Succès visible et échec invisible dans la réforme post-crise en Corée : interplay des normes mondiales, des agents et de la spécificité locale

Résumé

La réforme en Corée post-crise a été l'une des réformes les plus complètes et décisives jamais mises en œuvre. Bien qu'impressionnés par le retournement spectaculaire en peu de temps, beaucoup s'interrogent aujourd'hui sur ce qui a réellement changé dans l'économie. Cette préoccupation s'accompagne de la reconnaissance à la fois des avantages et du coût de la réforme. Alors que la réforme a rendu les entreprises coréennes plus stables et rentables, l'économie souffre actuellement d'un faible investissement, d'une croissance lente et d'un chômage croissant. Cette étude propose donc de considérer le cas coréen comme un « succès visible et un échec invisible », sur la base des conclusions suivantes.

Premièrement, la réforme tend à obtenir un succès nominal en termes de nouvelles lois et de plusieurs objectifs quantifiables (par exemple, ratio d'endettement/fonds propres ; introduction d'administrateurs externes au conseil d'administration, vente de banques à des étrangers), et dans les domaines où les conflits d'intérêts sont moins aigus (ouverture des marchés des capitaux et des fusions-acquisitions aux étrangers). En revanche, la réforme tend à ne pas réussir à modifier les conventions institutionnelles, les habitudes et les croyances, telles que l'amélioration de la transparence dans la gestion ou la confiance dans les relations de travail.

Deuxièmement, le processus de réforme a impliqué une tension entre les normes mondiales et la spécificité locale, qui est devenue la source de résultats mitigés. Certains éléments des normes mondiales ne correspondent pas bien à la spécificité locale de la Corée. Des exemples sont discutés dans la réforme de la gouvernance d'entreprise et des relations de travail.

Troisièmement, la politique des intérêts au stade de la mise en œuvre, ainsi que les complexités causées par la démocratisation et la mondialisation, ont affaibli la capacité de l'État (ou la coalition de réforme) et l'efficacité de la mise en œuvre, et donc les résultats déformés de la réforme. Alors que la mondialisation nécessite une flexibilité croissante, la direction coréenne est confrontée à un pouvoir syndical beaucoup plus fort après la démocratisation. Le résultat n'est pas un marché du travail entièrement flexible mais segmenté, divisé entre les travailleurs syndiqués du noyau et les travailleurs périphériques non organisés, et entre ceux qui sont surprotégés et ceux qui sont sous-protégés.

Quatrièmement, il est important de disposer d'un système efficace de négociation législative nécessaire aux parties en litige pour négocier. Ce n'est qu'avec ce véhicule institutionnel que la politique des intérêts peut conduire à un consensus de réforme. La Corée a tenté de refondre son système financier et de procéder à une libéralisation financière substantielle au début des années 1990, mais cela a été partiellement avorté et partiellement déformé, ce qui a ouvert la voie à la crise financière de 1997. Les raisons étaient dues à l'absence d'un consensus de réforme clair, sans lequel la réforme est plus susceptible d'être avortée ou infructueuse.

Dans le cas coréen, un consensus réel et fort pour la réforme n'est arrivé qu'après la crise de 1997, car la crise a persuadé la société du besoin de réforme. Cependant, comme il était un outsider politique, le président Kim Dae-jung manquait de groupe de réflexion et a décidé de faire de la vieille garde (élites bureaucratiques) ses partisans en leur confiant des postes clés pour la réforme. La crise a ramené l'État et son autonomie ravivée au premier plan, tandis que les banques, les syndicats et les chaebols restaient en retrait.

Cinquièmement, une source de difficulté de mise en œuvre de la réforme concerne les complémentarités institutionnelles, et nous devons adopter une séquence appropriée dans les réformes. Une séquence logique possible semble être de passer de la réforme bancaire, de la gouvernance d'entreprise, des relations de travail, puis enfin de la restructuration des entreprises.

Maintenant, une question émergente est de savoir si notre réponse (le plan de réforme) était correcte. La Corée post-crise a simplement essayé d'être plus orientée vers le marché ou le modèle anglo-saxon, mais sans prêter attention à la croissance et à la compétitivité. Alors que les entreprises ont maintenant abaissé leurs ratios d'endettement, elles n'empruntent pas pour investir. La question du plan erroné ou correct souligne la nécessité de définir correctement l'objectif de la réforme. Les objectifs de la réforme ne devraient pas seulement être un mouvement vers une économie orientée vers le marché, mais vers une économie orientée vers la croissance / ou une économie orientée vers le marché et favorable à la croissance.

