[Рабочий документ ADRN] Содействие демократии через прямое общественное участие: опыт Шри-Ланки

1. Introduction

В современном контексте демократия является синонимом формы правления, которая отражает и представляет общую волю народа (Wallace 2021). На протяжении всей истории демократическое управление принимало в основном две формы: i) непосредственно народом; и ii) представителями народа. Когда демократическое управление является прямым, народ участвует в процессах разработки политики и принятия решений как индивиды (Encyclopedia Britannica 2022). В отличие от этого, когда демократическое управление является представительным, разработка политики и принятие решений осуществляются представителями, избранными народом (Haxhiu and Alidemaj 2021). Из-за сложностей, связанных с разработкой политики в современных государствах, и непрактичности получения мнений всего населения, современные демократии основаны на представительной демократии.

Тем не менее, прямая демократия продолжает считаться чистейшей формой демократии. Как таковые, определенные механизмы управления, основанные на прямой демократии, продолжают находить свое место в современных конституциях и правовых системах. Традиционно прямая демократия была связана с формальными инструментами, такими как референдумы и отзыв выборных должностных лиц. Однако альтернативные инструменты, позволяющие гражданам напрямую участвовать в управлении, такие как общественные петиции, были формализованы законом и практикой и стали считаться в широком смысле входящими в сферу прямой демократии. Таким образом, для целей данного исследования будет рассматриваться расширенная сфера прямой демократии, включающая как традиционные, так и альтернативные инструменты гражданского участия.

Шри-Ланка признала и формализовала традиционные и альтернативные инструменты, позволяющие гражданам напрямую участвовать в разработке политики и вопросах управления. Данное исследование изучает эти инструменты, которые включают: i) референдум; ii) законопроекты частных лиц; iii) общественные петиции; и iv) парламентские запросы, с целью оценки модальностей, в которых они функционируют, и анализа их эффективности в содействии прямому участию граждан.

Данное исследование представлено в трех разделах. Первый раздел посвящен инструментам, расширяющим возможности граждан для прямого взаимодействия и участия в управлении на Шри-Ланке. Второй раздел обсуждает присущие и структурные проблемы, которые подрывают значимость и эффективность этих инструментов. Заключительный раздел содержит выводы, сделанные на основе предыдущего анализа, и кратко обсуждает решения для устранения проблем.

2. The Formalized Instruments Recognized Under Sri Lanka’s Legal System

2.1. Introduction

Эволюцию общественного участия в демократических процессах Шри-Ланки можно проследить до колониального периода, от которого страна унаследовала свою нынешнюю демократическую структуру (Cooray 2005). В 1944 году в Шри-Ланке была введена Вестминстерская парламентская структура. Учреждения, созданные в рамках этой Вестминстерской структуры, регулировались парламентскими традициями Содружества, в дополнение к действовавшей в то время конституции. Среди этих традиций была возможность для граждан напрямую взаимодействовать с правительством через такие инструменты, как законопроекты частных лиц, общественные петиции и парламентские запросы (Sixth Report of the Committee on Public Petitions 2016). В 1972 году Шри-Ланка приняла первую республиканскую конституцию, которая сохранила Вестминстерскую парламентскую структуру правительства (Wasanthakumar and Abeyratne 2015).

В 1978 году Шри-Ланка приняла вторую республиканскую конституцию, которая ввела полупрезидентскую систему, то есть сочетание президентской и парламентской систем, что стало отходом от предыдущей Вестминстерской парламентской системы. Статья 3 этой Конституции признает, что суверенитет Республики Шри-Ланка неотчуждаемо принадлежит народу Шри-Ланки. Статья 4 формулирует структуру демократического управления на Шри-Ланке, устанавливая, что исполнительная власть суверенного народа осуществляется исполнительным президентом, законодательная власть суверенного народа осуществляется парламентом, а судебная власть суверенного народа осуществляется парламентом через систему судов (Ratnapala 2021). Суверенный народ избирает исполнительного президента и членов парламента в качестве своих представителей каждые пять лет. Управление на Шри-Ланке осуществляется через эту структуру представительной демократии.

