¿Qué tan integral es suficiente?: Abordar el problema nuclear de Corea del Norte

Chaesung Chun es el Presidente de la Iniciativa de Seguridad Asiática en el East Asia Institute y profesor asociado en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl.

¿El acuerdo final con Kim Jong-il?

Las sanciones contra Corea del Norte solo alcanzarán los objetivos políticos de Corea del Sur y otras naciones cuando se combinen con planes factibles posteriores a las sanciones para la próxima ronda de negociaciones. Las sanciones económicas y diplomáticas internacionales posteriores a la segunda prueba nuclear de Corea del Norte, ocurrida el 25 de mayo de 2009, han tenido el éxito suficiente como para que Kim Jong-il envíe gestos que indiquen una voluntad de reanudar el diálogo, principalmente con Washington y en parte con otros participantes en las Conversaciones a Seis bandas, incluida Seúl. Las cuestiones son: ¿Cómo debería diferir la próxima ronda de conversaciones de las anteriores? ¿Deberían las Cinco Partes (es decir, todas excepto Corea del Norte) preparar un paquete totalmente diferente al último bajo el marco de las Conversaciones a Seis bandas? ¿Existen diferencias estructurales que obligarán a Kim Jong-il a sentarse a la mesa de negociaciones con nuevos objetivos? Además, ¿qué tan integral debe ser realmente el acuerdo con Corea del Norte? ¿Qué tipo de preparaciones ayudarán a los negociadores a encontrar la influencia necesaria para avanzar en el problema que plantea el programa nuclear de Corea del Norte y evitar la repetición del problema pasado de recompensar la política de
chantaje del Norte?

La "gran negociación" de Corea del Sur y el "paquete de acuerdo integral" de los Estados Unidos parecen enfatizar la necesidad de ampliar la agenda de las negociaciones para resolver los problemas de manera fundamental. La máxima de Eisenhower, "Siempre que me encuentro con un problema que no puedo resolver, siempre lo hago más grande", puede aplicarse aquí, pero el problema es qué se entiende por "integral", dados los fracasos del Marco Acordado en 1994, la declaración del 19 de septiembre de 2005 y el enfoque de acción por acción del 14 de febrero de 2007.

Si consideramos las intenciones de Kim Jong-il como el determinante esencial, el problema nuclear de Corea del Norte es inherentemente una cuestión política. Kim ha intentado crear un entorno internacional en el que el régimen actual de Corea del Norte pueda sobrevivir tras la caída de todos sus antiguos hermanos socialistas. Las repetidas declaraciones de Corea del Norte de que ha desarrollado armas nucleares debido a la "política anti-Corea del Norte y la estrategia nuclear agresiva contra el Norte" de los Estados Unidos reflejan el dilema político e internacional de Kim. Definir el problema nuclear de Corea del Norte como uno de proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) no ayudará a resolver el problema de manera fundamental. Lo que está en juego no es solo el desarrollo nuclear norcoreano, sino también la propia Corea del Norte o,

más específicamente, el problema del propio Kim Jong-il (Chun 2009). Después de la "reorientación" de la política de Corea del Norte de Corea del Sur por parte de la administración conservadora de Lee Myung-bak, y con la llegada de la administración más "equilibrada" de Obama, los gestos de Kim Jong-il que indican una voluntad de reanudar el diálogo parecen haber producido un nuevo impulso. El próximo diálogo será un indicio significativo de la situación actual de Kim Jong-il.

Las negociaciones de 2009 serán diferentes

Primero, el tiempo se ha convertido en un factor cada vez más importante para determinar cómo terminará la historia del juego nuclear de Corea del Norte. Los problemas de salud de Kim Jong-il, a pesar de su mejorada apariencia reciente, hacen obvios los claros límites de su período de gobierno. Este límite constituye la primera diferencia en la próxima etapa de negociaciones con respecto a las anteriores. Kim Jong-il también ha declarado que para 2012, Corea del Norte comenzará a establecerse como un "país fuerte y próspero". Desde entonces, ha presionado al pueblo norcoreano para que se esfuerce más en hacer realidad esta predicción, aunque solo sea para contrarrestar el juicio de su pueblo sobre la legitimidad de su gobierno y para dejar de lado el creciente descontento por la agravada situación económica. Las repetidas declaraciones de Kim sobre el futuro optimista de Corea del Norte podrían ser una profecía autocumplida, pero también podrían ser una profecía autodestructiva si Kim no puede cumplir el deseo de los norcoreanos de una vida mejor.

El proceso de sucesión dentro del liderazgo norcoreano, o al menos los preparativos para la sucesión, determinarán no solo la posibilidad de realizar una Corea del Norte "fuerte y próspera", sino también el futuro de las Conversaciones a Seis bandas. Sin una garantía clara de la capacidad del próximo líder para lidiar con tremendos problemas domésticos y diplomáticos, Kim Jong-il podría no querer transmitir la cuestión nuclear, altamente difícil. La decisión de Kim será una función de su evaluación de la capacidad política y diplomática del próximo líder, sus predicciones sobre la situación económica de Corea del Norte y la actitud política de su pueblo, y el contenido del acuerdo "grandioso" o "integral" que sugerirán los países vecinos. Cualquier acuerdo que se alcance en 2009 se verá muy afectado por el pensamiento de Kim Jong-il sobre su situación doméstica y personal cada vez más desesperada.