Auteurs

Keun Lee, Département d'économie, Université nationale de Séoul
          Directeur, Centre pour le rattrapage économique de l'EAI
Byung-Kook Kim, Département de sciences politiques, Université de Corée
          Président, East Asia Institute
Chung H. Lee, Département d'économie, Université d'Hawaï à Manoa
Jaeyeol Yee, Département de sociologie, Université nationale de Séoul

Ce document est réalisé dans le cadre du projet de recherche mondial du GDN sur « Comprendre la réforme ». Une version antérieure de ce document a été présentée lors de la réunion du GDN de 2003 qui s'est tenue en novembre 2003, à New Delhi, en Inde. Il a bénéficié des commentaires détaillés de trois cycles de la part de deux coordinateurs de projet, Jose Fanelli et Gary McMahon, ainsi que d'autres participants au séminaire.

Autrefois célèbre pour sa croissance économique rapide, surnommée le miracle d'Asie de l'Est, la Corée a subi la honte d'être l'une des économies frappées par la crise. Cependant, l'économie coréenne a également montré l'un des redressements les plus rapides et les plus forts depuis 1999. Alors que certains attribuent cette reprise à la réussite de la réforme, d'autres contestent encore ce point de vue et observent que peu de choses ont réellement changé.

Nous considérons la Corée comme un pays très unique qui a connu, en très peu de temps, « tout », du miracle à la crise, et un redressement spectaculaire. En particulier, le cas coréen soulève deux questions importantes. La première question est de savoir comment lier l'ancien régime de succès à la crise récente. En d'autres termes, la crise financière de 1997 a de nouveau mis en lumière le vieux débat sur le rôle du marché contre l'État dans le développement économique. D'un côté, la vision axée sur le marché considère l'intervention de l'État dans les marchés financiers (c'est-à-dire la surréglementation par le gouvernement et/ou le capitalisme de connivence) comme le coupable de la crise (Summers 1998, Banque mondiale 1998). De l'autre côté, la vision étatiste blâme la déréglementation imprudente des marchés financiers inspirée par le néolibéralisme pour la crise (Chang 1998, Crotty et Lee 2002, Singh 2002). Récemment, la Banque mondiale a publié un volume intitulé « Rethinking the East Asian Miracle » (Stiglitz et Yusuf 2001).

Alors que cette première question a été traitée par la littérature, une question émergente est maintenant de savoir comment interpréter la réforme post-crise et la reprise rapide. Et nous voyons déjà certaines études (Coe et Kim 2002, Hooley et Yoo 2002). Mais ces études n'approfondissent pas la question de savoir si le régime de croissance coréen a réellement changé, si la réforme institutionnelle peut être faite si rapidement et si complètement, et si la reprise est réellement due à la réforme.

L'examen de la manière dont les systèmes économiques de la Corée ont été réformés offre une étude de cas exemplaire du processus et du résultat d'une réforme visant à introduire des normes mondiales, mais conditionnée par l'économie politique et les conditions initiales d'un pays. Cette étude examinera le rôle joué par divers groupes d'intérêt (agents) dans la réforme et comment les conditions initiales ont contraint son processus et la performance du système qui a émergé de ce processus. Plus précisément, l'étude examinera le rôle joué par les chaebols, les bureaucrates, les pressions externes et les idées prédominantes sur la réforme et la libéralisation prônées dans le milieu universitaire. Ainsi, l'analyse révélera les raisons motivant les initiatives de réforme et identifiera les facteurs responsables du succès et de l'échec des réformes en Corée.

L'histoire de la réforme en Corée peut être divisée en trois périodes : (1) 1961-79, lorsque le général (alors président) Park Chung Hee a dirigé efficacement le pays, initiant le processus d'industrialisation et de croissance économique rapide ; (2) 1980-97, lorsque le gouvernement a entrepris un certain nombre de réformes pour établir une économie de marché libérale ; et (3) les années depuis la crise économique de 1997-98, lorsque des réformes ont été entreprises sous l'égide du FMI.