Однако конституция и законы Шри-Ланки признают ряд механизмов и инструментов, посредством которых суверенный народ может напрямую участвовать в управлении. Эти механизмы и инструменты двояки: i) референдумы; и ii) другие формализованные инструменты прямого участия.

2.2. The Referendum

Суть референдума заключается в том, что он позволяет народу напрямую голосовать за одобрение или отклонение закона или предложения. Статьи 85 и 86 Конституции наделяют исполнительного президента полномочиями объявлять, что любой законопроект или другой вопрос национальной важности должен быть вынесен на одобрение народа (Manthri.lk 2017). Процедура проведения референдума предписана Законом о референдуме № 7 от 1981 года. Необходимость референдума может возникнуть и в двух других случаях. Первый из них — когда законопроект предлагает поправку, отмену или замену любых из основополагающих статей Конституции. Второй — когда Верховный суд определяет, что предложенный законопроект не соответствует основополагающей статье Конституции.[1]

На Шри-Ланке был проведен только один референдум. Этот референдум состоялся, когда президент в то время, Дж.Р. Джаявардена, представил народу предложение о продлении срока полномочий существующего парламента еще на шесть лет без проведения всеобщих выборов (Jayawickrama 2021). 22 декабря 1982 года состоялся референдум, на котором 54,6% избирателей одобрили предложение, а 45,3% избирателей отклонили его, тем самым фактически продлив срок полномочий тогдашнего парламента еще на шесть лет, т.е. до 1989 года (Manthri.lk 2016).

Однако существуют два критических недостатка в системе референдумов Шри-Ланки, которые подрывают ее способность использоваться как инструмент прямой демократии. Первый заключается в том, что референдум может быть инициирован только президентом. Нет никакого механизма, посредством которого народ мог бы инициировать референдум. Таким образом, назначение референдума полностью зависит от усмотрения президента. Второй недостаток заключается в том, что референдумы ограничены одобрением законопроектов на уровне парламента и вопросов национальной важности. Соответственно, система референдумов не применяется к вопросам на уровне местного самоуправления, тем самым препятствуя прямому участию общин в разработке политики по вопросам, которые, вероятно, будут затрагивать их на повседневной основе (William Horace Brown 1905). В отличие от этого, в Швейцарии народ может просить местные органы власти (кантоны) инициировать законодательные процессы и предлагать поправки к существующим законам. Кроме того, граждане Швейцарии имеют право инициировать административные референдумы, в ходе которых народ имеет право голосовать по проектам, требующим высоких государственных расходов (Electoral Knowledge Network 2004).

2.3. Other Formalized Instruments

Статья 74 Конституции наделяет парламент полномочиями разрабатывать регламенты для целей, в том числе, регулирования процедур парламента. Действующие парламентские регламенты формализуют три инструмента, предназначенные для расширения участия граждан и их вовлечения в управление. Эти три инструмента: i) законопроекты частных лиц; ii) общественные петиции; и iii) парламентские запросы.

2.3.1. Private Members Bills

Законопроект частного лица — это формальный инструмент, который потенциально может быть использован гражданами для прямого воздействия на законодательство и разработку политики. [2] Правила процедуры 52 и 53 гласят, что частное лицо может представить парламенту два типа законопроектов. Первый из них — законопроекты, предназначенные для воздействия или выгоды конкретного лица, ассоциации или корпоративного органа. Второй — законопроекты, предназначенные для продвижения общественных интересов.

Использование законопроектов частных лиц — это двухэтапный процесс. Во-первых, гражданин должен заручиться поддержкой парламентария, являющегося «частным лицом» в целях внесения законопроекта в парламент. Во-вторых, указанный парламентарий должен стать спонсором предлагаемого законопроекта в парламенте. После завершения этого процесса законопроект будет обсуждаться в парламенте в соответствии с общепринятыми процедурами; то есть законопроект передается Генеральному прокурору для получения заключения, и если Генеральный прокурор сочтет, что предлагаемый законопроект соответствует Конституции, законопроект публикуется в «Вестнике». После этого общественности предоставляется возможность оспорить предлагаемый законопроект в Верховном суде в течение семи дней после публикации законопроекта в «Вестнике» (SL Const Article 121(3)). После этого законопроект будет передан для обсуждения в парламент.

