后危机时代韩国改革的显性成功与隐性失败：全球标准、行动者与本土特殊性的相互作用

摘要

危机后的韩国改革是实施得最全面、最果断的改革之一。尽管在短时间内取得惊人的转变令人印象深刻，但许多人现在质疑经济到底真正改变了什么。这种担忧伴随着对改革的收益和成本的认识。虽然改革使韩国企业进入了更稳定、更盈利的经营状态，但经济目前正遭受投资疲软、增长缓慢和失业率上升的困扰。本研究因此基于以下发现，提议将韩国案例视为“显性成功与隐性失败”。

首先，改革倾向于在制定新法律和实现一些可量化目标（例如，负债股本比；引入外部董事；将银行出售给外国人）方面取得一些名义上的成功，尤其是在利益冲突不太尖锐的领域（例如，向外国人开放资本和并购市场）。相比之下，改革在真正改变制度惯例、习惯和信念方面往往未能取得多大成功，例如提高管理透明度或建立劳资关系信任。

其次，改革过程涉及全球标准与本土特殊性之间的紧张关系，这成为结果好坏参半的根源。一些全球标准元素与韩国的本土特殊性并不契合。公司治理和劳资关系改革中讨论了相关例子。

第三，实施阶段的利益政治，加上民主化和全球化造成的复杂性，导致国家能力（或改革联盟）和实施效果减弱，从而导致改革结果扭曲。虽然全球化要求提高灵活性，但韩国管理层现在面临着民主化后劳工方面更强大的力量。其结果不是一个完全灵活的市场，而是分割的市场，在核心的、有工会的工人与非组织化的外围工人之间，以及在受过度保护者和受保护不足者之间划分。

第四，必须有一个有效的立法谈判体系，供争执各方进行协商。只有通过这种制度性工具，利益政治才能达成某种改革共识。韩国在20世纪90年代初曾试图对其金融体系进行全面改革并进行实质性的金融自由化，但部分被搁置，部分被扭曲，这为1997年的金融危机埋下了伏笔。其原因在于缺乏明确的改革共识，没有共识，改革就更有可能被搁置或失败。

在韩国的案例中，直到1997年危机之后，社会才认识到改革的必要性，真正的、强烈的改革共识才得以形成。然而，由于金大中总统曾是政治局外人，缺乏智囊团，他决定将旧势力（精英官僚）委以改革的关键职位，让他们成为自己的人。危机使国家及其复苏的自主权重新回到前台，而银行、工会和财阀则退居幕后。

第五，改革实施困难的一个来源与制度互补性有关，我们需要在改革中采取适当的顺序。一种可能的逻辑顺序似乎是从银行改革、公司治理、劳资关系，然后到最终的业务重组。

现在，一个新兴的问题是我们的应对措施（改革蓝图）是否正确。危机后的韩国只是试图更加市场化或盎格鲁-撒克逊模式化，但没有关注增长和竞争力。虽然企业现在已经降低了债务比率，但它们并未借款进行投资。错误或正确的蓝图问题凸显了正确定义改革目标的需求。改革的目标不应仅仅是走向市场经济，而应是走向增长导向型经济或有利于增长的市场导向型经济。

作者

李根（Keun Lee），首尔大学经济学系
          东亚研究所经济追赶中心主任
金秉国（Byung-Kook Kim），高丽大学政治学系
          东亚研究所所长
李钟亨（Chung H. Lee），夏威夷大学马诺阿分校经济学系
李载烈（Jaeyeol Yee），首尔大学社会学系

本文是GDN“理解改革”全球研究项目的一部分。本文的早期版本曾于2003年11月在印度新德里举行的2003年GDN会议上发表。项目协调员Jose Fanelli和Gary McMahon以及其他研讨会参与者提出的三轮详细评论使本文受益匪浅。

韩国曾以其被称为“东亚奇迹”的快速经济增长而闻名，但随后也遭受了成为危机经济体之一的耻辱。然而，韩国经济自1999年以来也展现了最快速、最强劲的复苏之一。虽然一些人将此次复苏归功于改革成就，但另一些人仍然质疑这一观点，并认为实际上并没有发生多少变化。

我们认为韩国是一个非常独特的国家，在极短的时间内经历了“一切”——从奇迹到危机，再到惊人的复苏。特别是，韩国案例提出了两个重要问题。第一个问题是如何将旧的成功模式与近期危机联系起来。换句话说，1997年的金融危机再次浮现了关于市场与国家在经济发展中作用的旧辩论。一方面是基于市场的观点，认为政府对金融市场的干预（即政府过度监管和/或裙带资本主义）是危机的罪魁祸首（Summers 1998, World Bank 1998）。另一方面是国家主义观点，认为危机是新自由主义鼓吹的金融市场鲁莽放松管制造成的（Chang 1998, Crotty and Lee 2002, Singh 2002）。最近，世界银行出版了一卷题为《反思东亚奇迹》（Stiglitz and Yusuf 2001）。