Segundo, se ha señalado repetidamente la importancia de China en cualquier trato con Corea del Norte. Debido a sus propios intereses nacionales, China ha brindado un apoyo económico y diplomático indispensable a su vecino. Corea del Norte es un aliado de China, un valioso amortiguador geográfico y un ejemplo que muestra a la comunidad internacional la lealtad y el cuidado de China por un país vecino. Sin embargo, la posición de China puede cambiar: Corea del Norte, con todo su comportamiento de chantaje, desafía el alcance de la protección de China; China, como potencia mundial en ciernes, necesita establecerse como un estado que cumple las normas, lo que hace que la alianza con el Norte sea cada vez más insostenible; y en el futuro China se enfrentará a problemas norcoreanos adicionales y graves, como el próximo liderazgo del Norte y sus dificultades económicas. China parece estar en una encrucijada donde debe decidir si Corea del Norte es un amortiguador o una carga. Más importante aún es que Corea del Norte seguramente sabrá que la actitud estratégica de China hacia ella está cambiando, y que este cambio es probable que sea estructural y duradero en lugar de basarse en eventos. Beijing parece no haber alterado fundamentalmente su posición hacia Pyongyang hasta ahora. Sin embargo, crece la posibilidad de que China emprenda una seria reconsideración de su política hacia Corea del Norte y, como resultado, reoriente su enfoque.

Tercero, el cambio de actitud de Kim Jong-il a partir de junio de 2009 refleja el éxito de las sanciones internacionales. Las Naciones Unidas (ONU) han proporcionado un foro eficaz para sanciones internacionales coherentes con una amplia participación de sus estados miembros; China y Rusia han participado activamente en el esfuerzo de sanciones desde las pruebas nucleares de Corea del Norte; la continuidad de la resolución 1718 de la ONU se ha demostrado en la nueva resolución 1874; y las sanciones se han implementado de manera efectiva en el área financiera y en el caso del presunto barco norcoreano Kang Nam en junio. En este punto, las sanciones internacionales contra transacciones económicas relacionadas con ADM con Corea del Norte continuarán durante mucho tiempo, lo que ejercerá una presión insuperable sobre Pyongyang.

Cuarto, la administración Obama ha mantenido y mantendrá una postura dura y resuelta para abordar el problema nuclear de Corea del Norte. La experiencia pasada en negociaciones con Corea del Norte en 1994 y 2005 sentó una base contra la cual se evaluarán las relaciones futuras. Aunque figuras importantes de la administración Obama han declarado que la decisión de Corea del Norte de desmantelar completamente sus programas nucleares traerá consigo asistencia económica de EE. UU., normalización diplomática y políticas pacíficas hacia el Norte, existen fuertes prerrequisitos que Corea del Norte deberá cumplir antes de que estos desarrollos sean posibles. Una dificultad particular radica en el hecho de que tanto Estados Unidos como Corea del Norte necesitarán reanudar las Conversaciones a Seis bandas donde la última ronda se estancó, en torno a la cuestión de la notificación y verificación del programa nuclear del Norte. A medida que nos acercamos al momento de la verdad, cuando ya no se permiten más aplazamientos basados en tácticas incrementales de salami, la dura posición de Washington continuará. La situación política interna de la administración Obama podría ser otro factor. La disminución de las calificaciones de aprobación del Presidente hará que el problema de Corea del Norte sea un área donde cualquier fracaso político no es permisible y cualquier cambio estratégico solo puede considerarse con mucha cautela.

Los cuatro factores anteriores contribuyen a hacer que las próximas negociaciones con Corea del Norte sean aún más críticas. Sin embargo, existe también un quinto elemento que aumenta la complejidad de la situación. Los intereses nacionales contrapuestos de los países que rodean a Corea del Norte, especialmente China y Rusia, pueden existir entre el imperativo de conformarse a la norma internacional de no proliferación y el interés regional más realista de mantener buenas relaciones con Corea del Norte. Si prevalece el deseo de relaciones positivas, entonces el compromiso con las sanciones internacionales puede debilitarse por parte de algunos de los vecinos del Norte. Dado que la resolución 1874 se refiere a transacciones económicas relativas a artículos específicos como las armas de destrucción masiva, pueden tener lugar debates sobre la cuestión de si las relaciones económicas de un país con Corea del Norte violan la resolución 1874.

Todos estos factores —la situación interna de Corea del Norte, las sanciones internacionales y la estrategia cambiante de cada país— hacen que las próximas negociaciones sean diferentes de las últimas, y estos factores son estructurales en lugar de estar sujetos a cambios a corto plazo. No es seguro qué camino tomará Kim Jong-il en el futuro. Pero todos los involucrados deben tener en cuenta estos nuevos factores al buscar un acuerdo integral... (Continuará)