Однако данные, собранные Manthri.lk, независимой платформой, отслеживающей парламент Шри-Ланки, свидетельствуют о том, что законопроекты частных лиц недостаточно используются как инструмент прямого участия граждан. Данные показали, что в период с августа 2015 года по октябрь 2021 года в парламент было внесено в общей сложности 209 законопроектов частных лиц, однако только 12 из этих законопроектов касались вопросов общественных интересов (см. Таблицу 1). Таким образом, очевидно, что законопроекты частных лиц в основном использовались как инструмент регулирования деятельности корпоративных органов, а не как инструмент решения вопросов общественных интересов.

2.3.2. Public Petitions

Подача петиций в парламент — это традиционный демократический инструмент, унаследованный Шри-Ланкой от британской Вестминстерской системы (Huzzey and Miller 2020). В настоящее время механизм общественных петиций позволяет гражданину «доводить до сведения парламента недостатки в административном механизме правительства и добиваться возмещения ущерба за причиненные обиды» (Wijesekera 2002).

Пострадавший гражданин может подать петицию любому парламентарию с просьбой рассмотреть и разрешить вопросы, изложенные в петиции. Петиция должна быть представлена в письменной форме и подписана пострадавшим гражданином. Если парламентарий, которому адресована петиция, удовлетворен наличием обоснованной жалобы, парламентарий может подписать петицию и передать ее в Комитет по общественным петициям (Manthri.lk 2018). В настоящее время Комитет по общественным петициям состоит из 15 парламентариев, представляющих все политические партии в парламенте. Комитет имеет право рассматривать неограниченное количество петиций по неограниченному кругу вопросов (Парламентский регламент 122). Если Комитет по общественным петициям считает, что петиция выявляет нарушение основных прав гражданина или несправедливость, причиненную гражданину, Комитет может либо провести собственное расследование, либо передать петицию Парламентскому уполномоченному по делам администрации (Омбудсмену) для рассмотрения и предоставления надлежащей помощи (Парламентский регламент 122(3)).

Statistics published on Manthri.lk показал, что за время работы восьмого парламента Шри-Ланки (август 2015 г. — август 2020 г.) Комитету по общественным петициям было подано в общей сложности 2401 общественная петиция от 181 парламентария из общего числа 225 членов парламента Шри-Ланки (см. Таблицы 2 и 3). [3] Таким образом, 42 парламентария не подали ни одной общественной петиции в Комитет по общественным петициям. Из 2401 петиции, в общей сложности 1115 петиций, то есть 46% всех петиций, были представлены только 10 парламентариями (см. Таблицу 4). Аналогично, за время работы нынешнего парламента Шри-Ланки (с сентября 2020 г. по настоящее время) Комитету по общественным петициям было подано в общей сложности 712 общественных петиций от 138 парламентариев, что указывает на то, что 85 парламентариев еще не подали ни одной общественной петиции в Комитет (см. Таблицы 5 и 6).

Эти статистические данные свидетельствуют о том, что общественные петиции не используются ни широко, ни равномерно гражданами Шри-Ланки как инструмент прямого взаимодействия с правительством и администрацией.

2.3.3. Parliamentary Questions

Парламентские запросы — это еще один инструмент, который потенциально позволяет гражданам напрямую взаимодействовать с парламентом и участвовать в разработке политики. Парламентские запросы, по сути, представляют собой устные и письменные вопросы, задаваемые парламентарием премьер-министру или любому другому министру по вопросам государственной политики (Policy.lk 2020).