虽然第一个问题已被文献消化，但现在一个新兴的问题是如何解读危机后的改革和快速复苏。我们已经看到一些研究（Coe and Kim 2002, Hooley and Yoo 2002）。但是，这些研究并未深入探讨韩国的增长模式是否真的改变了，制度改革是否能如此迅速而彻底地完成，以及复苏是否真的归因于改革。

考察韩国经济体系如何改革，为理解旨在引入全球标准但受国家政治经济和初始条件制约的改革过程和结果提供了一个典范案例研究。本研究将考察各种利益集团（行动者）在改革中所扮演的角色，以及初始条件如何制约了改革过程和由此产生的体系的绩效。具体而言，本研究将考察财阀、官僚、外部压力以及学术界所宣扬的关于改革和自由化的普遍观念所扮演的角色。从而，分析将揭示改革举措的动机原因，并确定韩国改革成功与失败的因素。

韩国的改革历史可分为以下三个时期：（1）1961-1979年，朴正熙将军（当时任总统）有效统治国家，开启了工业化和经济快速增长的进程；（2）1980-1997年，政府进行了一系列改革，试图建立自由市场经济；（3）1997-1998年经济危机之后，在国际货币基金组织（IMF）的支持下进行了改革。

在第一个时期，韩国奉行国家主导的发展战略，政府在资源配置中处于主导地位。它控制信贷分配，从而指导资源配置，并约束大公司追求发展目标。它还对劳工实行压制性政策，使工资率接近劳动力影子价格。第二个时期始于1980年，当时全斗焕将军在朴正熙总统前一年被暗杀后开始了他的总统任期（1980-1987年）。新政府试图在政治经济上从国家主导的发展主义向更市场化的经济进行范式转变，这是应自由改革派经济学家的要求。然而，这并不意味着改革必然遵循新范式的规定：实际改革的路线充满了曲折，因为它受到包括制度遗产在内的初始条件的制约，并受到各种利益集团压力的冲击。1997-1998年的经济危机是前几年改革构想不周、执行不力造成的后果，因此，理解危机以来的改革需要我们理解1980-1997年期间进行的改革。

在金融自由化方面，我们发现财阀的影响和官僚的战略行为影响和/或操纵了改革蓝图及其执行，正如Morck, Wolfenzon, and Yeung (2004)提出的经济固化理论所预测的那样。在公司重组方面，我们发现诸如劳动力市场分割、公司所有者-控制者的高溢价等初始条件影响了公司重组的进程，因此，标准的盎格鲁-撒克逊蓝图并未以其最纯粹的形式实现，和/或并未按预期运作。这与Rodrick, Subramanian, and Trebbi (2004)的论点一致，即理想的制度安排具有很大程度的背景特殊性，这种特殊性源于历史轨迹的差异。

正如Fanelli (2003)所分析的，关于改革的问题可以从以下几个方面来解决。第一，为什么有些国家能够进行改革，而有些国家不能？第二，哪些因素使一些国家能够成功实施其改革计划，而另一些国家则失败了？第三，为什么有些改革在实现预期成果方面比其他改革更成功？

为回答这些问题，我们采用了“分析叙事”方法，该方法结合了历史研究与理论分析（例如，Bates et al. 1998, 2000）。它之所以是历史性的，是因为我们描述并按时间顺序考察了自20世纪60年代初以来韩国的制度及其变革；之所以是分析性的，是因为我们使用第2节中提出的改革动态及其相关因果假说的明确框架来分析改革进程。

正如报告的其余部分将显示的，韩国在推行政策和制度改革方面相对成功。然而，这种成功是否使国家走上了可持续增长的道路，还有待观察，因为新的制度，特别是当它们是“全球标准”等外来制度时，并不一定能与本土的特殊制度和谐运作。也就是说，成功的制度改革——不仅仅是改变制度，而是实现其最终目标——不仅仅是移植另一个社会的制度：它必须有助于使国家实现可持续的经济增长。

下一节讨论了分析的理论框架并提出了四个主要假设。第三节是关于危机前时代的改革。危机前时代也为危机后改革扮演了初始条件的角色，因为危机后改革始于危机前改革停止之时。第四节描述了危机后的改革措施及其成果。改革将从整体、政治和宏观经济方面，以及金融、公司和劳工改革方面进行讨论。第五节是主要部分，提供了危机后改革的分析叙事，并以案例研究验证了假设。最后一节总结了研究的主要发现，并反思了韩国经济在7年改革后的现状……（续）