Pendant la première période, la Corée a poursuivi une stratégie de développement dirigée par l'État, plaçant le gouvernement en position de commandement dans l'allocation des ressources. Il contrôlait l'allocation du crédit, dirigeant ainsi l'allocation des ressources et disciplinant les grandes entreprises pour qu'elles poursuivent des objectifs de développement. Il a également maintenu une politique répressive envers le travail, maintenant ainsi le salaire au niveau du prix fantôme du travail. La deuxième période a commencé en 1980 lorsque le général Chun Doo Hwan a entamé sa présidence (1980-87) suite à l'assassinat du président Park l'année précédente. Les nouveaux gouvernements ont tenté un changement de paradigme dans l'économie politique, passant du développementalisme dirigé par l'État à une économie plus orientée vers le marché, à la demande d'économistes réformateurs libéraux. Cela ne signifiait cependant pas que les réformes suivaient nécessairement les prescriptions du nouveau paradigme : le cours que les réformes réelles ont pris était plein de détours car il était contraint par les conditions initiales, y compris les héritages institutionnels, et secoué par les pressions de divers groupes d'intérêt. La crise économique de 1997-98 est une conséquence de réformes mal conçues et mal exécutées au cours des années précédentes et, par conséquent, la compréhension des réformes entreprises depuis la crise nécessite notre compréhension des réformes entreprises pendant la période 1980-97.

Dans la libéralisation financière, nous constatons que l'influence des chaebols et le comportement stratégique des bureaucrates ont affecté et/ou manipulé le plan de la réforme ainsi que sa mise en œuvre, comme le prédit la thèse de l'enracinement économique proposée dans Morck, Wolfenzon et Yeung (2004). Dans la restructuration d'entreprise, nous constatons que les conditions initiales telles que les marchés du travail segmentés, la prime élevée pour le propriétaire-contrôleur de l'entreprise, etc., ont affecté le cours de la restructuration d'entreprise, et donc le plan anglo-saxon standard n'a pas été réalisé dans sa forme la plus pure, et/ou n'a pas fonctionné comme prévu initialement. Ceci est cohérent avec l'argument de Rodrick, Subramanian et Trebbi (2004) selon lequel les arrangements institutionnels souhaitables ont un large élément de spécificité contextuelle découlant des différences de trajectoires historiques.

Comme analysé dans Fanelli (2003), les questions relatives à la réforme peuvent être abordées en termes de ce qui suit. Premièrement, pourquoi certains pays ont-ils pu entreprendre des réformes alors que d'autres ne le pouvaient pas ? Deuxièmement, quels facteurs ont permis à certains pays de mettre en œuvre avec succès leur programme de réforme alors que le programme échouait dans d'autres ? Troisièmement, pourquoi certaines réformes ont-elles été plus efficaces pour produire les résultats escomptés que d'autres ?

Dans notre tentative de répondre à ces questions, nous employons une approche de « récits analytiques » qui combine la recherche historique avec l'analyse théorique (par exemple, Bates et al. 1998, 2000). Elle est historique en ce sens que nous décrivons et examinons en séquence temporelle les institutions et leurs changements en Corée depuis le début des années 1960, et elle est analytique en ce sens que nous analysons le processus de réforme avec le cadre explicite de la dynamique de réforme et les hypothèses causales associées présentées dans la section 2.

Comme le reste du rapport le montrera, la Corée a relativement bien réussi à mener à bien des réformes politiques et institutionnelles. Que ce succès ait été bénéfique pour le pays en plaçant l'économie sur une trajectoire de croissance durable, reste cependant à voir, car les nouvelles institutions, surtout lorsqu'elles sont des institutions étrangères telles que les normes mondiales, ne fonctionnent pas nécessairement harmonieusement avec les institutions spécifiques locales. C'est-à-dire qu'une réforme institutionnelle réussie – réussie non seulement en changeant les institutions mais en atteignant ses objectifs ultimes – n'est pas simplement une question de transplanter des institutions d'une autre société : elle doit contribuer à ce que le pays atteigne une croissance économique durable.

La section suivante discute d'un cadre théorique pour l'analyse et dérive les quatre hypothèses principales. La section trois porte sur la réforme à l'ère pré-crise. L'ère pré-crise joue également le rôle des conditions initiales pour la réforme post-crise, car la réforme post-crise commence lorsque la réforme pré-crise s'est arrêtée. La section quatre décrit les mesures de réforme post-crise et leurs résultats. La réforme sera discutée en termes d'aspects généraux, politiques et macroéconomiques, ainsi que de réformes financières, d'entreprise et du travail. La section cinq est la partie principale qui fournit des récits analytiques de la réforme post-crise ainsi que la vérification des hypothèses avec des études de cas. La dernière section fournit un résumé des principales conclusions de l'étude et une réflexion sur l'état actuel de l'économie coréenne après 7 ans de réforme...(Suite)