Для использования этого инструмента отдельное лицо или группа лиц должны заручиться поддержкой парламентария для того, чтобы задавать вопросы от их имени. Задание парламентских запросов регулируется парламентскими регламентами, которые позволяют парламентариям направлять любые вопросы любому министру относительно вопросов государственной политики, входящих в компетенцию министра. Хотя вопросы, задаваемые парламенту, как правило, должны быть внесены в повестку дня парламента, Правило 27(2) позволяет лидеру оппозиции и любому лидеру партии задавать вопросы, касающиеся вопросов государственной важности, без необходимости включения вопросов в повестку дня парламента. Более того, следуя парламентской традиции Соединенного Королевства, с 2018 года парламентарии имеют право задавать премьер-министру до четырех вопросов, касающихся государственной политики, во время «вопросов премьер-министру». Соответственно, граждане могут побудить своих представителей воспользоваться возможностью задавать парламентские запросы с целью озвучивания вопросов, которые общественность имеет по вопросам политики и администрации.

Статистика, собранная Manthri.lk, показала, что за время работы восьмого парламента Шри-Ланки было задано в общей сложности 2372 вопроса 105 парламентариями (см. Таблицу 7). Из этих 2372 вопросов в общей сложности 1324 вопроса (приблизительно 56%) были заданы только 10 парламентариями (см. Таблицу 9). Аналогично, за время работы нынешнего парламента 10 парламентариев были ответственны за 397 вопросов (приблизительно 64%) из общего числа 619 парламентских запросов (см. Таблицу 10).

Таким образом, как и в случае с законопроектами частных лиц и общественными петициями, инструмент парламентских запросов также, по-видимому, используется неадекватно и неэффективно для прямого взаимодействия по вопросам управления.

3. Challenges to the Use of Formalized Instruments Within the Context of Sri Lanka

Анализ систем, в рамках которых функционируют вышеупомянутые формальные инструменты, выявляет три критические проблемы, которые подрывают способность народа напрямую участвовать в вопросах управления: i) отсутствие механизмов для обеспечения выполнения инструментов прямого участия; ii) отсутствие механизмов для повышения парламентской подотчетности; и iii) системные и структурные проблемы, которые препятствуют доступу к инструментам прямого участия.

3.1. Absence of Mechanisms to Mandate the Implementation of Instruments of Direct Engagement

Хотя парламентские регламенты предусматривают внесение законопроектов частных лиц, общественных петиций и парламентских запросов, функционирование этих инструментов основано исключительно на усмотрении парламентариев. Это связано с тем, что законопроект частного лица, общественная петиция или парламентский запрос будут представлены только в том случае, если парламентарий, к которому обратился гражданин, согласится представить вопрос на рассмотрение парламента. Ни одна из систем не содержит механизма, посредством которого гражданин или группа граждан могли бы инициировать обязательное действие парламентария. Например, если гражданин желает подать петицию или задать министру конкретный вопрос, гражданин может сделать это только в том случае, если парламентарий согласится подать такую петицию или задать такой вопрос. Нет никакого способа, которым гражданин мог бы заставить парламентария сделать это, независимо от обоснованности проблем, поднятых в такой петиции или вопросе. Эта проблема также возникает в отношении референдумов, поскольку возможность инициировать референдум принадлежит исключительно президенту и не может быть инициирована народом в отношении вопросов национальной или местной важности.

3.2. Inadequacy of Mechanisms to Improve Parliamentary Accountability

Подотчетность может служить критическим средством защиты от тирании неограниченного усмотрения. Таким образом, совершенствование механизмов, обеспечивающих подотчетность парламентариев, может служить ценным методом обеспечения того, чтобы усмотрение, предоставленное парламентариям в отношении реализации инструментов прямого участия, осуществлялось справедливо и разумно.

Однако на Шри-Ланке отсутствуют механизмы, которые улучшают и обеспечивают подотчетность парламента. Например, нет механизма, посредством которого можно было бы отслеживать петицию, поданную гражданином. Таким образом, пострадавший гражданин не имеет возможности отслеживать ход рассмотрения своей петиции. Более того, до публикации и компиляции статистики о подаче общественных петиций и парламентских запросов платформой Manthri.lk, не существовало основных платформ, которые публиковали бы статистику посещаемости парламента или того, как парламентарии использовали и реализовывали эти инструменты. Кроме того, Шри-Ланка еще не внедрила механизм, требующий от парламентариев отчитываться о своем прогрессе в качестве общественных представителей на ежемесячной или ежегодной основе. Эти пробелы в обеспечении подотчетности парламентариев позволяют им осуществлять усмотрение без достаточного контроля, тем самым подрывая способность граждан в полной мере использовать системы законопроектов частных лиц, общественных петиций и парламентских запросов. Отсутствие механизмов для обеспечения выполнения этих инструментов, таким образом, усугубляется отсутствием механизмов для привлечения парламентариев к ответственности.

