sentiment. Ainsi, il est clair que l'administration Obama ne peut et ne satisfera pas les désirs de la Corée du Nord.

La Chine : La clé pour résoudre la menace nucléaire nord-coréenne

Tous les participants ont largement reconnu que la Chine est la clé pour résoudre la menace nucléaire nord-coréenne. Sans le soutien de la Chine, aucune sanction contre la Corée du Nord ne réussira. Il est donc important de comprendre si la Chine s'impliquera dans l'effort de sanctions contre Pyongyang, et, si oui, dans quelles conditions. Lors de la discussion, certains pensaient que la Chine n'abandonnerait pas la Corée du Nord, tandis que d'autres soutenaient que la Chine soutiendrait les sanctions si les actions de Pyongyang franchissaient le « point de bascule » de Pékin.

Pritchard a décrit comment la Chine pourrait faire évoluer et ajuster sa politique envers le régime nord-coréen. Il a expliqué que si la Chine estime que le coût du soutien à Pyongyang dépasse le risque potentiel d'effondrement du régime nord-coréen, alors il est possible que Pékin s'éloigne de son soutien à la Corée du Nord. Il a précisé que le « point de bascule », pour que la Chine autorise des sanctions contre la Corée du Nord, ne serait pas un événement unique. Ce serait plutôt un affaiblissement progressif du seuil de la Chine pour Pyongyang. Cependant, il a ajouté que si certaines actions de la Corée du Nord menaçaient sa propre croissance économique et son rétablissement de la crise financière actuelle, alors nous pourrions nous attendre à ce que la Chine accepte, ou soutienne au moins, des sanctions spécifiques contre la Corée du Nord. Par exemple, avec la question de la BDA, la Chine a estimé que la question était préjudiciable à son système bancaire et aurait donc des conséquences négatives sur sa propre économie, c'est pourquoi Pékin n'a pas fortement fait appel aux États-Unis.

La discussion s'est ensuite tournée vers les pourparlers à cinq parties proposés. Mentionnant le jeu de pouvoir entre le ministère des Affaires étrangères et le Département de liaison internationale du Parti communiste chinois dans la diplomatie chinoise, Pritchard a noté que certains responsables chinois étaient favorables à l'idée de pourparlers à cinq parties. Il a également suggéré la possibilité du soutien de la Chine aux pourparlers à cinq parties en concluant que l'importance réside dans la manière dont ils seraient présentés et emballés. Certains ont contesté les attentes de Pritchard, soulignant que, compte tenu de la manière dont la Chine a réagi jusqu'à présent, il est clair que la Chine n'accepterait jamais les pourparlers à cinq parties.

Une stratégie au-delà des sanctions

Un intervenant a orienté la conversation vers le sujet de la stratégie post-sanctions. Il a commenté que la Corée du Nord bénéficierait si elle parvenait à résister aux sanctions avec la Chine de son côté. C'est là qu'intervient l'importance de la position des États-Unis sur la scène post-sanctions. Il a demandé quel serait le plan des États-Unis pour amener la Corée du Nord à la table des négociations, dans un environnement post-sanctions. Prichard a répondu que la mise en œuvre des sanctions serait un processus lent, et qu'il faut du temps pour que l'impact des sanctions se fasse sentir. Pour la phase post-sanctions, a-t-il noté, l'ordre du jour doit être transformé et élargi.

Prichard a ensuite critiqué le processus de négociation actuel. « Les pourparlers à six dans leur forme actuelle sont déjà morts. S'ils doivent être relancés, cela pourrait se faire sous une forme similaire mais dans un format différent. » Il a noté que, « lors des pourparlers à quatre qui ont eu lieu de 1997 à 1998, le format pouvait être modifié en fonction de ce qui était discuté. Il pouvait s'agir de discussions bilatérales entre les États-Unis et la Corée du Nord ou de discussions multilatérales incluant la Corée du Sud. » À un moment donné dans le futur, a-t-il suggéré, des pourparlers bilatéraux sont inévitables. « Ils seront une mesure de sauvegarde de la face pour les Nord-Coréens. Cependant, les États-Unis ne participeraient à des pourparlers bilatéraux que s'ils menaient à des pourparlers multilatéraux. »

Concluant la discussion sur une stratégie au-delà des sanctions, un participant a commenté qu'il est clair que les États-Unis essaieront de changer le comportement de la Corée du Nord, tout en utilisant des approches « carotte et bâton ». Tant que la Corée du Nord poursuivra sa songun chongchi ou « politique du militaire d'abord », a-t-il souligné, il sera très difficile pour Pyongyang d'abandonner ses armes nucléaires. Dans cette situation, a-t-il suggéré, il serait préférable de discuter de la manière dont nous pouvons aider la Corée du Nord à réintégrer la communauté internationale plutôt que de simplement imposer des sanctions. C'est là que réside l'importance de la stratégie de « coévolution » comme alternative aux sanctions.

Conclusion

La discussion a mis en lumière un certain nombre d'analyses perspicaces sur la menace nord-coréenne, et a laissé au moins deux questions en suspens pour un examen plus approfondi. Premièrement, bien que les participants aient convenu que le lancement de missile nord-coréen en avril était motivé par des questions politiques internes, il y avait moins de consensus sur ce qui avait déclenché l'essai nucléaire nord-coréen en mai. Pritchard a présenté que l'escalade causée par le cycle action-réaction avait abouti à l'essai. Mais de nombreux participants ont souligné que l'intention de Pyongyang de changer la donne est également une raison critique de l'essai.

Deuxièmement, bien que les participants aient largement reconnu que la Chine est la clé pour résoudre la question nord-coréenne, le forum n'a pas abouti à un consensus sur le consentement de la Chine à appliquer les sanctions. Certains ont douté de la volonté de la Chine d'abandonner le régime nord-coréen, mais d'autres s'attendaient à ce que Pékin soutienne les sanctions si les actions de Pyongyang franchissaient le « point de bascule ».

Enfin, il y a eu un accord considérable sur la nécessité d'une approche plus sophistiquée pour traiter avec la Corée du Nord. Pritchard a conclu qu'une « stratégie de sortie » devrait être fournie pour intégrer la Corée du Nord dans la communauté internationale. En accord avec Pritchard, les participants ont suggéré que des alternatives aux sanctions, comme la « coévolution », doivent être envisagées. ■

Intervenants

Chaesung Chun (Université nationale de Séoul)

Youngsun Ha (Université nationale de Séoul)

Jihwan Hwang (Université Myongji)

Byung-Kook Kim (Université de Corée)

Sook-Jong Lee (East Asia Institute)

Seongho Sheen (Université nationale de Séoul)