3.3. Systematic Issues Inhibiting Access to Instruments of Direct Engagement

Доступ к демократическим институтам необходим для осмысленного использования инструментов прямого участия, однако определенные системные проблемы на Шри-Ланке значительно препятствуют доступу к таким институтам и инструментам. Некоторые из этих проблем объясняются следующим образом.

3.3.1. Limited Access to Parliamentary Proceedings

Парламентские слушания на Шри-Ланке физически и виртуально доступны для общественности, а парламентские слушания транслируются по национальным сетям. Однако эта доступность ограничена слушаниями главного зала парламента. В отличие от этого, слушания многочисленных комитетов и подкомитетов парламента, которые также обсуждают вопросы общественных интересов, недоступны для общественности.

3.3.2. Gender Gap in Democratic Institutions

Согласно Глобальному индексу гендерного разрыва за 2021 год, Шри-Ланка занимает 116-е место среди 150 стран и 90-е место по уровню политической власти женщин (Democracy Reporting International 2021). Место Шри-Ланки в основном обусловлено низким представительством и участием женщин в политических организациях, государственных учреждениях и выборных должностях. Ограниченное участие женщин в общественной жизни связано с несколькими причинами, включая патриархальную культуру Шри-Ланки, насилие в отношении женщин и негативное изображение женщин-кандидатов в СМИ и со стороны политических соперников. Хотя Шри-Ланка ввела квоту для женщин-политиков на уровне провинциальных и местных органов власти, женщины по-прежнему недостаточно представлены в представительных органах Шри-Ланки. Этот низкий уровень участия женщин в формальной политике препятствует осуществлению женщинами своих демократических прав путем эффективного взаимодействия с демократическими институтами страны.

4. Conclusion and Areas for Improvement

4.1. Conclusion

Из вышеизложенного анализа можно сделать два вывода. Во-первых, очевидно, что на Шри-Ланке существуют механизмы, позволяющие гражданам напрямую участвовать в вопросах управления, администрации и разработки политики. Используя эти механизмы, рядовые граждане стремятся достичь более высокого уровня вовлеченности в вопросы, которые будут влиять на их повседневную жизнь. Во-вторых, существуют проблемы с доступом к этим механизмам и возможностью их осмысленного использования. Эти проблемы вытекают из проблем, присущих самим механизмам, таких как их зависимость от усмотрения представителя народа, а также из системных проблем в системе управления Шри-Ланки, таких как недостаточный доступ к парламентским слушаниям.

Таким образом, чтобы граждане могли более прямо и осмысленно участвовать в демократическом управлении, эти механизмы необходимо улучшить по ряду направлений, таких как:

i. Expanding the scope of referendums

Хотя Конституция Шри-Ланки признает референдумы как метод прямой демократии, исполнительный президент является единственным лицом, уполномоченным инициировать референдум. Шри-Ланка могла бы решить эту проблему, приняв систему, аналогичную швейцарской, где народ может инициировать законодательные инициативы и референдумы. Шри-Ланке также следует изучить возможность введения референдумов для решения законодательных и политических вопросов на уровне местного самоуправления, позволяя гражданам инициировать референдумы посредством предложений после получения одобрения/подписей от достаточной части избирательного округа.

ii. Introducing mechanisms to increase accountability of public representatives

Хотя Шри-Ланка признает законопроекты частных членов, общественные петиции и парламентские запросы в качестве формализованных инструментов, позволяющих гражданам напрямую взаимодействовать с парламентом, успешная реализация этих инструментов зависит от эффективного выполнения и последующих действий парламентариев. Таким образом, Шри-Ланке следует изучить возможность введения механизмов для мониторинга использования таких инструментов гражданами и парламентариями, а также повышения осведомленности общественности о полезности таких механизмов.

iii. Введение механизмов, предписывающих реализацию формализованных инструментов

Как обсуждалось ранее, формальные механизмы прямого взаимодействия в настоящее время не имеют порога или триггера, который предписывал бы их реализацию. Поэтому Шри-Ланке следует ввести процедуры, которые автоматически запускают реализацию таких формализованных инструментов при определенных обстоятельствах, например, когда петиция или предложение были одобрены/подписаны определенным количеством граждан. ■

Ссылки

Combaz E, Mcloughlin C, Подотчетность и отзывчивость государства и общества, Публикации GSDRC, август 2014 г. https://gsdrc.org > ... > Supplements, accessed February 27 2022

Cooray, L.J.M. “Constitutional Government in Sri Lanka 1796-1797.” Pannipitya (2005):

Electoral Knowledge Network, Swiss direct democracy, https://aceproject.org > mobile_browsing > onePag, accessed March 3 2022

Haxhiu S and Alidemaj A, Representative Democracy – its Meaning and Basic Principles,

Huzzey R and Miller H, Петиции, парламент и политическая культура: петиционирование Палаты общин, 1780–1918 гг.* Past & Present, том 248, выпуск 1, август 2020 г., стр. 123–164

Jon Wallace, Hans Kundnani, and Elizabeth Donnelly, The importance of democracy, APRIL 14 2021

Jayawickrama Nihal, ‘THE REFERENDUM – An illegitimate alien mechanism’ (The Island December 26 2021) http://island.lk > the-referendum-an-illegitimate-alien-m..., accessed February 22 2022

Kirinde Chandani, Poor attendance in Parliament a perennial problem, Sunday times January 13 2019)

Matsusaka, John, G. 2005. "Direct Democracy Works." Journal of Economic Perspectives, 19 (2): 185-206

Rathnepala S, Суверенитет Шри-Ланки и Закон о Комиссии Порт-Сити – анализ, (Economy Next 18 мая 2021 г.)

Rosenberger S, Seisl B, Stadlmair J, Dalpra E, На что годятся петиции?, Parliamentary Affairs, том 75, выпуск 1, январь 2022 г. https://academic.oup.com > article, accessed February 27 2022

Wijesekera P, Parliamentary Practice in Sri Lanka, Parliamentary Secretariat 2002

[1] Закрепленные статьи Конституции изложены в статье 83 Конституции. Это статья 1 (название государства: Шри-Ланка), статья 2 (характер государства: унитарное), статья 3 (признающая неотъемлемый суверенитет народа), статья 6 (дизайн национального флага), статья 7 (текст и мелодия национального гимна), статья 8 (провозглашение национального дня), статья 9 (предоставление буддизму первостепенного места), статья 10 (свобода мысли, совести и религии), статья 11 (свобода от пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания) и статьи 30(2) и 62(2) (устанавливающие сроки полномочий исполнительного президента и членов парламента).

[2] Порядок заседания 24(3) толкует термин «частный член» как любого парламентария, который не занимает должность Спикера, заместителя Спикера, заместителя председателя комитетов, премьер-министра, министра кабинета, государственного министра, заместителя министра, лидера парламентской фракции большинства, лидера парламентской оппозиции, главного организатора парламентского большинства или главного организатора парламентской оппозиции.

[3] Спикер и заместитель спикера исключаются как члены парламента для целей данного расчета.

■ Verité Research — это частный аналитический центр, который предоставляет стратегический анализ для Азии. Его основные исследовательские подразделения: экономика, политика, право и СМИ. Этот аналитический центр является членом Азиатской сети исследований демократии (ADRN). Рабочий документ подготовлен юридической исследовательской группой Verité Research. Главными исследователями были Супун Джаявардена и Увин Джаясингхе.

■ Набор текста Джинкиюн Пэк Директор Департамента исследований∙Старший научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr